<< Пред. стр. 1 (из 7) След. >>
Список литературы по разделу
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КРАСНОЯРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Т.Г. Пучинина
Основы экологического права
Учебное пособие
Красноярск 1999
Издательский центр
Красноярского государственного университета
660041 г. Красноярск, пр. Свободный, 79.
Оглавление
Предисловие
Тема № 1. История развития природоохранного законодательства
Тема № 2. Понятие и история развития экологического права
Тема № 3. Экологическое право как отрасль права
Тема № 4. Источники экологического права
Тема № 5. Объекты экологического права
Тема № 6. Экономический механизм экологического права
Тема № 7. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды
Тема № 8. Эколого-правовой статус человека
Тема № 9. Компенсационные механизмы в системе природопользования
Тема № 10. Механизмы экологического контроля
Тема № 11. Регионализация управления природопользованием
Тема № 12. Эффективность правовой системы природопользования
Список литературы
Специальная
Нормативные акты Законы РФ
Указы и распоряжения Президента РФ
Постановления Правительства РФ
Сведения об авторе
Предисловие
Как показывает практика преподавания дисциплины "Экологическое право", ее изучение вызывает определенные трудности. Этому способствует ряд причин объективного характера.
Начнем с того, что усложняет освоение экологического права, его комплексный характер. Правовые институты, рассматриваемые в пределах дисциплины, ориентированы на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целом. Природные объекты выступают в качестве составных частей окружающей среды и анализируются учебным курсом в общих чертах. Особенности их правового регулирования, таким образом, остаются за рамками внимания студентов.
Чтобы полноценно усваивать лекционный курс, слушатели должны иметь представление о предмете охраны окружающей природной среды. И если интересы охраны здоровья человека от негативного влияния окружающей природной среды близки и понятны каждому, то природные объекты требуют специальных знаний. Получается, что студент дневного отделения, не говоря уже о заочном, должен приходить на лекции по экологическому праву подготовленным. В условиях существования достаточно объемной нормативной базы и широкого спектра научных публикаций, а также насыщенного учебного плана приходится признать это нереальным. Поэтому в дальнейшем на практических занятиях вопросы, учитывающие экологические факторы, в законодательстве определяющие структуру механизма действия экологических норм на практике, ставят студентов в тупик. Им, как правило, трудно отойти от стереотипного пересказывания учебника или нормативного акта, так как их знания ограничены общими теоретическими положениями. В результате динамическая форма правовой нормы остается за рамками восприятия, поскольку недостаточно изучена ее статическая форма, ибо это трудоемкий и утомительный процесс, требующий подчас помимо усидчивости дополнительное время и дополнительную специальную литературу. Большинству студентов, особенно заочного отделения, такая самостоятельная работа не под силу, и на экзамене все сводится к проверке знания учебника.
Таким образом, в рамках данного курса лекций есть возможность расширить фундаментальную базу знаний студентов практически всех отделений.
Студентам заочного отделения учебное пособие позволит более качественно изучить дисциплину, приобрести полноценные знания, ознакомиться с основными научными тенденциями развития экологического права.
Студентам дневного отделения учебное пособие позволит сэкономить время и средства на покупку дополнительных учебников, так как существует ряд правовых институтов и проблем, не нашедших по тем или иным причинам своего отражения в программном учебнике. Кроме того, следует отметить, что законодательство тоже не стоит на месте. Учебный материал устаревает.
Темы учебного пособия представлены таким образом, что наряду с информацией в рамках плановых лекций студенты смогут получить дополнительный материал по каждой из них.
Помимо экономии времени данное учебное пособие сориентировано на решение следующих задач:
1) определить, в какой мере правовые институты механизма реализации экологических норм и законодательство по охране окружающей среды на практике учитывают или способны учитывать экологические факторы;
2) заложить методологические основы изучения экологического права;
3) использовать все виды официального толкования закона, уделяя особое внимание казуальному и доктринальному толкованию.
Тема № 1. История развития природоохранного законодательства
По мнению ученых, именно современный этап развития науки экологического права ставит задачу детального исследования истории российского природоохранного законодательства. Но к настоящему времени наиболее полно изученным оказался законодательный массив только XVIII-XIX вв. Историки права, как показывает практика, чаще всего выбирали для своих работ в качестве стартовой точки период петровских преобразований, в ходе которых определилось значение природоресурсной базы в экономическом развитии страны. Более ранний период истории развития природоохранного законодательства был охарактеризован лишь в самых общих чертах состояния правовой защиты природы, считают М.Б. Булгаков и А.А. Ялбулганов.[1] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен // Государство и право. 1996. №2. По результатам проведенного исследования была установлена преемственность природоохранного законодательства от обычного права и народных традиций, что является характерным для правовой системы в целом. Кроме того, была установлена связь древнейших природозащитных актов с владельческим правом на объекты защиты, утилитаризм[2] Утилитаризм (от лат. "польза, выгода") - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели. таких правовых актов и т.п.[3] Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990. Однако причины этого состояния законодательства и ряд других проблем (соотношения запретительного и ограничительного правового регулирования, общегосударственных и местных правовых актов и т.д.) остались в большинстве случаев невыясненными.
Некоторые из вышеуказанных проблем исследуют в своей статье под названием "Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен" научный сотрудник Института российской истории РАН, кандидат исторических наук М.Б. Булгаков и преподаватель МТИМО МИД РФ, кандидат исторических наук А.А. Ялбулганов.
В указанный период времени земледелие являлось основным занятием населения и сочеталось с собирательством, бортничеством, охотой, рыбной ловлей. Свод леса под посевы зерна осуществлялся еще в незначительных масштабах.
Дополнительные промыслы обеспечивали лишь нужды натурального хозяйства и в условиях отсутствия развитого торгового обмена не были еще хищническими. Таким образом, население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее биологический процесс.
Государство того периода в правовом регулировании природопользования руководствовалось, в отличие от народных традиций, частнособственническими, военными и другими интересами. Поэтому считать времена "Русской правды" началом развития природоохранного законодательства, связанного с защитой владельческих прав на природные объекты, думается, следует условно, по крайней мере с позиции современной концепции экологического права - обеспечения качества окружающей природной среды.
Так, "Пространная правда" предусматривала наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как "покража" бобра (ст.69), порча княжеской борти с пчелами (ст. 32), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75), умышленная порубка дуба знаменного (то есть действующей борти) (ст. 73) и т.п. В древности бобры и другие виды ценных пород зверей считались собственностью князя.[4] См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.
В перечисленных статьях "Русской правды" были защищены, по сути, владельческие права на природные объекты (бобры, пчелы, бортные деревья) от посягательства на них со стороны других лиц. Таким образом, по смыслу данного законодательства природные объекты попадали под правовую защиту государства, только став чьей-либо собственностью.
По мере развития феодальных отношений природоохранительное законодательство продолжало развиваться в рамках права частной собственности на природные объекты, затрагивая в основном те же сферы - охоту, бортничество, рыболовство и лесопользование.
В период феодальной раздробленности князья имели право предоставлять свои владения в пользование крупным собственникам и монастырям.
В середине XV в., например, белоозерский князь Михаил Андреевич пожаловал Кириллову монастырю монопольное право рыбной ловли в Уломском озере. Такого рода сделки закрепляли специальными грамотами, где определялись владельческие права, гарантированные властными запретами на использование природных объектов другими лицами помимо их владельцев.
