ПОСТОВОЙ Н В МУНИЦИПАЛЬНОE ПРАВО РОССИИ ВОПРОСЫ И ОТВEТЫ М ЮРИСПРУДEНЦИЯ 2000 128 С 4

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе: местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, региональных и других общественных объединений.
Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Деятельность муниципальных служащих связана с рядом гарантий, необходимых при осуществлении муниципальной службы и после ее завершения. Федеральный закон гарантирует муниципальному служащему:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;
4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований предусматривают институт ответственности муниципального служащего.
Согласно ст. 14 федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" ответственность муниципального служащего наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей или должностной проступок.
В соответствии с названной статьей на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые должны соответствовать федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.
В уставах ряда муниципальных образований предусмотрены такие дисциплинарные взыскания, как выговор, понижение в должности, понижение квалификационного разряда, увольнение. Кроме того, муниципальный служащий за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей может быть лишен права на дополнительные выплаты (премии, надбавки и т. д.).

Глава VII
ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА
КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Что такое компетенция?
Компетенция местного самоуправления - это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.

Какова структура компетенции?
Первый составной элемент компетенции - права и обязанности, или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления. Права и обязанности в основном находятся в тесной диалектической связи, единстве, взаимозависимости.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" все субъекты, осуществляющие местное самоуправление, наделены правами и обязанностями. В ст. 2 названного Закона за населением закреплено право самостоятельно решать вопросы местного значения и обязанность совершать эти действия под свою ответственность.
Представительный орган местного самоуправления, в соответствии со ст. 15 этого же Закона, имеет право утверждать бюджет. Но это не только его право. Он обязан это сделать в силу того, что без бюджета невозможно функционирование местных учреждений, а также осуществление функций и решение задач местного значения.
Полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления - это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий. Его право - почти всегда его обязанность, и наоборот. Таким образом, и права и обязанности находятся в определенном сочетании.
Вторым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Термин "предмет" означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев полагают, что "под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган".
К.Ф. Шеремет, С.А. Авакьян понимают под предметами ведения общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.
Изучение законодательства о местном самоуправлении в России XVIII-XX столетий дает основание сделать вывод о том, что предметы ведения - это и есть сфера деятельности местного самоуправления. Законодательно сферы деятельности местного самоуправления были установлены в "Городовом Положении", утвержденном Указом императрицы Екатерины II в 1785 г., хотя термин "предметы ведения" в нем не упоминается. В названном нормативном правовом акте определялись сферы деятельности городов, как муниципальных образований, сходов граждан, проживающих в городах, выборных органов местного самоуправления, то есть городской общей Думы и городской шестигласной Думы. Определенные сферы деятельности закрепились за Городским Магистратом, являющимся исполнительным органом и Городским Головой. Очевидно, что сферы деятельности были закреплены за каждым субъектом правоотношений в системе городского самоуправления.]

