<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу
МОСКОВСКАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ МОДЕЛЬ ООН 2005
ДОКЛАД
СЕКРЕТАРИАТА
на тему:
"Предупреждение коррупции и перевода средств незаконного происхождения, борьба с этими явлениями и возвращение таких средств
в страны происхождения"
ВТОРОЙ КОМИТЕТ ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ
Москва 2005
Содержание
Вступление.............................................................................................................2
Масштабы коррупции 3
Последствия коррупции 4
Причины возникновения коррупции 5
Понятие коррупции 5
Меры по предупреждению коррупции и борьбе с ней на основании документов ООН 6
Опыт отдельных стран в борьбе с коррупцией и ее предупреждением 9
Актуальность проблемы перевода средств незаконного происхождения 10
Факторы, затрудняющие предупреждение переводов активов незаконного происхождения и борьбу с ними 11
Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года как первый шаг в борьбе с переводом средств незаконного происхождения 12
Результаты международной конференции "Предупреждение и борьба с отмыванием денег и использованием доходов от преступной деятельности: глобальный подход" (Курмайер, Италия, 17-21 июля). 12
Обзор основных проблем в области возвращения активов незаконного происхождения в страны происхождения (на основании Доклада Генерального секретаря ООН от 25 сентября 2001 года о предупреждении коррупции и незаконного перевода средств (A/56/403) и Доклада Генерального секретаря от 8 июля 2003 года о предупреждении коррупции и перевода средств незаконного происхождения, борьбе с этими явлениями и возвращении таких средств в страны происхождения (А/58/125)) 13
Меры, направленные на решение вышеизложенных проблем, согласно Конвенции ООН против коррупции 15
Заключение 17
Приложение 1 20
Приложение 2 24
Вступление
История коррупции не уступает по древности истории самой человеческой цивилизации. Однако на протяжении веков она существовала локально, во второй же половине XX века коррупция превратилась в явление мирового масштаба и перестала быть проблемой отдельных стран, приобретя особую актуальность в условиях глобализации. В этом причина того, что с начала 90-х годов ХХ века мир начинает активно применять против коррупции инструменты, носящие глобальный или региональный характер. Над решением проблемы коррупции помимо Организации Объединенных Наций работают Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских Государств, Африканский союз, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.
В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 28 февраля 2005 (A/RES/59/242) признается, что "борьба с коррупцией на всех уровнях является приоритетной задачей, что коррупция является серьезным препятствием для эффективной мобилизации и распределения ресурсов и отвлекает ресурсы от деятельности, имеющей жизненно важное значение для искоренения нищеты, борьбы с голодом и обеспечения экономического и устойчивого развития".
Проблемы, порождаемые коррупцией и переводом средств незаконного происхождения, ставят под угрозу политическую стабильность, безопасность и устойчивое развитие государств, подрывают ценности демократии.
Если история коррупции прослеживается на протяжении тысячелетий, то проблема противодействия переводу средств незаконного происхождения сравнительно нова. Однако борьба с данным явлением теснейшим образом связана с противодействием как коррупции, так и организованной преступности. Причем на первый план сегодня выходит чрезвычайно проблемный вопрос о возвращении средств незаконного происхождения в страны происхождения. Особое значение он имеет для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, так как зачастую переведенные за границу средства исчисляются миллиардами долларов США и составляют значительную часть финансовых ресурсов государств. Механизмы возвращения активов еще очень слабо отражены в нормах международного права, хотя вопрос стоит очень остро.
Масштабы коррупции
Масштабы коррупции довольно трудно оценить. Это связано, прежде всего, с тем, что она (как и другие виды теневой экономической деятельности) недоступна официальному статистическому учету и в криминальной статистике отражена гораздо слабее большинства других видов преступлений. Кроме того, многие виды коррупции даже не связаны напрямую с выплатой денежных вознаграждений, а потому не могут получить стоимостную оценку.
Всемирный банк оценивает глобальный объем коррупции в 1 триллион долларов США. Эту цифру можно сопоставить с приблизительным размером глобальной экономики, который составляет около 30 триллионов долл. США, причем она не учитывает незаконное присвоение государственных средств и хищение государственного имущества.
Чтобы получить сравнительные данные о степени развития коррупции в разных странах, чаще всего используют социологические опросы и экспертные оценки.
В настоящее время наибольшим авторитетом пользуется индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index - CPI), который рассчитывается международной организацией Transparency International (в буквальном переводе - "Международная прозрачность"). Это некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с ней. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (самую высокую "прозрачность" экономических и политических процессов), а 0 баллов - самую высокую степень коррупции (минимальную "прозрачность"). Наименее коррумпированными странами (согласно исследованиям TI на 2004 год) являются Финляндия(9,7), Новая Зеландия (9,6), Дания (9,5), Исландия (9,5), Сингапур (9,3), Швеция (9,2), Швейцария (9,1), Норвегия (8,9), Австралия (8,8), Нидерланды (8,7). Наиболее коррумпированы: Гаити (1.5), Бангладеш (1,5), Нигерия (1,6), Мьянма (1,7), Чад (1,7), Парагвай (1,9), Азербайджан (1,9), Туркменистан (2,0), Таджикистан (2,0), Индонезия (2,0).