Московские великие князья также предоставляли иммунитетные права на владение угодьями духовным феодалам. Так, подтверждая уставную грамоту митрополита Киприяна Константиновскому монастырю от 1391 г., великий князь Василий Дмитриевич запретил своим рыболовам ловить рыбу в монастырских озерах. Это были так называемые жалованные грамоты. Но природоохранные положения содержались и в других грамотах. В заповедной грамоте середины XV в. великого князя Василия Васильевича митрополиту Гвоне подтверждалось право митрополичьего дома - Белоозерского Воскресенского Череповецкого монастыря-владеть Свято-озерцом в Луховце Владимирском.[5] Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.
В Уставной грамоте Василия III от 1530 г. слабожанам - усольцам предоставлялось право для выварки соли сечь лес в любых владениях в радиусе 20 верст от слободы. В данном случае из-за нужды в соли великим князем был снят запрет на вырубку леса сторонними людьми в частных владениях. В этой же грамоте предусматривалось наказание за порчу бортных деревьев в виде выплаты 4 гривен владельцу.[6] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52. Следует отметить, что законодательство того периода действовало преимущественно в рамках существующих промыслов и регламентировало порядок их использования.
Охотничьи права владельцев защищали некоторые сложные по составу царские грамоты. Например, жалованная обельно-несудимая и заповедная грамота Ивана IV от 1551 г. архимандриту Чудова монастыря Феогносту на село Дубки в Зубцовском уезде подтверждала раннюю грамоту Василия III на это село и содержало запрещение посторонним людям "ходить на лоси и на медведи и на лисицы" в монастырских владениях.[7] Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.
Владельческие права черносошных деревень русского Севера защищаются в Судебнике 1589 г. В нем речь идет о запрещении без особого соглашения жителям других деревень использовать охотничьи угодья, принадлежащие определенной деревне. Право на владение этими угодьями должно подтверждаться старожильцами или сотной выписью.
Статья о разделе территориально-охотничьих сфер между общинами возникала непосредственно из норм обычного права, которое регулировало взаимоотношения коллективных собственников. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательство XV-XVI вв. стояло на защите природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них сторонних лиц. Сами владельцы природных объектов в тот период не проявляли особой заботы о сохранении своих природных богатств. Они использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности. В те времена антропогенное давление на природу еще не ощущалось.
В XVII в. правительство продолжало осуществлять природоохранную деятельность как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Это положение наглядно можно проиллюстрировать на примере защиты пчел. По царскому наказу 1622 г. за поджог или другое уничтожение бортных деревьев взимался с виновных штраф в пользу казны. В качестве примера защиты бортничества на местном уровне можно привести царскую грамоту г. Вольного, по которой полковым казакам и всяким жилецким людям разрешалось "в угодья входить", но с условием, "чтоб они в тех угодьях деревья пчелиного никакого не секли и ничем не порочили".[8] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 53. Такого рода грамоты давали почти всем старинным русским городам.
В XVII в. специальную государственную защиту получили бортничество и охота. Такое положение было обусловлено тем, что эти промыслы играли определенную роль в экономической жизни страны. Ряд статей по защите бортничества и пчеловодства содержит Соборное Уложение 1649 г., которое штрафную санкцию дополняет битьем кнутом.[9] Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.
В последующие годы правительство также старалось оберегать лес и пчел от сплошного уничтожения. Так, на Слобожанщине в 1659 г. жжение поташа и смолы производилось по специальному отводу участков, который производил воевода, потому что "... от жжения тово лесу ... и от дыму пчелы повылетали и мед стал дорог".[10] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.
Особенно заметно природоохранная роль государства проявлялась в отношении лесных ресурсов. Лес всегда составлял основу экономической и военной мощи русского феодального государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен уже в XVI в., когда строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. Суть засечного завала заключалась в том, что сваленные своими вершинами на юг, но не отделенные от пней деревья, оставшиеся живыми, представляли собой непреодолимую преграду для татарской конницы и обозов.[11] Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20. Засечные леса охранялись специальными сторожами и время от времени "подновлялись". В некоторых заповедных засечных лесах разрешалось держать борти, но так, чтобы в них не делать проезжих просек, а также запрещалось в их границах передвигаться на лошадях и телегах.
По Указу от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей. Кроме того, виновного подвергали битью кнутом. За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни. Отметим, что засеки в XVII в. устраивали не только в военных целях, но и для борьбы с эпидемиями.
В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Такая забота о лесах была связана с пушным промыслом, который обеспечивал значительные поступления в доход государства. При столкновении интересов пришлых русских земледельцев и коренного охотничьего населения Сибири правительство поддерживало последних, так как государство получало большую выгоду от пушного промысла в отличие от земледелия.
Наряду с государственными заповедными лесами правовая защита распространялась и на частновладельческие леса на основе принципа недопущения сторонних лиц для рубки деревьев.
Государственные указы об ограничении и регламентации охоты известны со второй половины XVII в. Все они преимущественно были связаны с царской охотой и должны были обеспечивать ей полную свободу. Изобилие животных и птиц под Москвой способствовало распространению охоты как псовой, так и соколиной, особенно среди дворянского сословия. Однако царь Алексей Михайлович, заядлый охотник и любитель соколиной охоты, издал ряд указов, запрещающих людям всех чинов псовую и соколиную охоту в Подмосковье. Это запрещение было подтверждено и царем Федором Алексеевичем, и великими государями Иоаном и Петром I в 1682 г. [12] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
Страсть царя Алексея Михайловича к соколиной охоте с кречетами (самыми крупными соколами) выразилась в том, что семь островов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты, были объявлены заповедными. Места царской охоты также объявляли заповедными, никому, кроме царя, не разрешалось охотиться в этих местах.[13] Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32. Кроме личного царского интереса, запретительные царские указы об охоте принимали и в интересах казны. Так, казенные интересы заставили московское правительство с середины XVII в. объявить заповедными целые районы Сибири. В пушном промысле при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим.[14] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56. Судя по историческим данным, таким он и был в Сибири с середины 30-х годов XVII в., что привело к исчезновению данной пушной природы. Поэтому правительство было вынуждено запретить русским промышленникам соболиный промысел в 1650 г. в Кетском уезде, а в 1656 г. - по притокам Ангары. Эти районы были объявлены заповедными.[15] Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.
По мнению М.Б. Булгакова и А.А. Ялбулганова, сугубо экологическая защитная мера правительства в отношении охоты на бобров и выдр была предпринята в 1653 г., которой предписывалось ловить бобра и выдру без капканов. [16] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.
Как видим, указ лишь ограничивал охоту на бобров и выдр, запрещая использовать капканы, но отнюдь не саму охоту, поскольку бобровый промысел был дополнительным доходным средством существования для многих категорий населения.
Благодаря обилию водоемов и разнообразных пород рыбы, в них долгое время не существовало потребности в специальных мерах правовой защиты рыбных богатств. Соборное Уложение 1649 г. уже предусматривает охрану рыбных богатств, находящихся в частном владении. Так, за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, в третий раз - отрезанию уха. В 1669 г. за лов рыбы в чужом пруду наказание было ужесточено - виновному отсекали левую кисть руки.[17] Там же. С. 57.
О первом специальном указе, возможно регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя Михаила Федоровича, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. К сожалению, текст этого указа до нас не дошел.
В царском указе 1676 г. о порядке ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни. Это говорит о том внимании, какое уделяло дворцовое ведомство сохранению рыбного деликатеса для царского стола.
"Организованную" рыбную ловлю можно было регламентировать и контролировать, но эти запретительно-охранные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу "на себя и на продажу".
Одной из интересных страниц истории российского законодательства являются указы по защите окружающей среды в зоне проживания человека. Известно, что в Средневековье эпидемии различных болезней являлись величайшим бедствием для населения. В России, как уже отмечалось, борьбу с мировыми "поветриями" вели при помощи лесных засек, а также застав для воспрепятствования передвижения людей во время эпидемий.