Для каких целей осуществляется разграничение компетенции?
Проблема разграничения компетенции занимала и занимает одно из главных мест в системе местного самоуправления. Она глубоко уходит своими корнями в далекое прошлое нашей страны.
Компетенция делилась между вече и администрацией в древний период, между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в целях обеспечения надлежащего управления делами местного значения.
Разграничение компетенции имело и имеет место между местным самоуправлением и государственной властью. Основой разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной властью являлось разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов.
Объем полномочий и предметов ведения, то есть компетенция, должен соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муниципальной собственности и материально-финансовых ресурсов, компетенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной, а функции не будут осуществлены.
В связи с этим важно принятие федерального закона о разграничении собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность местного самоуправления.
Более четкого разграничения требуют источники доходов бюджетов всех уровней. Сегодня недостаточной является существующая доходная часть местных бюджетов для осуществления компетенции, закрепленной за местным самоуправлением.
Для реализации компетенции местного самоуправления, определенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", необходимо, чтобы удельный вес доходов местных бюджетов составлял не менее 30-35% от объема доходов федерального бюджета.
Сбалансированное распределение собственности и материально-финансовых ресурсов и на основе этого компетенции между различными уровнями власти обеспечит наиболее эффективное управление в обществе и государстве.
Жизнь выдвигает все новые проблемы, связанные с повышением эффективности управления в обществе. Управление требует совершенствования как на государственном, так и на местном уровне. Новая экономическая модель не в полной мере соответствует модели всей системы государственного и общественного управления. Преобладание государственно-административных методов управления не совсем соответствует модели рыночных отношений и мешает развитию производства и приумножению различных форм собственности, в том числе и муниципальной. Сравнительно большой удельный вес государственно-административных методов управления увеличивает разрыв между обществом и государством, что несет в себе известные негативные последствия. Разрыв этот необходимо сокращать.
Средством, обеспечивающим сокращение разрыва между обществом (народом) и государством, на протяжении всей истории нашей страны было местное самоуправление. Но местное самоуправление для этого необходимо наделить достаточным объемом собственности, материально-финансовых ресурсов и соответствующей им компетенцией.
Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. Поскольку Конституция закрепила право на осуществление власти за народом, он может ее реализовать. А как известно, всякая власть основывается на собственности. Без собственности власть не может быть полноценной.
Следовательно, для осуществления власти народом ему необходимо передать основную долю собственности, на которой будет базироваться эта власть.
В большей мере власть народа может быть реализована в системе местного самоуправления, самого приближенного к народной среде института управления.
Основная часть дел местного значения будет передана с государственного уровня на местный, что освободит государственные органы от несвойственных функций.
Успеха в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем. В то же время органы местного самоуправления, имея достаточную компетенцию, соответствующую их материально-финансовым возможностям, смогут более оперативно и качественно решать задачи местного значения, приближенные к жизни человека.
Проблема оптимального разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением подчеркивается снижением объема производства, ростом безработицы, изменением структуры экономических отношений и слабой управляемостью в масштабе всей страны.
Центральная власть не в состоянии решить все эти задачи самостоятельно. Следовательно, во избежание пробелов в управлении целесообразно передать часть таких задач на решение муниципальных образований.
Таким образом, компетенцию между государством и местным самоуправлением представляется возможным разграничить на основе разграничения собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. На основе собственности можно установить предметы ведения и полномочия.
Разграничение компетенции между государственными органами и местным самоуправлением ни в коем случае не означает отделение местного самоуправления от государства. И государство и местное самоуправление, являющееся его продолжением, осуществляют сходные функции. Местное самоуправление является продолжением государственного управления. Однако объем компетенции у них совершенно разный. Поэтому необходимо уравновесить эти величины в пределах разумного.
Не менее важной является проблема разграничения полномочий в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, законодательство о местном самоуправлении определили различные формы осуществления местного самоуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в распределении полномочий внутри системы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает только лишь исключительные полномочия представительного органа, ничего не упоминая о полномочиях исполнительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.
Таким же путем, как уже было отмечено, пошли при принятии законов о местном самоуправлении отдельные субъекты Российской Федерации.
В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, с одной стороны, достаточно удачно решена проблема разграничения полномочий между сообществом в целом, принимающим решения путем проведения местного референдума либо путем принятия решения на собраниях, сходах граждан, и между органами местного самоуправления и должностными лицами. С другой стороны, разграничены полномочия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Каковы формы реализации прав и обязанностей граждан по отношению к местному самоуправлению?
Конституция Российской Федерации наделяет граждан особым видом компетенции, которая проявляется в сочетании их прав и обязанностей по отношению к местному самоуправлению.
Особый вид компетенции состоит, например, в том, что граждане формируют (то есть избирают) представительные органы местного самоуправления. Такой компетенцией не обладает ни один орган системы местного самоуправления. Не кто иной, как граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладают правом отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления на основе соблюдения действующих нормативных правовых актов.
Выборы - это одна из форм реализации гражданами своей компетенции. Второй формой осуществления компетенции является местный референдум. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований определяют круг дел, которые могут быть решены на местном референдуме гражданами муниципального образования. Состав этих дел ограничивается, как правило, предметами ведения местного самоуправления, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.
Например, Закон Ивановской области "О местном референдуме" установил, что на местный референдум могут вноситься вопросы, непосредственно затрагивающие интересы населения муниципального образования:
- устав муниципального образования;
- формы осуществления местного самоуправления;
- структура органов местного самоуправления;
- строительство социально-культурных и промышленных объектов;
- запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде;
- изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности.
Закон дает открытый перечень вопросов, выносимых на местный референдум. Однако в ст. 2 вводится ограничение на те вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления и к компетенции органов государственной власти.
Закон Смоленской области "О местном референдуме..." дополняет этот перечень вопросов. Согласно ст. 4 названного Закона на местный референдум может быть вынесен также вопрос об изменении границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований.
На местный референдум могут быть вынесены не все вопросы местного значения, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятый Государственной Думой Российской Федерации 5 сентября 1997 г., ввел ограничение на ряд вопросов местного значения. Согласно ч. 3 ст. 13 названного Закона на местный референдум не могут быть вынесены следующие вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о досрочном проведении выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке выборов;
2) о формировании состава органов местного самоуправления и персональном их составе;
3) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц местного самоуправления;
4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) не относящиеся к предметам ведения местного самоуправления. Третьей формой осуществления гражданами своей компетенции являются собрания (сходы) граждан. Нормы о компетенции собраний (сходов) граждан определены в законах о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации, в законах и положениях субъектов Российской Федерации о собраниях (сходах) граждан, в уставах муниципальных образований.
Так, Закон Белгородской области "О местном самоуправлении" в ст. 16 устанавливает весьма обширную компетенцию схода граждан. Часть третья названной статьи гласит: к исключительным полномочиям схода (собрания) граждан относятся:
1) принятие положения (устава) о местном самоуправлении;
2) выборы должностных лиц местного самоуправления;
3) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
4) установление местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством Российской Федерации и области;
5) утверждение планов и программ комплексного социально-экономического развития соответствующей территории и заслушивание отчетов об их исполнении;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления, наделенных исполнительными функциями.
Такова компетенция схода граждан в местностях, где он заменяет представительный орган. Фактически здесь обозначены почти все исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления.
Кроме названных форм реализации компетенции, граждане, проживающие в границах муниципального образования, обладают правом правотворческой инициативы.
При реализации этого права граждане обязаны согласовать свои действия с нормами законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, которые определяют порядок внесения нормативных правовых актов в органы местного самоуправления. Право внесения в данном случае сочетается с обязанностью соблюдать предусмотренный нормами права порядок внесения проекта документа.