Также IT проводила исследования по выявлению наиболее коррумпированных институтов (Глобальный барометр коррупции). По данным на 2004 год. получилась следующая последовательность ( в порядке снижения масштабов коррупции): 1) политические партии, 2) парламент, 3) полиция и судебная власть, 4)налоговые органы и частный сектор бизнеса, 5) таможенные органы и СМИ, 6)система образования, 7) миграционные и коммунальные службы 8) военные ведомства, 9) неправительственные организации 10) религиозные организации.
Последствия коррупции
В рамках ООН не раз высказывалась обеспокоенность "серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку" (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 28 февраля 2005 г. А/RES/59/242)
Коррупция представляет серьёзную угрозу национальной безопасности стран и влечет за собой серьезные негативные экономические, социальные и политические последствия.
Экономические последствия
Коррупция - один из двигателей теневой экономики, теневой сектор расширяется, что напрямую связано с сокращением налоговых поступлений, т.е. государство теряет финансовые рычаги управления экономикой. Неэффективно используются бюджетные средства (известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на огромное количество цемента, превосходящее его производство во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых). При этом коррупция значительно деформирует структуру государственных расходов (например, в странах, подверженных коррупции наблюдается тенденция к сокращению социальных программ). Еще одним последствием является нарушение конкурентных механизмов рынка (преимущество получает не тот, кто объективно более конкурентоспособен, а тот, кто дал большую взятку). Увеличение же затрат предпринимателей на это своего рода "дополнительное налогообложение" приводит к росту цен, что является ударом по покупательной способности населения и экономике в целом. Коррупция ведет к ухудшению инвестиционного климата, а отсутствие инвестиций - препятствие для экономического развития. По расчетам американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Особо разрушительные последствия коррупция влечет за собой в инновационной сфере экономической деятельности (она требует значительного государственного обслуживания, связанного с лицензированием, выдачей патентов) и тормозит научно-технический процесс.
Социальные последствия
В силу ослабления бюджета власть теряет способность эффективно решать социальные проблемы. На фоне этого увеличивается имущественное неравенство, происходит перераспределение средств в пользу узких групп людей зачастую за счет наиболее уязвимых слоев населения. Коррупция в правоохранительных органах приводит к росту и укреплению организованной преступности. Таким образом, увеличивается социальная напряженность.
Политические последствия
Вектор политики меняет направление от общенационального развития к обеспечению благосостояния достаточно узкого круга людей. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества, снижается политическая конкуренция. На международной арене престиж страны неуклонно падает, растет угроза ее политической и экономической изоляции.
Успешная борьба с коррупцией, как доказывают экономисты, дает немедленные выгоды, которые во много раз превышают связанные с нею расходы. Результаты исследований, проведенных Институтом Всемирного банка, фиксируют, что страны, борющиеся с коррупцией и обеспечивающие должный правопорядок, в долгосрочной перспективе могут увеличить национальный доход в целых четыре раза.
Причины возникновения коррупции
Коррупция - чрезвычайно сложное явление, порождаемое многочисленными экономическими, политическими, социально-культурными факторами, основными из которых являются:
- экономический упадок (тяжелые экономические обстоятельства формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на ближайшую перспективу, большую, хотя и рискованную прибыль), сочетание низких заработных плат и широких полномочий должностных лиц,
- высокий уровень закрытости государственных ведомств,
- громоздкий государственный аппарат, который соответственно приводит к громоздкой и малоэффективной системе отчетности,
- несовершенство законодательства,
- слабая кадровая политика,
- слабость гражданского общества и, следовательно, отсутствие общественного контроля за деятельностью органов государственной власти,
- отрыв общества от власти.
Понятие коррупции
В международном праве существует два подхода к определению понятия "коррупция": четкая дефиниция или же отсылка к перечню коррупционных правонарушений. Сразу оговорим, что в большинстве современных международных документах используется именно второй подход.
Однако первое определение данного понятия в рамках ООН дает четкую дефиницию и относится к 1979 г., когда Генеральной Ассамблеей был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (A/RES/34/169): "Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие". В данном случае понятие коррупции сведено к подкупу, однако существуют её многочисленные формы, не попадающие под указанное определение.
Как уже упоминалось, на сегодняшний день большинство международных документов содержат не конкретную дефиницию понятия "коррупция", а перечень коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации. Предлагается использовать понятие коррупции в широком смысле, включая в него не только подкуп, но и растрату вверенного имущества, обман, вымогательство, злоупотребление должностным положением, небеспристрастное решение вопроса в случае конфликта интересов, получение незаконных выгод, фаворитизм, кумовство.
Вопросы предупреждения и борьбы с коррупцией рассматриваются в таких документах ООН, как Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (A/RES/51/59, приложение), Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (A/RES/51/191, приложение), Конвенция против транснациональной организованной преступности (A/RES/55/25). Но основополагающим документом на сегодняшний день является Конвенция ООН против коррупции (A/RES/58/4), принятая Генеральной Ассамблеей ООН резолюцией 58/4 от 31 октября 2003 года.
В ней коррупция трактуется через перечень коррупционных деяний, которые включают:
? подкуп национальных публичных должностных лиц1 (причем уголовно наказуемым деянием считается как обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу неправомерного имущества, так и вымогательство или принятие неправомерного имущества);
? подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;
? хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом;
? злоупотребление влиянием в корыстных целях;
? злоупотребление служебным положением;
? незаконное обогащение (увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может должным образом объяснить);
? подкуп в частном секторе;
? хищение имущества в частном секторе.