В обычные (неэпидемные) годы за санитарным, противопожарным, общественным порядком в городах, сельской местности следили выборные десятские и сотские, а в крупных городах (Москве) этим занимались специальные объезжие головы, курсирующие по улицам и площадям с командой из стрельцов.
В Петровском указе от 1699 г. наказание за невыполнение санитарных норм в Москве (за невывозку мусора со своих дворов) ужесточалось: виновных подвергали битью кнутом и штрафу в Земском приказе.[18] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.
Таким образом, изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п. Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.
Дифференциация охранных мер в отношении различных природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г.
1. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен // Государство и право. 1996. №2.
2. Утилитаризм (от лат. "польза, выгода") - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели.
3. Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990.
4. См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.
5. Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.
6. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52.
7. Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.
8. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 53.
9. Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.
10. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.
11. Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20.
12. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
13. Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32.
14. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
15. Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.
16. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.
17. Там же. С. 57.
18. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.
Тема № 2. Понятие и история развития экологического права
1. Значение и задачи охраны окружающей природной среды
Природа часто воспринимается как синоним Вселенной, материального мира в целом. Однако правильнее, по мнению А.И. Воронцова, Н.З. Харитоновой, природу определить как часть материального мира, изучаемого естественными науками.[1] Воронцов А.И., Харитонова Н.З. Охрана природы. М.: Лесная промышленность, 1979. С. 9.
У природы и общества есть специфические черты. Вся общественная жизнь, производство, человек и его сознание существует на базе природных материалов, действует в соответствии с природными закономерностями. В связи с этим общество является частью природы, однако оно обладает и своей социальной сущностью.
Общество окружено природой. Оно непрерывно взаимодействует в ней в самых разнообразных направлениях. Без природной среды общество существовать не может. Вышеуказанные авторы считают, что часто бывает трудно провести границу между природой, ставшей частью общества, и природой - средой жизни общества.
Материальная практика соединяет человека с природой и одновременно выделяет его из природы.
Природа для общества имеет многогранное значение: производственное, научное, оздоровительное, эстетическое.
Производственное значение природы очевидно. Любые потребляемые человеком продукты создаются в конечном счете путем использования природных ресурсов.
Научное значение природы заключается в бесконечном разнообразии слагающих ее объектов и процессов, позволяющих путем наблюдения, анализа и сравнения познавать законы развития Вселенной. Природа является источником научных знаний, развития различных отраслей науки.
Неоценимо оздоровительное значение природы. Воздух в сосновом бору насыщен озоном, он лишен промышленных выбросов и других загрязнений, имеющих место в атмосфере крупных городов. Чистая вода горных рек, определенный климат местности и множество других благоприятных природных факторов положительно действуют на организм человека.
В специальной литературе часто употребляют понятия "природные ресурсы" и "природные условия". "Природные условия" - понятие очень широкое, охватывающее все аспекты природы, о них говорят, как правило, безотносительно к человеку и его деятельности.
Более узкое значение имеет понятие "природные ресурсы", выражающее непосредственную связь природы с деятельностью человека. Природные ресурсы - это те разнообразные средства существования людей, которые они находят в природе: плодородная почва, дающая жизнь культурным растениям; вода, которую люди используют в различных целях; руды, лес, каменный уголь, нефть, служащие топливом и источником энергии; дикие растения и животные, которые могут служить дополнительным источником питания, и др. Таким образом, по утверждению Воронцова и Харитоновой, природные ресурсы - это природные тела, которые при данном уровне развития в достаточной мере изучены и могут быть использованы для удовлетворения материальных потребностей человеческого общества.
Термин "экология" (экос - местообитание, дом; логос - наука) был предложен немецким ученым Эрнстом Геккелем в прошлом веке. Экология изучает взаимосвязи организмов между собой и окружающей природной средой. В настоящее время экологию часто определяют как науку о строении и функциях живой природы. В таком широком определении она смыкается с наукой, изучающей биосферу, и служит теоретической основой рационального использования природных ресурсов. Следует еще сказать, что экология - это биология окружающей среды.
Живущие на Земле организмы можно изучать на разных уровнях организации, начиная с молекулярного и заканчивая экосистемным. Раньше экологи изучали преимущественно отношения отдельных организмов к окружающей среде. Теперь их внимание сосредоточено на изучении организмов на уровнях популяции, сообщества и экосистемы (рис. 1).
Экосистема
Сообщество
Популяция
Организм
Орган
Ткань
Клетка
Молекула
Рис. 1
Понятие экосистемы отсутствует в действующем законодательстве. Специалисты в области экологии определяют "экологическую систему" как "закрытую функционально единую совокупность организмов (растений, животных, микроорганизмов), населяющих общую территорию и способных к длительному существованию при полностью замкнутом круговороте веществ (то есть при отсутствии материального обмена через ее границы)".[2] Большая Советская энциклопедия. М., 1987. Т. 29. С. 595.
В экологическом словаре дано следующее определение экосистемы: "Любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами".[3] Экологический словарь. М., 1993. С. 98.
Ученые дифференцируют экосистемы на микроэкосистемы (например ствол гниющего дерева), мезоэкосистемы (лес, пруд) и макроэкосистемы (океан, континент).
Глобальной экосистемой стала биосфера.
Задачей экологического права является, как известно, сохранение таких экосистем в оптимальном состоянии. Для этого мы пользуемся естественнонаучным определением экосистемы, вычленяя характерные признаки. Данные признаки уже позволяют определить понятие экосистемы, выступающей в качестве объекта правового регулирования. К таким признакам профессор Б.В. Ерофеев[4] Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., 1995. С.70. относит:
1. Замкнутость экосистемы. Ее самостоятельное функционирование. Можно сказать, что, например, капля воды, лес, море и т.д. являются экосистемами, поскольку в каждом из этих объектов функционирует собственная устойчивая система организмов (инфузорий в капле, рыб в море и т.п.).
Замкнутость экологических систем обязывает всех природопользователей учитывать экологические последствия своих действий даже в том случае, если нет видимых проявлений воздействия на природу. Так, прокладка дороги на открытой местности, на первый взгляд, не влияет на окружающую природную среду. Но при определенных условиях дорога может стать источником экологического бедствия, например если она будет проложена без учета стока паводковых вод, которые, накапливаясь, могут разрушить земляной покров. Учитывать такого рода экологические особенности экосистем в каждом отдельно взятом случае право не в состоянии. Посредством, в первую очередь, института целевого использования природного объекта в совокупности с нормированием качества окружающей природной среды, лицензированием хозяйственной деятельности по использованию природных объектов, контролем, экспертизой и т.п. право учитывает экологический фактор. Так, ст. 142 Водного кодекса устанавливает ряд условий использования водных объектов для транспорта и лесосплава.
Лесосплав оказывает весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов, даже при отсутствии техногенной нагрузки. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие засорению русел и нерестилищ.
Затапливаемая древесина придает воде токсические свойства и изменяет ее гидрохимический состав. В результате поступления и последующего распада легкоокисляемых органических соединений в воде снижается содержание растворимого кислорода, изменяется цветность, увеличивается окисляемость и т.д. Систематическое многолетнее воздействие лесосплава на водные объекты приводит к изменению структуры и уменьшению видового разнообразия водных биоценозов. Таким образом, в результате любого вмешательства в экосистему возникает реальная угроза ее физического загрязнения.
В целях предотвращения загрязнения ст. 142 Водного кодекса устанавливает перечень водных объектов для лесосплава (то есть необходимость его существования); запрещение молевого сплава на водных объектах; обязанность регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины.