Какова компетенция органов местного самоуправления?
Компетенция органов местного самоуправления определяется на основе общей компетенции местного самоуправления путем вычленения ее для каждого органа местного самоуправления.

Какова компетенция представительного органа местного самоуправления?
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 15) определил лишь исключительную компетенцию органа местного самоуправления.
В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- установление местных налогов и сборов;
- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении используется различный подход к формированию компетенции представительного органа местного самоуправления.
Можно отметить два направления в формировании компетенции представительных органов местного самоуправления.
Первое направление состоит в том, что законы субъектов Российской Федерации просто воспроизводят ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К ним можно отнести законы о местном самоуправлении республики Дагестан, Карачаево-Черкесской республики, Приморского края. Белгородской, Иркутской, Костромской, Московской, Оренбургской, Рязанской областей, Агинского Бурятского, Ямало-Ненецкого автономного округов и других.
Второе направление состоит в том, что законы субъектов Российской Федерации закрепили за представительными органами местного самоуправления более широкий круг вопросов. К ним можно отнести законы о местном самоуправлении Республик Адыгея, Карелия, Архангельской, Вологодской, Магаданской, Омской областей.
Например, в дополнение к перечню вопросов, закрепленных в Федеральном законе, Закон Республики Карелия "О местном самоуправлении..." включает такие вопросы, как:
- об образовании целевых внебюджетных фондов;
- об утверждении тарифов на услуги муниципальных предприятий;
- о согласовании общего объема лесозаготовок и его распределения среди лесозаготовителей;
- об образовании рабочих органов представительного органа и избрании их руководителей;
- о проведении местного референдума;
- о вступлении в ассоциации;
- об отчете главы местного самоуправления и т. д.
В других законах о местном самоуправлении к исключительной компетенции представительного органа отнесены вопросы о передаче функций и полномочий органам государственной власти (Республика Адыгея, Пермская область).
Компетенция представительных органов местного самоуправления более детально определена в уставах муниципальных образований.
Все эти и другие вопросы, отнесенные к компетенции представительного органа местного самоуправления, свидетельствуют о его главенствующем положении среди других органов местного самоуправления.