Меры по предупреждению коррупции и борьбе с ней на основании документов ООН
ООН считает, что борьба с коррупцией - это обязанность государств и для ее эффективного исполнения необходим, прежде всего, всеобъемлющий и междисциплинарный подход, который не должен сводиться только к мерам уголовного преследования, причем акцент должен делаться не на карательных мерах, а на предупреждении коррупции, её профилактике.
Как уже упоминалось выше, основной универсальный документ, в котором зафиксированы меры по борьбе с этим злом и предупреждением его, - Конвенция ООН против коррупции (A/RES/58/4).
Она обращает внимание на необходимость создания специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией (ст.ст. 6, 36), на организацию подбора кадров в аппарат государства (ст. 7), на принятие кодексов поведения для служащих и иных должностных лиц (ст. 8), на обеспечение прозрачности и конкуренции при осуществлении государственных закупок и подрядов (ст. 9), на привлечение гражданского общества к борьбе с коррупцией, в первую очередь - через доступ к информации о деятельности государственных органов (ст. 13). Борьба с коррупцией в Конвенции связывается с принятием мер уголовной ответственности за отмывание доходов, полученных в результате коррупции (ст.ст. 14, 23), за сокрытие имущества, заведомо полученного вследствие коррупционного акта (ст. 24), за воспрепятствование осуществлению правосудия по делам о коррупции (ст. 25). ООН ставит вопрос о введении ответственности (уголовной, гражданско-правовой, административной) юридических лиц за коррупцию (ст. 26). Государствам предлагается принять законодательные меры по защите свидетелей и лиц, сообщающих о фактах коррупции (ст.ст. 32-33), обеспечить возмещение ущерба, который понесли юридические и физические лица в результате коррупционных деяний (ст. 35).
ООН призывает государства-участники международных отношений к активному сотрудничеству в борьбе с коррупцией, в том числе к оказанию технической помощи в расследовании фактов коррупции и возвращении финансовых средств, полученных в результате коррупционных операций, в страны, которым они принадлежат. Регулированию этих отношений посвящена почти половина объема текста Конвенции (гл. 4-6, ст.ст. 43-62). Но об этом будет сказано подробнее во второй части доклада.
Активное участие в изучении коррупции и разработке инструментов противодействия ей принимают организации, созданные при ООН. В начале 1999 года Центр Организации Объединенных Наций по предупреждению международной преступности Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (UNODC) в сотрудничестве с Межрегиональным научно-исследовательским институтом Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия начал осуществление Глобальной программы по борьбе с коррупцией (The Global Programme against Corruption (GPAC). Она ставит перед собой цель помочь государствам-участникам международных отношений в их усилиях по борьбе с коррупцией. Согласно ей, задача любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риски и издержки коррупционеров; во-вторых, создать обстановку нетерпимости коррупции, в-третьих, обеспечить соблюдение законности.
В рамках Глобальной программы Центром по предупреждению международной преступности разработаны "Руководство ООН по антикоррупционной политике" (The United Nations Guide for Anti-Corruption Policies) и "Набор антикоррупционных инструментов" (United Nations Anti-Corruption Toolkit).
Вышеназванные документы предлагают государствам комплексный подход к проблеме, применяя целый набор взаимосвязанных мер политического, организационного и юридического характера. Они должны реализовываться на национальном, региональном и международном уровне.
Чрезвычайно важным направлением борьбы с коррупцией является строительство государственных институтов, способных вести эффективную борьбу с коррупцией. В рассматриваемых документах организаций ООН предлагается строить всю работу государственного механизма на принципах прозрачности, подотчетности обществу, ответственности перед ним, на основе господства права.
Трудности заключаются в том, что приходится вести эту борьбу, опираясь на тех людей, которые могут быть вовлечены в коррупционные отношения. Вследствие этого предлагается широко использовать механизм разделения властей. Независимые суды должны выносить беспристрастные решения по делам о коррупции в органах власти. Законодательные органы как самостоятельная ветвь власти должны принимать нормативные акты, ограничивающие коррупцию, и контролировать работу исполнительных органов. В частности, подчеркивается важность создания независимых парламентских комиссий по расследованию фактов коррупции высших должностных лиц. Странам мира настоятельно предлагается создавать специализированные органы по противодействию коррупции. Примером такого органа может быть Специализированная независимая антикоррупционная комиссия, которая должна создаваться парламентом. На нее возлагается разработка национальной антикоррупционной политики и стратегии борьбы с коррупцией, а также координация и контроль за деятельностью других антикоррупционных органов. Её независимость обеспечивается наличием собственного бюджета, собственного секретариата, отказом членов Комиссии от иной деятельности, которая может помешать их работе в Комиссии.
Глобальная программа ООН против коррупции предлагает государствам создавать общенациональный орган по расследованию наиболее серьезных фактов коррупции. Он должен состоять из наиболее опытных работников полиции, следователей, специалистов в области налогообложения, финансов и таможенного дела.
Систематический контроль за гражданскими служащими предлагается осуществлять с помощью специальных внешних и внутренних структур в исполнительных органах власти. ООН предлагает всем странам принять кодексы поведения служащих, которые содержали бы как регулятивные, так и правоохранительные нормы. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц, содержащийся в приложении к резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 года, может быть принят как модельный. Акт требует от публичных служащих и других должностных лиц быть преданными общественным интересам, стремиться к эффективной работе, беспристрастности. Публичный служащий не должен принимать участия в разрешении вопроса, в котором лично заинтересован (не допускать конфликта интересов), в том числе - после ухода со службы. Кодекс также требует декларирования имущественного положения и получаемых благ, отказа от подарков. Глобальная программа противодействия коррупции ООН предлагает криминализовать такие деяния должностных лиц и служащих, как незаконное получение пособия, льготы или вознаграждения, которые не являются взяткой.