2. Следующий признак - взаимосвязь экосистем.
Этот признак обусловливает необходимость комплексного подхода при использовании природных объектов, который на практике получил название ландшафтного. Например, при отводе земель под пахотные угодья или проведении мелиорации необходимо учитывать миграционные пути представителей дикой фауны, сохранять нетронутыми отдельные кустарники, болота, перелески и т.д., то есть не нарушать сложившийся в данной местности ландшафт.
Ландшафтный подход позволяет обеспечить "общий экологический приоритет в природопользовании, в соответствии с которым все виды использования природных объектов должны быть подчинены требованиям экологического благополучия окружающей природной среды".[5] Советское земельное право. М., 1981. С. 44.
Понятие ландшафта было определено Л.С. Бергом еще в 1940-х годах как своего рода природный организм, в котором части обусловливают целое, а целое влияет на части, и если мы изменим какую-нибудь часть ландшафта, то изменению подвергнется весь ландшафт.[6] Берг Л.С. Географические зоны Советского Союза. Т. 1. М., 1947. С.6.
Официально ландшафтом считается территориальная система, состоящая из взаимодействующих природных или антропогенных компонентов и комплексов более низкого ранга.[7] П. 1. ГОСТ 17.8.1.01-86 "Ландшафты и определения".
По мнению профессора Ерофеева, такой подход не сообразуется с природно-ресурсовым правовым регулированием, поскольку природно-ресурсовые отрасли права имеют узкоцелевую, продиктованную особенностями регулируемых объектов направленность регулирования, и еще в 1960-е годы было подмечено, что при таком положении использование одних объектов, как правило, причиняет вред другим.
Разумеется, считает автор, полной сохранности в процессе хозяйственной деятельности не может быть. Речь идет о недопустимости обеднения природы в данной местности, нарушения ее многообразия, поскольку чем экосистема многообразнее, тем она устойчивее, и наоборот. Так, пахотная земля становится экологически неустойчивой, потому что естественное разнотравье заменяется многокультурой, конкретные виды растений (сорняки) уничтожаются. Поэтому агроценоз (преобразованный человеком природный объект) должен сочетаться с биоценозом (естественным), то есть не должны нарушаться взаимосвязи экосистем.[8] Ерофеев Б.В. Экологическое право. Т. 1. М., 1995. С. 72.
3. Третий признак - биопродуктивность.
Данный признак способствует самовоспроизводству экосистемы, выполнению той или иной функции, что определяет в результате различный правовой статус природного объекта. Так, земли повышенного плодородия нужно отводить для нужд сельского хозяйства, а для других целей - малопродуктивные. Продуктивность также учитывают при установлении платы за пользование природным объектом, при налогообложении, в случае возмещения ущерба или наступления страхового события.
Экосистема - это понятие многоаспектное. Оно применяется как к естественным экосистемам (лес, река), так и к искусственным (закрытый бассейн). Наряду с этим понятием широко употребляются и другие.
Так, группы особей называют популяциями (от латинского слова "популус" - народ, население), а совокупно обитающие популяции различных живых организмов, которые образуют исторически сложившиеся определенные сообщества, - биоценозом (от греческих слов "биос" - жизнь и "ценоз" - общее). Биоценоз является составным элементом природного ландшафта - определенной территории со специфическими признаками, где расположено множество биоценозов (рис. 2).
Каждый вид, представленный конкретной популяцией, является членом определенного биоценоза. Состав биоценоза определяется тем, какие организмы встречаются в данном месте.
Биоценоз представляет собой исторически сложившийся комплекс организмов и является частью более общего природного комплекса - экосистемы.
Все взаимодействия компонентов экосистемы основаны в конечном счете на обмене веществом и энергией между ними.
2. Понятие экологического права
Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Иногда эту отрасль называют правом окружающей среды.[9] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.
Экологическое право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности (оказывающей названное вредное воздействие на природную среду), а также по рациональному использованию природных ресурсов.
Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права, история развития которой уходит своими корнями во времена Русской Правды.
Развитие данной отрасли в отличие от многих других происходит не только в рамках ее внутренней структуры. Развитию экологического права способствуют процессы дифференциации и интеграции охранительных отношений в сфере взаимодействия общества и природы. В основе таких процессов лежат социальные тенденции, результатом которых является увеличение техногенной нагрузки на окружающую природную среду, с одной стороны, и трансформация системы норм, регулирующих природоохранительные отношения, - с другой.
Можно с уверенностью сказать, что ни одна отрасль права не претерпевала таких изменений, причем не только внутренних, но и внешних. До сих пор в юридической литературе дискутируется вопрос об использовании термина "экологическое право" в качестве названия учебной дисциплины (прежнее название - "Природноресурсовое право"). Думается, это не просто дань традициям и заграничному опыту. В научном мире зарубежных стран речь идет о правовой охране природы. В основе таких разночтений, на наш взгляд, лежит различное толкование понятия экологического права в силу того, что бывает трудно провести границу между природой и обществом. Известно, что человек является частью природы, в то время как природа является средой его обитания. Такое положение вещей можно было бы отнести к научной полемике, если бы не ошибки, допускаемые на практике в связи с вольным толкованием понятия и предмета экологического права. Порой приходится сталкиваться с абсурдными заявлениями. Примером одного из них является "рациональное предложение" авторов статьи под названием "Особенности выполнения ОВОС при разработке проекта добычи рассыпного золота" в материалах Всероссийской конференции, проходившей 17-19 февраля в г. Сыктывкаре. В данной статье идет речь о том, что "артель "Северная" затратила на дорожное строительство при разработке месторождения в верховьях р. Амыл около 7 млрд рублей, в то время как ущерб животному и растительному миру составил 1 млрд рублей". В этой ситуации, считают авторы, "целесообразно дорогу рассматривать в качестве природоохранного объекта и ее стоимость принимать для взаимозачета по экологическим платежам...", а "техногенные нарушения, по мнению тех же авторов, и формирующиеся затем местообитания повышают разнообразие ландшафта, увеличивают количество экологических ниш, нетипичных для данных условий".[10] Шишикин А.С., Грибанов В.Я., Космаков И.В., Озерский А.Ю., Удин К.В., Ушанова Т.В. Особенности выполнения ОВОС при разработке проекта добычи рассыпного золота // Материалы Всероссийской конференции. г. Сыктывкар. 17-19 фев. 1998. Такого рода заявления по существу противоречат положениям экологического права. Приходится сталкиваться с непониманием сущности природного объекта, по поводу которого возникают экологические правоотношения. Правовой охране подлежат объекты, обладающие тремя признаками. Первый и основной из них - естественное происхождение, то есть отсутствие всяческих затрат человеческого труда в создании природного объекта, отсюда - отсутствие стоимости. Второй - взаимосвязь природного объекта с окружающей природной средой, другими словами, природный объект должен быть изначально составной частью экосистемы. Третий - осуществление им главной экологической функции - служить средой обитания для человека. Дорогу нельзя охарактеризовать ни одним из трех перечисленных признаков и статусом природоохранного объекта наделить в соответствии с нормами экологического права представляется невозможным. Проповедование практиками возможной выгоды от техногенных нарушений также идет вразрез с понятием экологического права, которое призвано регулировать общественные отношения по охране природы от вредного воздействия в результате деятельности человека. Кроме того, по смыслу Закона РФ об охране окружающей природной среды охране как таковой подлежат естественные экосистемы. Те же из экосистем, которые подверглись изменениям в результате хозяйственной деятельности или же были приспособлены для решения хозяйственных задач, не охраняются правом, так как способны нанести вред здоровью человека.