Какова компетенция исполнительного органа местного самоуправления?
Компетенция исполнительного органа местного самоуправления определена конституциями и уставами ряда субъектов Российской Федерации, законами о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Компетенция исполнительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полномочия местной администрации, как коллегиального органа местного самоуправления.
Единого подхода к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований нет.
Полномочия исполнительного органа представляют собой совокупность прав и обязанностей в области исполнительно-распорядительной и
управленческой деятельности на соответствующей территории. В полномочия входит решение вопросов организационно-правового и экономического характера, политической и социальной направленности.
Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Российской Федерации определяют компетенцию исполнительных органов местного самоуправления в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности.
К ним можно отнести следующие:
1) разработка структуры местной администрации;
2) утверждение схемы управления отраслевых и функциональных подразделений и управление ими;
3) организация управления бюджетными учреждениями, состоящими на местном бюджете;
4) управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом;
5) разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета;
6) разработка планов и программ развития территории и поселений;
7) организация охраны общественного порядка;
8) обеспечение санитарного состояния территории и многие другие
вопросы.
Закон Краснодарского края "О местном самоуправлении..." определяет компетенцию исполнительных органов местного самоуправления по отраслевому и функциональному признакам.
В Законе определены детально полномочия в области:
а) планирования, бюджета, финансов и учета;
б) пользования и распоряжения муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями различных форм собственности;
в) ценообразования;
г) материально-технического обеспечения социально-экономического развития;
д) сельского хозяйства, использования земли, охраны природы;
е) строительства транспорта и связи;
ж) жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения;
з) социально-культурного обслуживания населения;
и) социальной защиты населения;
к) обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод
граждан.
Аналогичный перечень полномочий и предметов ведения используется в уставах муниципальных образований районов и городов.