Подбор кадров, их обучение и продвижение по службе предлагается доверить специальным кадровым агентством.
Большое значение в рассматриваемых документах ООН придается роли аудита, осуществляемого независимыми счетными палатами и специальными аудиторскими организациями. Аудиторским проверкам предлагается подвергать всю финансовую и хозяйственную деятельность государственных и муниципальных организаций, учреждений и предприятий.
В целях усиления контроля за работой государственных органов предлагается упрощать процедуры их деятельности, обеспечивать гласность их осуществления, знакомить граждан со структурой государственных органов, распределением компетенций, порядком работы и принятия решений. Открытым предлагается сделать процесс формирования бюджета, поощряя участие граждан в его обсуждении и контроле за исполнением. Государственные закупки и подряды предлагается проводить на основе открытых конкурсов. Частные фирмы, уличенные в подкупе должностных лиц, от участия в конкурсах отстраняются. Для того чтобы затруднить частным фирмам выделение средств на осуществление подкупа должностных лиц, всем странам предлагается вводить международно признанные процедуры бухгалтерского учета.
Важным направлением борьбы против коррупции является вовлечение в эту борьбу гражданского общества.
Ключевым звеном являются независимые от государства, свободные средства массовой информации. Они призваны поднимать дух нетерпимости к коррупции и к должностным лицам, особенно политикам, уличенным в коррупции, выявлять отдельные факты коррупции и предавать их огласке. Для того чтобы журналисты могли исполнять указанные функции, необходимо облегчить им доступ к информации о деятельности государственного аппарата. Как уже отмечалось, в развитых странах приняты специальные законы, принуждающие государственных служащих предоставлять журналистам и иным гражданам всю информацию, которую они затребуют, кроме той, что не подлежит свободному распространению на основании закона. Организации ООН призывают государства отменить цензуру, сделать средства массовой информации финансово независимыми от государственных органов.
Опыт отдельных стран в борьбе с коррупцией и ее предупреждением
Нидерланды относятся к числу стран с одним из самых низких уровней коррупции (в 2004 г. десятое место в рейтинге TI по Индексу восприятия коррупции). Система борьбы с коррупцией и ее предупреждения в Нидерландах включает следующие меры.
1.Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции, обсуждение последствий коррупционных действий и наказания за них. Ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2.Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3.Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики.
4.Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5.Во наиболее значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, задачей которых является выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и последствий этих действий.
6.Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7.Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке обнародуются.
8.Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая вред коррупции.
9.Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
10.Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.
11.Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят расследования.
Антикоррупционная политика Сингапура впечатляет своими успехами. Её центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура. Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.
Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в минимизации условий, благоприятствующих возникновению коррупции. Оно достигается за счет реализации ряда антикоррупционных принципов, основными из которых являются: 1) размер оплаты труда государственных служащих должен быть привязан к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц; 2) контролируемая ежегодная отчётность государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах; прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в коррупции; 3) большая строгость в делах о коррупции именно в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров; 4) ликвидация излишних административных барьеров для развития экономики.
Одной из ключевых мер антикоррупционной программы в Сингапуре было существенное повышение заработной платы государственных служащих. Отчитываясь в 1985 г. перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер-министр говорил: "Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно, одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира... Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществимым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор".
С июля 1973г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:
* совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;
* обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;
* введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;
* проведение непредвиденных проверок;
* обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;
* введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет.
Введя в действие в начале 70-х годов антикоррупционную программу, Сингапур достиг в этом впечатляющих успехов и в 2004 г. вышел на пятую позицию в рейтинге TI по Индексу восприятия коррупции.
Перевод активов незаконного происхождения, борьба с этим явлением и возвращение таких активов в страны происхождения
Актуальность проблемы
Проблема предупреждения перевода средств незаконного происхождения и борьбы с ним самым тесным образом переплетена с противодействием коррупции и отмыванию преступных доходов, которые в свою очередь напрямую связаны с организованной преступностью. С одной стороны, коррупционер, получившему доход незаконным путем, стремится его "отмыть", с другой стороны, распространена практика подкупа чиновников для сокрытия факта отмывания средств. Прочная система коррумпированных связей не только в финансово-банковских сферах, но и во властных структурах, правоохранительных и контрольных органах позволяет осуществлять отмывание активов незаконного происхождения, располагая необходимой информацией и материально-технической базой. Причем финансовые операции составляют львиную долю процедур по отмыванию "грязных" активов.
Случаи крупномасштабной коррупции, особенно те, в которых замешаны высокопоставленные должностные лица, как правило, касаются весьма значительных финансовых средств и их перевода за границу. Во многих случаях суммы, о которых идет речь, представляют собой довольно существенную часть общего объема финансовых ресурсов страны, и их незаконный перевод наносит серьезный ущерб ее политической стабильности и социально-экономическому развитию. Однако даже в случае свержения или смерти коррумпированного правителя возвращение незаконно переведенных средств является весьма сложной и трудоемкой задачей. Попытки найти незаконно вывезенные финансовые средства и добиться их репатриации, как правило, оказываются безрезультатными, а в ряде случаев приводят к трениям между соответствующими государствами или правительствами.