В теории существуют различные точки зрения на понятие экологического права, но не с каждой можно согласиться. Так, М.М. Бринчук под экологическим правом понимает "... совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий...". Причем под окружающей природной средой автор данного понятия понимает "совокупность природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды почвы, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии".[11] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.
По смыслу экологического законодательства термин "природный ресурс" является экономической категорией определения природного объекта в случае удовлетворения человеком его материальных потребностей.
Таким образом, когда мы говорим об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, то понимаем под охраной природы определенный природный объект или их совокупность, а под использованием - природный ресурс этого объекта или их совокупность. В одном и том же природном объекте может быть несколько природных ресурсов (недра - полезные ископаемые). Охране природные ресурсы законодательно подлежат лишь в составе природных объектов, так как осуществляют только экономическую функцию. Кроме того, не все природные ресурсы соответствуют природным объектам. Климатические, энергетические природные ресурсы остаются за рамками правового регулирования в силу их неовеществленности. В науке термин "энергия" трактуется как общая количественная мера различных форм движения материи. Термин "климат" происходит от греческого слова, обозначающего наклон земной поверхности к солнечным лучам. На практике климат обозначает среднестатистический многолетний режим погоды - одну из основных географических характеристик местности. Следовательно, в первом случае мы рассматриваем процесс, во втором - характеристику. Такого рода критерии правовой регламентации не подлежат.
Содержание норм экологического права базируется на специальном понятийном аппарате. Отсутствие закрепления основных понятий в экологическом законодательстве обусловливает возможность разночтений, но для единообразного применения норм экологического права следует выработать единую концепцию.
К основополагающим понятиям в сфере экологического права относится прежде всего природа. Мнения ученых по поводу содержания данного понятия практически не расходятся.
В естественнонаучном смысле природа - это совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющихся продуктом трудовой деятельности человека.[12] Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. М., 1997. С. 4.
В юридическом смысле в понятие "природа" обоснованно включают также некоторые объекты, созданные трудом человека: искусственно насаженный лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба и т.п.[13] Правовые вопросы охраны природы. М., 1963. С. 7. Основными критериями при определении правового статуса природного объекта служат неопределимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил.
В естественнонаучном смысле природа - это вся Вселенная. Но как объект отношений, регулируемых экологическим правом, понятие "природа" ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее.
Хотя в законодательстве об охране окружающей природной среды термин "природа" практически не употребляется, отношения по поводу охраны и использования природы фактически регулируются посредством регламентации использования и охраны ее отдельных объектов.
Окружающая среда - одна из наиболее фундаментальных категорий современной науки.
Именно окружающая среда, а не природа является интегрированным объектом правового регулирования общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы.
Понятие "окружающая среда" было введено в науку экологии во второй половине XIX в. немецким биологом Якобом Икскюлем. Это было сделано, как он писал, "для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается организмами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению".[14] Нескромный В. От философии "вражды" к философии "взаимозависимости" // Зеленый мир. 1995. № 20. С. 14.
Как объект природоохранного законодательства понятие "окружающая среда" в экономически развитых странах вошло в употребление в 60-70 гг. XX в., то есть в то время, когда состояние природы было признано в некоторых из них (США, Японии, Великобритании, Германии, Франции и др.) как кризисное. В нашей стране это понятие было введено в оборот позже. Так, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. был назван "Об охране окружающей природной среды".
По мнению профессора М.М. Бринчука, во многих отечественных работах правильно указывается на некорректность понятия "окружающая среда". В словосочетании "окружающая среда" очевидна тавтология, допущенная при переводе с английского языка "environment" или немецкого "umwelt". Этот термин "многословен и фактически безграмотен, - писал профессор Н.Ф. Реймерс, - так как слово "окружающий" требует в русском языке определения - окружающий кого?".[15] Реймерс Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М., 1994. С. 13.
Чем было вызвано употребление рассматриваемого понятия в праве? Или чем не устраивало законодателя понятие "природа" в качестве объекта правового регулирования? Новый термин "охрана окружающей среды" был введен в связи с тем, что "на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.".[16] Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С.16. Одновременно с этим новым направлением деятельности в общественной практике зарубежных государств сохраняется традиционная "охрана природы" (в узком смысле как охрана живой природы, охрана достопримечательностей). Таким образом, под средой подразумевалось нечто, отличное от природы.
Показательным в этом отношении является Модельный закон об охране окружающей среды, подготовленный под эгидой Совета Европы и принятый им в 1994 г. В содержание понятия "окружающая среда" наряду с природными ресурсами - такими как воздух, вода, почва, климат, фауна и флора в их взаимодействии - он включает ценности, которые формируют созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий в той степени, в какой они имеют или могут иметь влияние на благосостояние и здоровье человека. Следовательно, понятие "окружающая среда" охватывает условия быта человека и иные объекты искусственного происхождения. В США составной частью законодательства об окружающей среды является регулирование охраны исторических мест.
Что касается мотивации использования в российском праве понятия "окружающей среды" вместо понятия "природа", то она весьма разнообразна. По мнению А.С. Тимошенко, "термин "природа" все более заменяют термином "окружающая среда", так как последний наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек".[17] Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 20-21.
Профессор В.В. Петров считал, что понятие "окружающая среда" складывается из понятий природы и окружающей человека среды. К разграничивающим критериям он относил естественное происхождение в первом случае и антропогенное воздействие - во втором.[18] Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С. 98.
По мнению профессора М.М. Бринчука, используемые В.В. Петровым критерии природы как естественной среды обитания человека, практически неизменной в результате хозяйственной деятельности и соответственно окружающей человека среды, представляются мало убедительными. Известно, что под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Кроме того, считает Бринчук, Петрову необходимо было показать различие этих двух понятий в рамках комментария ст. 58 Конституции РФ, согласно которой "...каждый обязан сохранять природу и окружающую среду".[19] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998, № 9. С. 20.
Далее Бринчук делает вывод о том, что по смыслу действующего законодательства понятия "природа" и "окружающая среда" тождественны.
Остается выяснить, что авторы подразумевают под окружающей природной средой. И чем отличается окружающая природная среда от окружающей среды?
Вышеупомянутый профессор Петров дал определение окружающей человека среды, под которой понимается та часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека и состоит в органическом единстве естественных, модифицированных и трансформированных экосистем.[20] Петров В.В. Указ. соч. М., 1995. С. 98. Действительно, в мире есть страны, где не сохранилось дикой природы. Так, в Голландии и Великобритании ландшафт полностью находится под контролем человека.
Профессор Б.В. Ерофеев под окружающей природной средой понимает экологическую систему страны, представляющую собой совокупность экологических систем.[21] Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 73.
Профессор М.М. Бринчук по поводу такого рода разночтений заметил, что раз Закон регулирует охрану окружающей природной среды, а ст. 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, то есть основания утверждать, что речь идет об одном и том же.[22] Конституция РФ. Комментарий. М., 1997. С. 362-366.
Можно предположить, что употребленный в Конституции термин включает в свое содержание нечто большее, чем природную среду, например, среду обитания человека. Но в действующем законодательстве термин "среда обитания" уже используется в качестве объекта регулирования. Так, в ст. 5 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливается право граждан на благоприятную среду обитания (включающую окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания, обучения, питания, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного воздействия на организм человека. Как экологические, так и санитарно-гигиенические требования определяют содержание понятия "среда обитания".
Кроме того, специально уполномоченный орган в рассматриваемой сфере именуется Государственным комитетом по охране окружающей среды.
Окружающая среда, таким образом, может быть определена как окружающая природная среда, то есть совокупность естественных экосистем, природных объектов и природных ресурсов, в их взаимосвязи и их взаимодействии.[23] Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 53.