Какова компетенция выборных должностных лиц местного самоуправления?
Выборными должностными лицами местного самоуправления, согласно действующему законодательству субъектов Российской Федерации, являются глава муниципального образования, глава администрации, председатель представительного собрания, председатель городской, районной Думы, председатель муниципального Совета, староста и другие. Каждый субъект Российской Федерации, а в свою очередь, каждое муниципальное образование самостоятельно в названиях.
Рассмотрим компетенцию трех видов должностных лиц: главы муниципального образования, главы администрации и председателя представительного собрания. При этом следует учитывать, что в отдельных субъектах Российской Федерации должности главы муниципального образования совмещены с должностью и главы администрации и председателя представительного органа.
Компетенция главы муниципального образования определяется уставами муниципального образования.
В уставах муниципальных образований используется различный подход к определению компетенции главы муниципального образования.
В одних уставах устанавливается перечень вопросов, отнесенных к компетенции главы муниципального образования, в других указывается, что глава муниципального образования решает все вопросы, за исключением тех, которые отнесены к компетенции представительного органа местного самоуправления.
Согласно уставам муниципальных образований компетенцию глав муниципальных образований можно подразделить на сильную и слабую.
Под сильной компетенцией следует понимать компетенцию, дающую возможность главе муниципального образования самостоятельно решать большую часть вопросов местного значения без согласования с представительным органом. Слабая компетенция предполагает согласование целого ряда вопросов с представительным органом.
Например, сильной компетенцией наделены главы муниципальных образований городов Тынды и Благовещенска Амурской области.
Так, глава местного самоуправления города Тынды согласно ст. 23 Устава города Тынды:
1) представляет органы городского самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности, а также в международном сотрудничестве;
2) возглавляет муниципальный Совет, созывает его очередные и внеочередные заседания, обеспечивает выполнение принятых решений;
3) утверждает структуру и штаты исполнительного органа (муниципалитета);
4) назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений исполнительного органа (муниципалитета), определяет их полномочия;
5) назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий;
6) управляет и распоряжается объектами муниципальной собственности, представляет на утверждение муниципального Совета программу приватизации муниципальной собственности, предложения по порядку использования земельных, водных и иных природных ресурсов, находящихся в ведении городского самоуправления;
7) осуществляет меры по обеспечению охраны общественного порядка, охраны окружающей среды, социальной защиты населения;
8) утверждает тарифы на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями;
9) принимает решения о выпуске и размещений лотерей, займов;
10) учреждает средства массовой информации;
11) представляет в муниципальный Совет проект городского бюджета и отчет о его исполнении, осуществляет функции распорядителя кредитов;
12) представляет на утверждение муниципального Совета планы и программы социально-экономического развития города;
13) ежегодно отчитывается перед муниципальным Советом и населением о своей деятельности и т. д.
Для сравнения сильной и слабой компетенции главы муниципального образования приведем компетенцию главы муниципального образования города Скопина Рязанской области.
В соответствии со ст. 37 Устава города Скопина Рязанской области глава муниципального образования:
1) разрабатывает структуру городской администрации и схему управления развитием экономики и социальной сферы. Утверждает эти вопросы городской Совет, являющийся представительным органом;
2) назначает глав администраций поселков Заречный и Октябрьский;
3) представляет на согласование с городским Советом депутатов назначение заместителей главы администрации и начальников структурных подразделений администрации;
4) организует разработку и представляет на утверждение городского Совета депутатов проекты планов и программ социально-экономического развития и бюджета города, отчеты об их исполнении;
5) организует и контролирует в пределах своей компетенции выполнение решений городского Совета депутатов и собственных постановлений и распоряжений;
6) отменяет противоречащие законам и постановлениям главы муниципального образования распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений городской администрации и глав поселковых администраций;
7) организует прием граждан, рассмотрение их предложений, заявлений, жалоб и иных обращений;
8) содействует развитию системы органов территориального общественного самоуправления населения, учитывает в своей деятельности их предложения и рекомендации;
9) применяет меры поощрения, а также дисциплинарного воздействия в отношении руководителей и сотрудников городской администрации;
10) заключает договоры и соглашения с органами государственной власти, общественными объединениями и организациями, предприятиями и учреждениями от имени администрации города;
11) открывает и закрывает счета городской администрации в банковских учреждениях, распоряжается ее средствами, подписывает финансовые документы;
12) содействует развитию предпринимательства и рыночных отношений в муниципальном образовании;
13) принимает уведомление о проведении митингов, уличных шествий и демонстраций и принимает меры по обеспечению общественного порядка при их организации и проведении;
14) организует мероприятия по мобилизационной готовности города в соответствии с действующим законодательством и т. д.
Названные вопросы компетенции ослаблены сильной компетенцией представительного органа. Это обусловлено, как правило, стремлением сбалансировать компетенцию органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Компетенция председателя представительного органа местного самоуправления. Председателями представительного органа местного самоуправления, как уже было замечено, могут быть главы муниципальных - образований, главы администраций, а также должностные лица, специально избранные на эту должность и не выполняющие какие-либо иные полномочия в системе органов местного самоуправления.
Компетенция председателя представительного органа местного самоуправления устанавливается, как правило, уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления.
В Рязанской области уставы муниципальных образований предусматривают отдельные статьи о компетенции председателя представительного органа, который не занимает какие-либо другие должности, и его заместителей.
В соответствии со ст. 43 Устава города Рязани Председатель городского Совета:
1) возглавляет деятельность городского Совета;
2) организует работу Совета в соответствии с регламентом;
3) ведет заседания Совета;
4) представляет Совет как в городе, так и за его пределами;
5) осуществляет организационное обеспечение деятельности депутатов городского Совета, созывает и ведет его заседания;
6) подписывает принимаемые городским Советом решения и другие
акты;
7) руководит работой аппарата городского Совета, осуществляет в соответствии с действующим законодательством прием и увольнение его должностных лиц и служащих;
8) открывает и закрывает расчетные и текущие счета городского Совета и является распорядителем по этим счетам;
9) от имени городского Совета подписывает исковые заявления;
10) по вопросам своей компетенции издает распоряжения;
11) выполняет другие полномочия.
Но другие полномочия уставом не предусмотрены.
Аналогичные полномочия председателя представительного органа предусмотрены уставами муниципальных образований Скопинского района и города Скопина Рязанской области. В основном эти вопросы организационного характера.
Сильным средством является право председателя представительного органа на подписание решений Совета. Если в других муниципальных образованиях правом подписи решений представительных органов наделен глава муниципального образования либо глава администрации, то в Рязанской области такого права указанные должностные лица не имеют. Здесь наблюдается отступление от модели, используемой в системе органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Староста, как уже ранее отмечалось, является выборным должностным лицом. Компетенция старост определена в отдельных законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в специальных законах о сходе граждан и старостах, в положениях о старостах и в уставах муниципальных образований.
Так, в Кировской области компетенция старосты установлена в Законе "О сходах граждан и старостах в Кировской области" от 29. 02. 96 г. № 18/22. Согласно ст. 15 и 16 названного Закона староста:
1) созывает сходы граждан для обсуждения на них вопросов, входящих в их компетенцию;
2) решает и вносит на рассмотрение местной администрации вопросы, относящиеся к повседневной жизни населения, направленные на улучшение культурно-бытового, медицинского, торгового обслуживания населения;
3) кооперирует на добровольной основе средства населения, предприятий, организаций для финансирования программ по благоустройству, коммунальному обслуживанию и другим вопросам местного значения;
4) оказывает помощь соответствующим органам в оформлении документов о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения санитарного состояния территории, потраву посевов, несоблюдение правил содержания домашних животных, непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками;
5) доводит до населения, разъясняет и содействует реализации положений федеральных и областных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, решений сходов граждан;
6) обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления с населением;
7) привлекает население, предприятия и организации на проведение мероприятий по строительству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, колодцев, коммунальных сетей, спортивных и детских игровых площадок, по поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, памятников истории и культуры, благоустройству, озеленению и улучшению содержания дворов, улиц населенного пункта;
8) оказывает помощь учреждениям культуры, спортивным организациям в проведении воспитательной и культурно-массовой работы;
9) проявляет заботу об инвалидах войны и труда, одиноких и престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей;
10) содействует отделу внутренних дел в обеспечении общественного порядка, осуществляет меры общественного воздействия на лиц, склонных к правонарушениям, а также к родителям, не занимающимся вопросами воспитания детей;
11) оказывает помощь противопожарной службе в осуществлении надзора за противопожарным состоянием домов и других объектов;
12) содействует местной администрации в обеспечении своевременного внесения населением налоговых, страховых и других местных платежей;
13) оказывает содействие местной администрации в учете населения,
строений и землепользователей;
14) Рассматривает заявления и жалобы граждан, ведет прием населения,
15) отчитывается перед сходом граждан.
Компетенция старосты представляет собой целую систему предметов ведения и полномочий, нацеленную на решение вопросов местного значения.