Итак, криминальный денежный оборот стал злободневной объективностью мирового социально-экономического развития, приобрел интернациональные очертания.
В силу своей тесной связи с отмыванием денег и коррупцией, перевод активов незаконного происхождения напрямую связан и с негативными последствиями этих явлений. Особо необходимо выделить
- рост политического и экономического влияния криминальных структур (т.е. одновременно происходит политизация криминальных сообществ и криминализация государственного аппарата),
- развитие коррупции,
- подрыв устойчивости финансовых рынков.
Факторы, затрудняющие предупреждение переводов активов незаконного происхождения и борьбу с ними:
? высокая доля неофициальных доходов населения и бизнеса, существование "черного рынка";
? несовершенство механизмов контроля и мониторинга за деятельностью финансовых институтов, несоблюдение международных стандартов регулирования финансовой деятельности, разработанных специализированными международными организациями;
? распространение коррупции среди государственных исполнительных, правоохранительных и судебных органов власти;
? существование внутри страны "зон свободной торговли", обладающих льготным порядком регулирования операций и контроля деятельности институтов;
? невозможность или ограниченность обмена финансовой информацией с иностранными правоохранительными органами;
? неадекватная процедура учреждения финансовых и нефинансовых институтов, не учитывающая необходимость идентификации реальных собственников компаний;
? законодательное закрепление тайны финансовых операций, недостаточные требования к транспарентности финансовых операций и собственности на активы;
? просчеты в регулировании валютообменных операций и иных операций с наличными денежными средствами;
? широкое использование банками операций с вовлечением оффшорных компаний;
? существование анонимных денежных счетов и финансовых инструментов, включая акции и облигации, по которым допустима выплата средств "на предъявителя".
? доступ финансовых институтов к международным центрам торговли золотыми слитками, торговле драгоценными камнями и ценными металлами.
Отправным пунктом в борьбе с переводом активов незаконного происхождения можно считать Конвенцию Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года (Венская конвенция), которая фактически стала первым универсальным международным договором, направленным на развитие сотрудничества в сфере борьбы с "отмыванием" денег (хотя собственно термин "отмывание денег" ввиду его относительной новизны не был использован в тексте). В положениях Конвенции подчеркивается необходимость обеспечения правоохранительных органов адекватными средствами для подрыва финансовой основы криминальных групп.
В документе была зафиксирована обязанность государств-участников Конвенции принятия законодательных мер, позволяющих судам или иным компетентным органам получать или арестовывать банковские, финансовые и коммерческие документы. Конвенция запрещает уклоняться от подчинения данным требованиям со ссылкой на банковскую тайну (статья 5).
Значительный шаг вперед в выработке международно-правовой концепции противодействия отмыванию преступных доходов был сделан в 1994 году на Международной конференции "Предупреждение и борьба с отмыванием денег и использованием доходов от преступной деятельности: глобальный подход" (Курмайер, Италия, 17-21 июля).
На ней была закреплена необходимость создания системы инструментов, которые бы препятствовали использованию финансового сектора в преступных целях.
Конференция наметила следующие направления предупреждения и борьбы с переводом активов незаконного происхождения:
? Снижение банковской секретности.
? Правило "знай своего клиента" (особенно идентификации реальной заинтересованной стороны и отмена анонимных счетов).
? Идентификация и информирование о подозрительных операциях. Эта мера должна разрешаться и поощряться законом путем полной защиты представителей финансовых учреждений от какой-либо ответственности за чистосердечное информирование о подозрительных операциях. Уведомление об этом заявлении или официальное разбирательство по сделке не должно доводиться до самого клиента.
? Улучшение регулирования деятельности организаций и лиц, занимающихся финансовыми операциями (требования проводить крупные операции через официально лицензированных финансовых посредников, введение определенной идентификации, документации, информирование соответствующих служб о подозрительных операциях).
? Конфискация доходов. Расширенное применение конфискации доходов и таких временных мер, как замораживание и изъятие активов. Должна допускаться возможность конфискации доходов от преступлений, совершенных за границей. При этом одним из наиболее проблемных положений является судьба конфискуемого имущества, о чем подробнее будет сказано ниже.
? Оперативный и простой механизм международного сотрудничества в административной и правовой сфере. Необходимы такие договоренности о правовой взаимопомощи, которые позволяли бы собрать приемлемые доказательства. Без таких договоренностей национальные правительства вряд ли будут с охотой финансировать проведение расследований по международным делам
Механизмы исполнения данных рекомендаций должны действовать на трех уровнях - международном, региональном и национальном.
Обзор основных проблем в области возвращения активов незаконного происхождения в страны происхождения (на основании Доклада Генерального секретаря ООН от 25 сентября 2001 года о предупреждении коррупции и незаконного перевода средств (A/56/403) и Доклада Генерального секретаря от 8 июля 2003 года о предупреждении коррупции и перевода средств незаконного происхождения, борьбе с этими явлениями и возвращении таких средств в страны происхождения (А/58/125))2
1. Препятствия мерам по изъятию активов
а) Анонимный характер сделок, препятствующий отслеживанию средств и предупреждению последующих переводов средств . Основная проблема во всех случаях отмывания денежных средств обусловливается быстрым и относительно анонимным движением средств, причем эта проблема обострилась, поскольку Интернет и технологии электронной торговли создали новые способы перевода средств и более эффективные технические средства защиты тайны и анонимности тех, кто к этому причастен. Помимо технологических достижений озабоченность вызывает также использование более традиционных методов обеспечения анонимности. Эти методы включают предоставление таких финансовых услуг, как создание "слепых" доверительных фондов и фондов по защите активов. Соответствующие учреждения во многих случаях также обеспечивают преференциальное отношение к лицам, имеющим большое состояние, и тем самым дополнительно защищают тайну и анонимность. В некоторых случаях препятствия также создаются в результате использования посредников, которые неизвестны властям, для проведения операций и ведения счетов или управления активами. Дополнительную озабоченность вызывают правовые и культурные ценности, превалирующие в секторе финансовых услуг, которые способствуют сохранению банковской тайны и нежеланию сообщать о подозрительных операциях или как- либо иначе помогать тем, кто ведет расследование.