К основным в экологическом праве относится также понятие "охрана окружающей среды" (охрана природы). Отношения по охране окружающей среды образуют предмет регулирования данной отрасли. Чтобы определить данное понятие, следует ответить на вопрос: охрана окружающей среды от чего или для чего? В процессе жизнедеятельности, удовлетворения разнообразных потребностей и антропогенных воздействий на природу имеют место разные формы ее неблагоприятных изменений. Соответственно окружающую среду охраняют от деградации, от неблагоприятных изменений ее качественных характеристик и истощения природных ресурсов.
Применительно к понятию охраны окружающей среды принципиально важным является вопрос о целях деятельности по ее охране. В доктрине на этот счет имеются две позиции. Суть первой: охрана окружающей среды осуществляется для сохранения природы. Согласно второй позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека. "Окружающая человека среда" - формула этой позиции. Именно окружающая человека среда была предметом Конференции ООН, состоявшейся в 1972 г. в г. Стокгольме. В известной мере эта позиция выражена в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Обратим внимание на его преамбулу: "Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека". Не человек - часть природы, а природа есть принадлежность человека. Очевидно, что антропоцентристская концепция охраны окружающей среды отражает эгоцентризм человека. Она противоречит сути вещей. А суть проста: природа есть мать человека, как и всего живого. От других живых видов человек отличается только тем, что он - существо биосоциальное. А как биологическое существо, он - естественная часть природы, отличающаяся от других лишь видовыми характеристиками, но живущая в части удовлетворения физиологических потребностей по естественным законам. Как существо социальное человек организует свое социальное бытие по общественным законам, которые для сохранения человека как вида должны быть согласованы с законами природы. Как существо, обладающее разумом, он ответственен за то, чтобы своей деятельностью не причинить вреда другим видам, изменяя естественные условия их обитания. Следовательно, природа является ценностью, нуждающейся в охране сама по себе, в силу того, что она служит источником жизни, но жизни не только человека. К тому же другие организмы более, чем человек, восприимчивы к изменениям состояния природных объектов. Их деградация и вымирание означают то, что человека постигнет та же судьба. Они служат индикатором опасности.
Таким образом, под охраной окружающей среды понимают деятельность по поддержанию благоприятного состояния окружающей среды, предупреждению деградации в процессе общественного развития и по восстановлению такого состояния, если оно нарушено, для поддержания экологического равновесия.
Значит, цель охраны окружающей среды - сохранение (восстановление) ее благоприятного состояния и поддержание экологического равновесия. В контексте экологического права это определение может быть скорректировано уточнением о том, что природоохранная деятельность осуществляется в соответствии с правовыми экологическими требованиями.
Одна из основных категорий современного экологического права - правовые экологические требования.
Очевидно, что правовые экологические требования производны и зависимы от экологических. Последние определяют как меру должного отношения к окружающей среде, устанавливаемую на основании познания закономерностей функционирования природы под действием естественных и антропогенных факторов и определяющую поведение человека (общества) по отношению к ней в тех или иных ситуациях.[24] Судавичюс Б.Б. Проблема отражения экологических требований в праве: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1988. С. 8.
Соответственно под правовым экологическим требованием понимают предусмотренное правовой нормой правило, устанавливающее меру должного поведения субъектов природопользования, которым оно адресовано. В идеале, утверждает профессор М.М. Бринчук, такие требования должны устанавливаться на основе познания закономерностей функционирования природы под действием естественных антропогенных факторов с учетом интересов общества в экологически обоснованном экономическом и социальном развитии.
Следующий используемый в экологическом праве термин "экологическое равновесие". Это такое состояние экологической системы, которое характеризуется устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушенного равновесия.[25] Справочник по охране природы. М., 1980. С. 39.
В ряде научных работ последних лет появился термин "экологическая безопасность".
М.М. Бринчук обращает внимание на то, что в России понятия "экологическая безопасность" и "обеспечение экологической безопасности", введенные в понятийный аппарат природоохранительной практики, законодательства без какого-либо научного обоснования, стали достаточно обиходными. Неоднократно понятие "экологическая безопасность" употреблено в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Например, ст. 11 предусматривает, что право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды обеспечивается привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. При этом в Законе отсутствует пояснение, что понимать под требованиями обеспечения экологической безопасности. В стране создаются подразделения по экологической безопасности (в составе Совета Безопасности при Президенте РФ, Государственного комитета по охране окружающей среды). Полномасштабная государственная научно-техническая программа "Экология России", начатая в 1991 г., была свернута, и с 1992 г. началась реализация Федеральной программы "Экологическая безопасность России". Наконец, Государственной Думой 17 ноября 1995 г. был принят Федеральный закон "Об экологической безопасности", не подписанный Президентом РФ.
Действующее законодательство использует термин "безопасность" в разных интерпретациях. Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. связывает безопасность с обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности человека.[26] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641, с изменениями; Собрание законодательства. 1995. № 26. Ст. 2397. Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. устанавливает права граждан на приобретение товаров, безопасных для жизни и здоровья потребителей. Здесь же закон имеет в виду и безопасность процесса выполнения работы (оказания услуг).[27] Собрание законодательства. 1996. № 3. Ст. 140. Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" дает понятие таковой как состояния защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения.
Термин "безопасность" упоминается в ряде других экологизированных нормативных актов, таких как Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" от 5 июля 1996 г.; Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г., Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 г. И только Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. раскрывает понятие безопасности.[28] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769, с изменениями от 25 декабря 1992 г.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77. В соответствии со ст. 1 данного закона под безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Федеральный закон "Об экологической безопасности" трактовал экологическую безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду, а обеспечение экологической безопасности соответственно как систему действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные (ст. 3).
По поводу данных формулировок профессор Бринчук задается рядом вопросов. В какой степени обоснованно выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства? В каком соотношении понятие "обеспечение экологической безопасности" находится с понятием "охрана окружающей среды"? Нельзя ли обеспечить так называемую экологическую безопасность в рамках природопользования и охраны окружающей природной среды?
Далее он замечает, что, к сожалению, определения центральных понятий, данных в вышеуказанном Законе, ситуацию не проясняют.
Из приведенного определения экологической безопасности можно выделить три объекта - интересы личности, общества, окружающей природной среды. Какими же правовыми средствами обеспечивается экологическая безопасность названных объектов? К каким правовым средствам можно отнести нормирование качества окружающей среды, оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическую экспертизу, лицензирование, сертификацию, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, ответственность и некоторые другие?
Не все перечисленные средства - суть именно правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Вне отношений по природопользованию остаются лишь отношения по защите нарушенных экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Регулирование данных отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет права окружающей среды.
Таким образом, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности как отдельной группы общественных отношений, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Анализ принятого Государственной Думой Федерального закона "Об экологической безопасности" убеждает, во-первых, в том, что он не определяет и не регулирует собственные четкие, конкретно выраженные отношения вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, которые не охватывались бы Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", природно-ресурсовым законодательством. Во-вторых, он не предлагает какие-либо особые правовые средства обеспечения экологической безопасности, отличные от правовых средств регулирования природопользования и охраны окружающей среды в целом. В основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры. По мнению профессора Бринчука, ни особых общественных отношений, ни особых мер обеспечения экологической безопасности просто не существует. Соответственно отсутствуют основания для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Отсутствует и потребность в самостоятельном законе об экологической безопасности.
В праве окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусмотренные в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.
В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" может употребляться как синоним охраны окружающей среды, при условии, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление ее благоприятного состояния.