Глава VIII
ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Какими нормативными актами предусмотрены гарантии местного самоуправления?
Гарантии местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, о формировании муниципальной собственности и т. д.
Гарантии также закреплены в уставах муниципальных образований и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

Какие виды гарантий содержатся в нормативных актах?
Гарантии нашли свое закрепление в первую очередь в конституционных принципах организации и деятельности местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления; гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; устанавливает наличие и защиту муниципальной собственности, являющейся одной из главных гарантий существования местного самоуправления; гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов.
В ст. 133 Конституции Российской Федерации закреплены такие важнейшие гарантии, как право на судебную защиту и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В соответствии с названной статьей не допускается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Из этого следует, что гарантии местного самоуправления можно разделить на экономические, организационные и правовые.
Экономические гарантии заложены в становлении и развитии экономической и финансовой основ местного самоуправления, создании муниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий.
Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией Российской Федерации, законодательством о местном самоуправлении, другими нормативно-правовыми актами.
Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.
Граждане получили гарантию на местный референдум, на выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, на отзыв депутата и выборного должностного лица, на правотворческую гражданскую инициативу, на проведение собраний и сходов, на обращение в органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления для реализации функций наделены соответствующей компетенцией, гарантирующей выполнение задач местного значения.
Правовые гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Цель этих правовых актов состоит в том, чтобы обеспечить нормальную, полноценную деятельность местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении переданных государственных полномочий, а также защиту прав местного самоуправления.
Гарантии местного самоуправления измеряются силой нормативных правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления, обязательностью их выполнения и ответственностью за их невыполнение или ненадлежащее исполнение.
Статья 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Такой подход ставит всех физических и юридических лиц в рамки правового поля, определяемого местным самоуправлением на основе действующего законодательства.
Одной из правовых гарантий является обязательность рассмотрения органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и принятия по ним решений.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении наделяют представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.
Законодательная инициатива гарантирует решение задач местного значения путем принятия законов, приближенных к интересам граждан и жизненной ситуации и учитывающих местные условия и национальные особенности.
Не менее важной в условиях становления правового государства является гарантия судебной защиты местного самоуправления.
Согласно ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Глава IX
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Что такое ответственность в муниципальном праве?
Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другом участникам правоотношений.