b) Отсутствие технических знаний и опыта, а также ресурсов
Отслеживание незаконно переведенных средств, особенно крупных сумм, полученных в результате совершения актов крупномасштабной коррупции, как правило, предполагает проведение весьма сложных, длительных и дорогостоящих расследований. Не всякое государство, особенно если его экономика и так была подорвана, отток активов и коррупцией, обладает достаточными ресурсами для их проведения. Успешное изъятие активов также требует наличия значительного объема специальных знаний и опыта и выделения ресурсов, в частности тогда, когда активы, о которых идет речь, были сокрыты лицами, знакомыми с методами отмывания денежных средств, что зачастую происходит в связи с крупными делами о коррупции. К тому же правовые системы многих стран не предусматривают проведения судебных процессов по гражданским делам без тех или иных подтверждений того, что истец или заявитель располагает финансовыми средствами, находящимися в пределах юрисдикции суда, или без внесения на соответствующий счет определенного объема средств, за счет которых можно будет возместить расходы, если суд вынесет решение против этой стороны. Эта проблема приобретает особую остроту в тех случаях, когда истцом является иностранное государство, которое впоследствии, если оно проиграет судебный процесс, может сослаться на иммунитет в отношении оплаты расходов или компенсации за ущерб. Проблемы также возникают из-за необходимости передачи доказательств из одной юрисдикции в другую таким образом, чтобы эти доказательства считались приемлемыми и достоверными там, где они будут использоваться в суде. Стремящиеся к возвращению активов страны, в которых правоохранительные, прокурорские и судебные функции были ослаблены в результате имевшей место ранее коррупции и вследствие других проблем, зачастую сталкиваются с серьезными трудностями в соблюдении высоких доказательственных и процессуальных стандартов, которого требует законодательство крупных, развитых стран, в которых, по всей вероятности, были сокрыты значительные доходы.
с) Отсутствие согласованности и сотрудничества
Основным препятствием является асимметричность правовых систем:
1)проблемной является область разграничения между гражданским и уголовным судопроизводством;
2)несоответствия между правовыми системами касательно основополагающих принципов, регламентирующих защиту гражданских свобод, права на тайну частной жизни, разглашение сведений, касающихся уголовного преследования и доказательств, защите в уголовных делах, а также других основных или процедурных гарантий;
3) открытым является вопрос о том, можно ли препровождать свидетеля в другую юрисдикцию и принуждать его к даче показаний против его воли, а также вопрос о потенциальной уголовной ответственности за отказ давать показания или за лжесвидетельство;
4) доказательства, собранные обычными методами в одной юрисдикции, могут не отвечать требованиям приемлемости в других, особенно в тех случаях, когда речь идет о гражданском и уголовном судопроизводствах;
d) Проблемы, возникающие в ходе уголовного преследования и осуждения преступников в качестве предварительного шага для изъятия активов
В исследовании также отмечается, что в большинстве случаев изъятия активов нельзя добиться до тех пор, пока не будет установлено то обстоятельство, что преступления были совершены и что испрашиваемые активы представляют собой доходы от преступлений. С учетом того, что крупные дела о коррупции зачастую затрагивают должностных лиц на самом высоком уровне, имеют место случаи, когда в качестве возражения делается ссылка на суверенные иммунитеты. В других случаях действие законодательства приостанавливается или же им манипулируют для обеспечения того, чтобы коррупционные деяния старших должностных лиц не определялись в качестве уголовного преступления и не наказывались уголовной санкцией. Дополнительные проблемы возникали в результате предпринимавшихся ранее и в некоторых случаях в настоящее время усилий подозреваемых, направленных на уничтожение доказательственной массы или воспрепятствование как-либо иначе уголовно-правовому процессу.
2. Проблемы, возникающие после изъятия активов
а) Обеспокоенность мотивами усилий по изъятию средств. С учетом характера предмета некоторых расследований могут существовать основания для подозрений в том, что усилия по расследованию и изъятию активов предпринимаются по политическим мотивам. Запрашиваемые страны могут также в некоторых случаях испытывать сомнения относительно того, является ли нынешний режим, запрашивающий возвращение активов, сам по себе свободным от коррупции и каким образом будут использоваться средства в случае их возвращения.
b) Коллизия требований в рамках государства и нескольких государств
Трудности в отслеживании и идентификации активов, а также смешивание доходов от преступлений с другими активами могут вести к возникновению ситуаций, когда более чем одна страна добиваются изъятия одних и тех же активов. Например, активы, похищенные в ходе осуществления проектов в форме иностранной помощи, могут испрашиваться и донором, и получателем первоначальной помощи. Кроме того, гражданско-правовые иски могут быть предъявлены в запрашивающем или запрашиваемом государстве частными лицами или компаниями, стремящимися получить компенсацию в связи с последствиями коррупции или других уголовных преступлений.