Насколько известно, ни в национальном природоохранительном законодательстве зарубежных государств, ни в международных соглашениях в области охраны окружающей природной среды понятие "экологическая безопасность" не употребляется. Нет его и в таких новейших международных документах, как Декларация Рио-де-Жанейро и Повестка дня на XXI век, принятых Конвенцией ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в июне 1992 г. в Бразилии. Предметом законодательства и практической деятельности является охрана окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов.
Таким образом, для того, чтобы научно обосновать выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности по охране окружающей природной среды, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окружающей среды и выделить из группы отношений по охране окружающей среды специфические отношения по обеспечению экологической безопасности.
Обозначая природный ресурс как экономическую категорию, В.В. Петров идет дальше в рассмотрении данного вопроса, давая в своем учебнике развернутую схему "Природные ресурсы".[29] Петров В.В. Указ. соч. С. 116. В ней мы видим ряд неисчерпаемых природных ресурсов, таких как солнечные, климатические, энергетические, геотермальные, которые трудно соотнести с каким либо из перечисленных в ст. 4 Закона об охране окружающей природной среды природных объектов.[30] Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
В данном случае схема обосновывает определение окружающей среды М.М. Бринчука, но охране вышеуказанные природные ресурсы не подлежат по действующему законодательству в силу их неисчерпаемости и неовеществленности. Как правило, в соответствии с российским экологическим законодательством в состав окружающей природной среды входят природные объекты и природные ресурсы, обладающие количественными и качественными признаками. Таким образом, такие природные ресурсы, как климатические, энергетические и т.п. остаются за рамками правового регулирования.
Есть ученые, которые считают, что содержание экологии как науки не имеет отношения к праву. Экология изучает строение и функции живой природы. Аргументируют подобную точку зрения тем, что не существует философского или педагогического права.[31] Шаретодинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства республики Башкортостан: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. Уфа, 1995. Может быть это в определенной степени справедливо, но нельзя забывать о том, что техногенное воздействие на окружающую природную среду конца XX в. ведет к ее деградации, то есть к разрушению, что свидетельствует о вторжении во внутренние биопроцессы. Это говорит о нарушениях функций природных систем. Типичный пример - генные мутации. Пока о таких мутациях можно говорить как о крайних проявлениях, но это лишь вопрос времени. Каждое новое поколение людей все чаще сталкивается с проблемами иммунной системы.
В отличие от понятия экосистемы у зарубежных авторов, согласно которой экосистема может охватывать пространство любой протяженности - от капли воды до Вселенной, - биогеоценоз имеет строго определенный объем. Биогеоценозы (экосистемы) являются частями земной или водной поверхности, однородной по своим топографическим, микроклиматическим, почвенным, гидрологическим условиям.
В современной экологической литературе применяют международный термин "экосистема".
Вызывает недоумение тот факт, что ученые в своей аргументации пользуются естественнонаучной трактовкой понятия экологии, утверждая, что впервые оно было введено немецким зоологом Э. Геккелем в 1866 г. в работе "Всеобщая морфология организмов" для обозначения учения о взаимоотношениях организмов друг с другом и средой их обитания. Почему же мы не задумываемся о корректности использования понятия экологии в данном случае? Ведь первоначальное лексическое значение данного слова, аутентичный перевод с греческого на русский язык определяет экологию как учение о доме, о месте обитания, а не о структуре, функциях, взаимоотношениях организмов в экосистеме. Думается естественнонаучное содержание экологии более условно, чем правовое. По сути, экологическое право переводится как право окружающей природной среды, если рассматривать в качестве места обитания ее как таковую. Кроме того, значение слов иностранного происхождения может трактоваться по-разному в науке и на практике. Пример тому: климат с греческого переводится как наклон земной поверхности к солнечным лучам, а используется как режим погоды.
И, наконец, позиция Бринчука, основанная на принципиальном обозначении объекта правового регулирования, в названии дисциплины вызывает сомнение. Возьмем для примера банковское право. Очевидно, что данная дисциплина регулирует не банки как таковые, а банковскую деятельность. А уголовное право, гражданское? В названиях этих дисциплин просматривается лишь сфера их действия.
Что же касается академичности названия, то следует заметить, что речь идет об учении, а не о науке в целом. Обратимся к энциклопедическому словарю. Учение - это либо совокупность теоретических положений о какой-либо области явлений действительности, либо система воззрений ученого. Наука определяется как система знаний плюс деятельность по получению новых знаний. Таким образом, греческое определение экологии имеет более узкую направленность. И если говорить об экологии как о науке, то следует уточнить - скорее о ее формировании. Поэтому название "экологическое право" трудно признать некорректным. Для этого должны существовать более веские аргументы.
3. История возникновения и
развития экологического права
Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений.
Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т.п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы ранее определенного времени. Например, в подмосковных селениях полагали, что земляника начинает поспевать с 29 июня (9 июля нового стиля). Тогда же пчелы вылетают из ульев за медовым сбором. По замечаниям поселян, 29 мая (11 июня нового стиля) на день св. Федосия начинает рожь колоситься и т.д.
Наши деды и прадеды, до появления агрономических лунных календарей хорошо знали влияние Луны на земные процессы.
Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках "земельного права"; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.
Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.[32] Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991.
Рассмотрим эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. "О земле", который хотя и носил экономический характер, по мнению Б.В. Ерофеева, так как менял систему экономических отношений по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель.[33] Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.
По утверждению Б.В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. "О лесах";[34] СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522. от 27 мая 1919 г. "О сроках охоты и праве на охотничье оружие";[35] Там же. 1919. № 21. Ст. 256. от 30 апреля 1919 г. "О недрах земли";[36] Там же. 1920. № 36. Ст. 171. от 23 июня 1921 г. "Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения";[37] Там же. 1921. № 52. Ст. 311. от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков"[38] Там же. 1921. № 65. Ст. 492. и др.
В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.
Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б.В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:
а) на бережное использование природных объектов. Согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного общества или по решению земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота без замены их другими для разрешения земельных споров;
б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому. Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах" указывалось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена ни при каких условиях, то есть использование земель в данном виде лесов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользования) запрещалось.[39] Ерофеев Б.В. Указ. соч. Т. 1. С. 158.
Вместе с тем в данном некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия перевода лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.
Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета "О лесах" местные органы Советской власти при проектировании перевода лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющуюся неудобицу в проектируемых размерах.
В 1920-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. "О введении в действие Земельного кодекса" указывалось, что Лесной кодекс, проект которого в это время разрабатывался, следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса.[40] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901. В 1920 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - водно-мелиоративный кодекс.
Комплексному подходу в правовом регулировании природопользования способствовало, по мнению Б.В. Ерофеева, и придание статуса единого государственного фонда природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего основу Декрета "О земле", было сказано, что "вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд",[41] Земельное право. М., 1969. С. 156. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием;[42] СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. в Положении "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" в ст. 1 было закреплено, что "вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом".[43] Там же. 1919. № 4. Ст. 43.
Но так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов государства и главными предметами внимания были размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривали как составные части земельного права в широком смысле.
В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.
Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.), Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" (1982 г.).
Основное внимание в природно-ресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется, по мнению М.М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.[44] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.
Правда, в начале 1960-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны в период "развернутого строительства коммунизма" на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". Данный нормативный акт основан на принципе пообъектной охраны окружающей природной среды. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде Постановлений Правительства СССР и РСФСР, которые требовали наличие массы ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.
Таким образом, в сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.
Забота об охране природы была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов поручали разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в Совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим органом представительной власти, становился юридически обязательным.
Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".
С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественных отношений в сфере природопользования, с целью его совершенствования Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.
Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:
1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;
2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;
3) "остаточный" принцип финансирования природоохранной деятельности;
4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".