Какие виды ответственности предусмотрены в муниципальном праве?
1. Ответственность перед населением. Перед населением органы местного самоуправления несут ответственность в результате утраты доверия.
В случае, если представительный орган местного самоуправления утратил доверие, его депутаты могут быть отозваны в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов. Согласно действующим законам субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов инициативой отзыва обладают граждане, проживающие в границах соответствующего избирательного округа.
Мерой ответственности перед населением выборных должностных лиц местного самоуправления является также отзыв. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления. Как уже ранее отмечалось, в ряде муниципальных образований по инициативе граждан был проведен отзыв выборных должностных лиц.
Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением определены также уставами муниципальных образований. В основном, ответственность за утрату доверия измеряется отзывом депутатов и выборных должностных лиц. Других мер ответственности перед населением законодательство не предусматривает.
2. Ответственность перед государством. Органы местного самоуправления несут ответственность перед государством. Согласно ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.
Для органа местного самоуправления существует в данном случае один вид ответственности - прекращение его деятельности.
Должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в зависимости от совершенного деяния. Отраслевые законы предусматривают составы должностных преступлений и меру их пресечения.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Федеральный закон, во избежание необоснованных претензий в адрес органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливает, что для определения вины органа местного самоуправления или должностного выборного лица законодательный орган субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в результате их неправомерных действий или бездействия, причиняющих имущественный или иной ущерб другим субъектам правоотношений.
При этом следует заметить, что должностное лицо местного самоуправления несет лишь уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Гражданско-правовую ответственность должностное лицо не несет, поскольку оно не является субъектом гражданского права. В случае незаконных действий должностного лица местного самоуправления в сфере гражданского законодательства за причиненные им убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ). Должностное лицо может быть привлечено на основании ст. 122 КЗоТ к материальной ответственности.
Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяются нормы гражданского и арбитражного законодательства.
Ущерб, нанесенный органами местного самоуправления юридическим и физическим лицам, возмещается за счет местного бюджета или иного имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Какие виды контроля осуществляются в системе местного самоуправления?
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматривают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправлении, уставы муниципальных образований.
Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура.
Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и в случае несоответствия их действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования правовых актов реагирования.
В случае выявления противозаконных норм в нормативных актах местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления прокурором приносится протест субъекту, издавшему такой нормативный акт.
Орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления обязаны рассмотреть протест прокурора и дать ответ в письменной форме.
Прокурор может внести представление в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, которое также должно быть рассмотрено органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления.
О результатах рассмотрения представления и мерах, принятых по устранению правонарушений, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления сообщают прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.
Прокурор вправе выступать в качестве истца по гражданским и арбитражным делам в случае, если пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или при невозможности участия в судебном процессе граждан в силу того, что нарушены права, например, всех граждан, проживающих в границах муниципального образования, отдельных коллективов или значительного числа граждан.
Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто используют свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о нехватке кадров с юридическим образованием.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти.
Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, поэтому государство вправе проверить правильное их расходование.
Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки.
При выявлении фактов использования этих средств не по назначению, орган государственной власти, выделивший субвенции, вправе изъять такие средства обратно.
Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.
Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части уплаты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

<< Пред. стр. 4 (из 5) След. >>

Список литературы по разделу