Меры, направленные на решение вышеизложенных проблем, согласно Конвенции ООН против коррупции:
1. Анонимный характер сделок, препятствующий отслеживанию средств и предупреждению их последующих переводов
Конвенция против коррупции содержит требования к государствам-участникам принимать меры по предупреждению и выявлению переводов преступных доходов. Статья 52 требует от государств-участников осуществлять более жесткие, чем обычно, меры контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными государственными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами. В отношении банковской тайны в статье 40 данной Конвенции содержится требование к государствам-участникам обеспечивать наличие в своих внутренних правовых системах надлежащих механизмов для преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законодательства о банковской тайне. Государства вправе потребовать от финансовых учреждений принимать разумные меры по установлению личности собственников средств, депонированных на счетах с большим объемом средств
2. Отсутствие технических знаний и опыта, а также ресурсов. В пунктах e) - h) пункта 1 статьи 60 содержится требование относительно разработки программ профессиональной подготовки по вопросам, связанным с возвращением активов. Кроме того, с целью облегчения действий по возвращению активов государствам-участникам рекомендуется сотрудничать в сообщении друг другу имен экспертов, которые могут оказывать помощь в возвращении активов (пункт 5 статьи 60). В Конвенции также содержится призыв к налаживанию работы по линии международных и региональных организаций (многие из них уже приняли свои программы борьбы с коррупцией), к проведению исследований и содействию финансовыми ресурсами как непосредственно развивающимся странам и странам с переходной экономикой, так и Управлению Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (пункты 3-8 статьи 60), которое должно, как считается, оказывать поддержку в плане предоставления помощи на стадии, предшествующей ратификации.
3. Отсутствие согласованности и сотрудничества
Конвенция против коррупции не только создает новую базу для сотрудничества в деле возвращения активов, но и позволяет сохранять гибкость при осуществлении действий по возвращению активов, которая может потребоваться в силу наличия каких-либо особых обстоятельств. Эта новая база для сотрудничества в деле возвращения активов появившаяся в результате принятия данной Конвенции, предоставляет две альтернативные возможности, позволяющие сохранить гибкость в отношении начала государствами-участниками осуществления процедур по возвращению активов. В статье 53 устанавливается режим непосредственного возвращения активов (см. пункты 57 и 58), а в статьях 54 и 55 предусматривается режим международного сотрудничества в вопросах конфискации. Согласно предусмотренному в статьях 54 и 55 режиму международного сотрудничества в вопросах конфискации, государство-участник, получившее просьбу другого государства-участника о проведении конфискации, должно выбрать, насколько это допускается в рамках его внутренней правовой системы, один из следующих двух вариантов действий: запрашиваемое государство-участник должно либо непосредственно направить своим компетентным органам постановление о конфискации, вынесенное в запрашивающем государстве-участнике [пункт 1 b) статьи 55], либо направить эту просьбу своим компетентным органам с целью получения внутреннего постановления о конфискации и, в случае вынесения такого постановления, привести его в исполнение [пункт 1 а) статьи 55].
В целях еще большего облегчения сотрудничества в статью 55 включены указания относительно того, что должно входить в просьбу о конфискации (пункт 3 статьи 55), а также критерии отказа в сотрудничестве (пункт 7 статьи 55). Согласно этой статье, в сотрудничестве может быть отказано или же обеспечительные меры могут быть сняты, если запрашиваемое государство- участник не получает своевременно достаточных доказательств. Но до снятия любой обеспечительной меры запрашивающему государству-участнику должна быть предоставлена возможность изложить свои мотивы в пользу продолжения осуществления такой меры (пункт 8 статьи 55). В связи с укреплением сотрудничества в деле возвращения активов следует подчеркнуть, что для обеспечения возможности сотрудничества государств, в которых определенные виды поведения не признаются преступными, с другими государствами, в которых они признаются таковыми, требования, касающиеся "двойной преступности"3, максимально сужены до пределов основных юридических требований, существующих в государствах, которые не могут признать преступными некоторые виды правонарушений, указанных в Конвенции. Это нашло свое отражение в положениях о взаимной правовой помощи, в которых предусматривается, что такая помощь должна предоставляться даже в случае отсутствия "двойной преступности", когда, будучи запрошенной, такая помощь предполагает принятие мер, не связанных с принуждением. Кроме того, государствам-участникам рекомендуется предоставлять, когда это возможно, свое содействие в более широких масштабах и в отсутствие "двойной преступности" (статья 46).
4. Обеспокоенность мотивами усилий по изъятию средств
В статье 57 Конвенции против коррупции эти вопросы решаются путем указания объективных критериев возвращения активов. Согласно статье 57, варианты возвращения взысканных активов можно подразделить на следующие три категории: a) в случае хищения государственных средств такие средства возвращаются запрашивающему государству-участнику [пункт 3 а) статьи 57]; b) в случае доходов от любого другого преступления, охватываемого Конвенцией, в пункте 3 b) статьи 57 предусматривается, что такие доходы возвращаются запрашивающему государству-участнику, если оно обоснованно докажет запрашиваемому государству-участнику свое существовавшее ранее право собственности на такое конфискованное имущество или если запрашиваемое государство-участник признает ущерб, причиненный запрашивающему государству-участнику, в качестве основания для возвращения конфискованного имущества; c) во всех других случаях запрашиваемое государство-участник в первоочередном порядке рассматривает вопрос о возвращении конфискованного имущества запрашивающему государству-участнику, возвращении такого имущества его предыдущим законным собственникам или выплате компенсации потерпевшим от преступления [пункт 3 с) статьи 57]. 61. Следует подчеркнуть, что, согласно пункту 2 статьи 57 Конвенции, требуется, чтобы возвращение активов осуществлялось с учетом прав добросовестных третьих сторон.