Это Постановление дало ряд существенных директив. Основные из них сводились к следующему:
1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы на основе природно-ресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга;
2) совершенствования экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды;
3) подготовка проекта закона СССР "Об охране природы".
Случилось так, что применительно к России эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.
Как считает М.М. Бринчук, основным недостатком российского законодательства в предшествующий период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.
Экологическое законодательство РФ в начале 1990-х годов определяется как слаборазвитое. В его системе отсутствовал ряд важнейших законов, принятых, к примеру, в США 20-25 лет назад.
Приоритетной стала задача создания современного экологического законодательства.
Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового государства, к установлению природоохранительных правовых норм преимущественно в законах, а не в подзаконных актах - это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.
На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов:
1) кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;
2) дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны пробелы и фрагментарность правового регулирования экологических отношений;
3) перспектив создания правового государства;
4) происходящей трансформации общественных экономических отношений;
5) тенденций развития взаимоотношения общества и природы и экологического права в мире.
Такое положение вещей требует разработки новой экологической концепции.
Концепция - от латинского слова "концептио" - понимание - это система, определенный способ понимания, трактовки явлений.
Основные положения новой экологической концепции, с точки зрения Б.В. Ерофеева, должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей, общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды.
Успешное решение экологических проблем в России стало возможным теперь как на федеральном, так и региональном уровне, когда субъектам Федерации предоставляются большие права в плане самостоятельного решения региональных проблем.
Кроме того, основные положения экологической концепции должны явиться базой для разработки долгосрочной государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.
На конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно-потребительская модель, действующая в ряде развитых стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Это модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы. Так, население США составляет менее 5 % населения планеты, а потребляет около 40 % всех мировых ресурсов. При таких темпах потребления они будут исчерпаны в течение двух десятилетий.
Указанные негативные последствия экономического развития ведущих капиталистических стран требуют переоценки и радикального изменения доминирующей в мире экономической модели неустойчивого развития.
Для реализации концепции развития цивилизации третьего тысячелетия необходимо:
1) ориентироваться не на увеличение количества предметов потребления и рост материальных потребностей, а на функциональность и качество товаров, способных удовлетворить практические и творческие запросы человека;
2) перейти на ресурсосберегающие и природовосстановительные технологии, осуществляемые и контролируемые в общепланетарном масштабе;
3) осуществить научную разработку и тщательную корректировку глобальных и региональных хозяйственно-информационных и социально-демографических программ развития, подчинив их задачам сохранения и приумножения богатств биосферы;
4) перейти к новому типу управления и регулирования общественных процессов, сделав ставку на всесторонний научный анализ и прогнозирование.
Решение любых социально-экономических задач должно подчиняться главной задаче - защите и улучшению окружающей природной среды.
Становится все более очевидным, считает профессор Б.В. Ерофеев, что успех разрабатываемых в области экологической политики государственных программ будет зависеть от того, насколько будут учитываться экологические интересы при принятии хозяйственных и иных решений.
Основными приоритетами являются:
1) введение в практику подготовки и принятия решений рассмотрение всех предполагаемых выгод и потерь экологического, социального и экономического характера на самых ранних стадиях подготовки этих решений;
2) поиск экономических, хозяйственных и иных решений, способствующих устойчивому общественному развитию;
3) исследование причин деградации окружающей среды и факторов, влияющих на данный процесс;
4) совершенствование системы управления природными ресурсами;
5) своевременное разрешение социально-экологических конфликтов, возникающих в процессе осуществления различных видов хозяйственной деятельности;
6) экологически обеспеченное размещение производительных сил, законодательное закрепление экологических требований запретов на организацию и ведение хозяйственной деятельности, оказывающей негативное влияние на состояние окружающей среды;
7) рациональное потребление невозобновляемых природных ресурсов;
8) максимально полное использование вторичных ресурсов;
9) резкое снижение энерго- и ресурсопотребления на единицу конечной продукции;
10) повышение культуры производства;
11) опережающий рост научных разработок и исследований;
12) разработка таких мер принуждения, применение которых позволит превратить соблюдение требований в норму поведения для тех, кто планирует, разрабатывает, принимает и санкционирует хозяйственные решения.
Охрана природы не самоцель, считает профессор В.В. Петров. Она осуществляется постольку, поскольку есть использование природных ресурсов. В то же время использование природных ресурсов является самостоятельным видом хозяйственной деятельности, воздействующим на окружающую природную среду и, следовательно, требующим применения природоохранных мер.
Под активным воздействием хозяйственного развития на современном этапе в сфере охранительных и ресурсовых отношений произошли серьезные изменения.
В области охранительных отношений усилился процесс гуманизации охраны природы, перерастания ее в охрану окружающей человека среды. Если при охране природы защита человека мыслилась в конечном счете в природоохранительной деятельности через охрану соответствующих звеньев экологической цепочки, то сейчас человек, его право на здоровую и благоприятную среду обитания становятся объектами непосредственной защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды, а охрана природных объектов рассматривается как средство достижения этой главной цели.
Изменились и способы регулирования охранительных отношений. Если раньше при охране природы преобладали количественные показатели, так как качество природы обеспечивалось естественным путем, то теперь обеспечение качества окружающей среды, то есть преобразованной человеком естественной среды, должно происходить в условиях целенаправленной деятельности самого человека на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества.
В области использования природных ресурсов развиваются два встречных процесса. Идет экологизация хозяйственного механизма потребителей природных ресурсов, то есть внедрение требований охраны окружающей среды во все звенья хозяйственной деятельности, и экономизация охраны окружающей среды - расширение экономических методов воздействия, повышения материальной заинтересованности предприятий и объединений в проведении мер по охране окружающей природной среды. Возрастает роль приоритета охраны здоровья человека и благополучия населения при принятии хозяйственных решений.
Эти преобразования в содержании общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы привели к усилению консолидации охранительных и ресурсовых отношений на базе единого экологического отношения.
Экологическое отношение - это вид общественного отношения, возникшего в области взаимодействия общества и природы с государством, призванным представлять интересы всего общества в чистой, здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной среде, и предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами по поводу использования и охраны природной среды, оздоровлению и воспроизводству природных ресурсов.
Цель правового регулирования экологических отношений - обеспечение качества окружающей природной среды. Правовые нормы, регулирующие данные отношения, получают название эколого-правовых норм.
Формирование экологических
общественных отношений в России
1917-1968 гг.
Декрет от 26 окт. (8 нояб.) 1917 г. "О земле"
Изменение системы экономических отношений по землепользованию;
Создание основы для охраны земель
Ст. 61 ЗК РСФСР 1922 г.
Бережное использование природных объектов
Ст. 106. Декрета ВЦИК "О лесах"
Создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому
Ст. 110, 111 Декрета "О земле".
Зарождение приоритета земель сельскохозяйственного назначения
Ст. 112 Декрета "О лесах"
Появление первых элементов, направленных на оптимальное размещение природных объектов
Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию"
Придание земле статуса единого государственного фонда
Лесной кодекс,
Земельно-водный кодекс Узбекской, Туркменской ССР
Появление в 1920-х годах тенденции к комплексному правотворчеству, учитывающему единую взаимосвязь природных объектов
1969-1988 гг.
Основы земельного законодательства 1968 г.
Основы водного законодательства 1970 г.
Основы законодательства о недрах 1975 г.
Основы лесного законодательства 1977 г.
Конституция 1977 г.
Гуманизация природопользования
Развитие природно-ресурсовых отраслей права.
<< Пред. стр. 1 (из 7) След. >>
Список литературы по разделу