Однако в Конвенции закреплено одно серьезное противоречие. Содержание её норм в части, не касающейся возвращения имущества и выдачи активов, носит обязательный характер для государств-участников. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход затрудняет реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и снижает эффективность борьбы с ним.
Заключение
Итак, подводя итог вышесказанному, еще раз подчеркнем, что меры противодействия коррупции должны носить комплексный характер и включать правовые, экономические, организационно-политические, социальные, международно-правовые механизмы, причем особое внимание необходимо уделить борьбе с переводом средств незаконного происхождения, который формирует финансовую основу коррупции и криминальных структур. На основании упомянутых документов ООН и рассмотрения опыта отдельных стран можно выделить следующие наиболее эффективные меры:
Правовые меры
? упор должен делаться не на борьбу с коррупционерами, а на борьбу с коррупцией, что предполагает прежде всего совершенствование экономического и административного законодательства, а не ужесточение уголовного законодательства;
? уменьшение диспозитивных норм законодательства4;
? лишение иммунитета высших должностных лиц государства, уличенных в коррупции;
? отмена презумпции невиновности в отношении чиновников, расходы которых значительно превышают доходы;
? расширение перечня коррупционных нарушений;
? введение уголовной ответственности за отмывание денег и сокрытие имущества, полученных в результате коррупции;
? проведение экспертизы нормативных правовых актов на наличие в них условий, способствующих коррупции;
? пересмотр размеров налогов, штрафов и т.п. (слишком высокие налоги и штрафы приводят к уходу от них с помощью взятки);
? введение уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;
? введение ответственности юридических лиц за коррупцию;
? законодательное закрепление мер по защите свидетелей и лиц, сообщающих о фактах коррупции;
? сужение сферы применения разрешительного принципа (например, при лицензировании, сертифицикации, регистрации и т.д.).
Экономические меры
? сокращение прямого вмешательства государственных органов в экономику (особенно в том, что касается разрешительных функций);
? частичная коммерциализация государственной и муниципальной деятельности, создание условий для здоровой конкуренции;
? проведение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки, следуя принципам публичности и прозрачности;
? ставки оплаты труда государственных должностных лиц должны быть соотнесены с заработными платами в частном секторе;
? соблюдение принципа финансовой прозрачности, в том числе при участии СМИ, при расходовании бюджетных средств государственными ведомствами и учреждениями;
? постоянные аудиторские проверки;
? введение международно-признанных норм бухгалтерского учета;
? прохождение основных инстанций, необходимых для ведения бизнеса (регистрация, лицензирование, сертификация и т.д.), при минимальном контакте с публичными должностными лицами;
? организация системы поощрений, при которой чиновнику было бы выгодно вести себя честно и эффективно.
Организационно-политические меры
? создание специализированного общенационального постоянно действующего независимого органа по противодействию коррупции (национальная антикоррупционная комиссия);
? введение института парламентских расследований фактов коррупции высших должностных лиц;
? разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение;
? введение ограничений для перехода после увольнения с государственной службы на работу в коммерческие организации, которые были прежде связаны с данным должностным лицом в соответствии с его компетенцией;
? мониторинг возможных точек возникновения коррупции и ужесточение контроля за деятельностью лиц в этих точках;
? принятие кодексов поведения публичных должностных лиц;
? подбор кадров через специальные кадровые агентства на основании компетентности кандидатов;
? ротация чиновников во избежание возникновения устойчивых коррупционных связей;
? жесткий финансовый контроль над доходами и имуществом высокопоставленных должностных лиц и членов их семей;
? пересмотр комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет.
Меры, способствующие расширению взаимодействия со структурами гражданского общества
? создание общественного наблюдательного органа при общенациональном органе по противодействию коррупции;
? доступ к финансовым документам государственных органов и материалам, содержащих информацию о коррупционных действиях, со стороны негосударственных организаций и СМИ (кроме тех, что не подлежат распространению на основании закона);
? введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых решений, обеспечение обратной связи и др.);
? информационная поддержка антикоррупционных мер;
? формирование отрицательного отношения общества к коррупции посредством просветительской работы при активном привлечении СМИ;
? установление постоянной отчетности и гласности в вопросах обнаружения фактов коррупции.
В рамках борьбы с коррупцией особо необходимо выделить меры противодействия переводу средств незаконного происхождения
? ужесточение контроля за счетами лиц, обладающих или обладавших значительными властными полномочиями, членов их семей и тесно связанных с ними партнерами;
? информирование банками соответствующих государственных органов о подозрительных операциях;
? снижение банковской секретности, законодательное закрепление механизмов преодоления препятствий, возникающих в результате действия банковской тайны;
? профессиональная подготовка кадров для борьбы с данным явлением;
? разработка программ противодействия переводу средств незаконного происхождения;
? разработка четких критериев возвращения активов незаконного происхождения.
Меры в области расширения международного сотрудничества должны применяться как в целях противодействия коррупции, так и в целях противодействия переводу средств незаконного происхождения (с учетом необходимости возращения таких средств в страны происхождения)
<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу