<< Пред.           стр. 4 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу

 Конкретные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов устанавливают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров".
 Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет:
 а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения;
 б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы;
 в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда;
 г) экономии платежей за загрязнение окружающей среды, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии;
 д) отчислений от прибыли предприятия.
 Все эти средства предприятий перечисляются на специальные банковские счета и расходуются в целевом порядке.
 Наиболее существенной частью экологических фондов предприятий являются суммы амортизационных отчислений по природоохранным объектам. Средства эти могут быть еще более значительными, если разрешить ускоренную амортизацию природоохранных объектов. Вместе с тем введенная волевым решением ускоренная амортизация часто не отражает объективной потребности в обновлении природоохранных объектов и с этой точки зрения ученым представляется малообоснованной, в некотором роде фиктивной. Не лучше ли просто давать предприятиям плановые субсидии на проведение соответствующей технологической реконструкции?
 Если деятельность предприятий связана с расходованием природных ресурсов (например предприятия добывающих отраслей), то важным источником образования их экологического фонда могли бы стать средства, отчисляемые на цели возмещения стоимости эколого-разведочных работ, в фонд рекультивации земель, попенная плата за вырубаемые участки леса, плата за водозабор.[8] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Однако при этом надо иметь ввиду, что далеко не каждое предприятие имеет возможность масштабно и квалифицированно осуществлять мероприятия в области воспроизводства природных ресурсов. Целесообразно не перегружать их подобными функциями, предоставив это специализированным (в области экологической деятельности) предприятиям.
 Анализ действующей практики показывает, что существующая система стимулирования труда практически не затрагивает природоохранную деятельность. Напротив, экологические показатели работы предприятия могут ухудшаться. Необходимо создать такие условия, при которых отказ от природоохранной деятельности был бы предприятию экономически невыгодным. Причем предприятие должно быть свободным в выборе механизма стимулирования. Стимулы нужно разрабатывать и утверждать на предприятии. Основной их смысл сводится к мерам материального поощрения работников, участвующих в природоохранных мероприятиях.
 Понятие экологического риска все чаще появляется на страницах изданий, посвященных вопросам охраны окружающей среды. В узком смысле слова экологический риск означает возможность нанесения природной среде того или иного ущерба.
 В законодательстве многих стран предусматривается возмещение нанесенного природе ущерба в результате аварий или иных действий, нарушающих природоохранное законодательство. Потери, возникающие в производстве в связи с нарушением экологических норм и правил, обусловлены либо прямым воздействием загрязнений на производственные системы, либо результатом применения соответствующих экономических санкций природоохранными органами и службами. Сама возможность таких потерь также может быть подведена под понятие экологического риска.
 Существует два вида страхования: страхование имущества от экологических бедствий и страхование экологических рисков. В зарубежных странах более распространен второй вид. Например, владелец нефтеналивного танкера может застраховать себя от возможного нефтяного загрязнения вод и побережья при утечке нефтепродуктов из танкера. Точнее, речь идет о страховании ответственности за возможную в будущем вину.
 До сих пор в нашей стране экологические виды страхования практически не применялись. Тем не менее, в 1992 г. Минприроды России совместно с Российской государственной страховой компанией утверждено "Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ".[9] Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48. Страхователями выступают предприятия и организации всех форм собственности. Объектом страхования является риск гражданской ответственности. Страховым событием служит непреднамеренный ущерб окружающей среде в той или иной форме. В страховом договоре заранее оговорен перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым подлежит возмещению из страхового фонда. Ставки страховых платежей, взимаемых со страхователя, устанавливают в процентах от размера годового оборота предприятия.
 Страховое возмещение выплачивают в размерах, предусмотренных гражданским законодательством, и определяют в процессе судопроизводства или в ином предусмотренном законом порядке. Страховое возмещение включает в себя компенсацию имущественного ущерба, расходы по восстановлению качества природной среды и т.д.
 § 2. Эколого-правовые основы платы за природные ресурсы
 До недавнего времени казалось естественным положение, что природные ресурсы, поскольку в них не включены затраты человеческого труда, ничего не стоят. Они предусматривают собой бесплатный дар природы и могут изыматься из окружающей среды в любом количестве. Реальные масштабы изъятия природных ресурсов ограничиваются лишь имеющимися на сегодняшний день техническими возможностями. Однако по мере их расширения и при отсутствии каких-либо иных ограничений изъятие природных ресурсов обрело угрожающие масштабы, а самое главное - расточительный характер. Результат вполне закономерен: нет особого резона беречь то, что легко доступно.
 Идея платности природных ресурсов возникла как попытка стимулирования субъектов экологических правоотношений к более бережному использованию природных ресурсов. В основе своей идея очень проста: за каждый квадратный метр земельной площади, за каждый кубометр воды, извлеченной из водоемов, за каждый кубометр заготовленной древесины и т.д. гражданин или юридическое лицо платит определенную сумму.
 Долгое время в литературе бытовало мнение, что плата за природные ресурсы может взиматься лишь при условии их экономической оценки.[10] Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
 А.П. Зайцев и Х. Маринов считают, что такая позиция нелогична и попросту оттягивает реализацию принципа платности ресурсов на неопределенное время, особенно если принять во внимание чрезвычайно сложное и трудоемкое дело их экономической оценки.[11] Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
 И действительно, в мировой практике платежи за природные ресурсы нашли свое обоснование в достаточно очевидном требовании - изыскать средства для проведения различного рода компенсационных мероприятий в экосистеме, из которой мы изымаем природный ресурс.
 Принцип платности природных ресурсов закреплен во многих странах Европы и Америки. Существенное место отведено ему в российском законодательстве.[12] Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55. Основные положения здесь таковы.
 Плата за природопользование взимается только с юридических лиц, так или иначе использующих природную среду.
 Плата за пользование природными ресурсами регулируется отраслевым природоресурсовым законодательством и включает в себя платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов, платежи за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, а также целевые платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
 Нормативы платежей за пользование природными ресурсами разрабатываются органами государственного управления соответствующим видом ресурса и утверждаются территориальными органами власти в пределах их компетенции. Плата за право пользования природными ресурсами поступает в бюджет и расходуется на целевые платежи, предназначенные для воспроизводства и охраны природных ресурсов и др., на финансирование комплексных территориальных экологических программ и программ восстановления и охраны отдельных видов ресурсов.
 В структуре платы за природные ресурсы предусматривается и такой вид компенсационных платежей, который связан с требованием возмещения всех видов потерь, причиненных юридическим и физическим лицам в результате осуществления какой-либо деятельности. Например, в практике землепользования применение данного принципа сводилось к выделению соответствующих средств на освоение новых участков земли колхозам и совхозам, если их земли отчуждались под промышленное строительство. Принцип компенсации заложен также в порядок проведения рекультивации на землях, нарушенных разработками полезных ископаемых. Однако полной компенсации в действительности не бывает. Точный расчет компенсационных затрат представляет собой довольно трудную задачу.
 В практике используются также различные виды платежей за рекреационные ресурсы в целях регулирования нагрузки. Так, на многих действующих курортах России с высокой рекреационной нагрузкой введен специальный налог на туристический автотранспорт.[13] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
 Регулирование рекреационной нагрузки можно осуществлять также при помощи повышенных тарифов на разнообразные виды услуг, предоставляемые рекреанту в пределах санитарно-курортной зоны. На практике такие тарифы вводились стихийно.
 Этот же принцип, по мнению ученых, может лечь в основу регулирования нагрузок в городах. Например, за право размещения нового предприятия в густонаселенном районе можно предусмотреть повышенную плату. Повышенная плата должна предусматриваться и в том случае, если предполагается размещение объекта в районе, представляющем определенную экологическую ценность.
 2.1. Землепользование
 Регулирование землепользования является одной из наиболее важных задач в системе управления природными ресурсами. Земля - ценнейший ресурс, который выступает в качестве основного средства производства в сфере сельского хозяйства.
 Между тем во всем мире наблюдаются явления деградации почвенного слоя. Каждую минуту на нашей планете 44 га плодородных земель превращается в пустыню.
 Площадь пахотных земель в России по официальным данным за последние 25-30 лет сократилась на 22 % в расчете на одного жителя. Истинное сокращение, видимо, еще больше и достигает 30 %.[14] Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.
 Правовая охрана земель представляет собой систему мероприятий, закрепленных в правовых актах и направленных на сохранение, восстановление и улучшение земель. Плата за земельные ресурсы является одним из таких мероприятий. Она предусмотрена Земельным кодексом РСФСР, а также Законом РФ "О плате за землю".[15] О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.
 В современном земельном законодательстве РФ перечислены следующие виды платежей:
 · компенсационные платежи в связи с отводом продуктивных земель для несельскохозяйственного производства;
 · рента с землепользователей за предоставление им в пользование земель лучшего качества и месторасположения; уплата налога (или арендная плата за пользование сельскохозяйственными угодьями, а также за участки земли, отведенные в установленном порядке отдельным гражданам и организациям;
 · штрафные санкции за нарушение норм землепользования.
 На федеральном уровне устанавливаются лишь общие принципы платности землепользования. Детальное нормирование осуществляется законодательными органами республик, краев, областей и местными органами власти.
 При определении величины дифференциальной ренты сельскохозяйственных предприятий исходят не из кадастровых цен (цен замыкающих условий производства), а из уровня территориально-дифференцированных закупочных цен. В настоящее время подобный подход уже недостаточен, поскольку широко распространена практика договорных цен на сельскохозяйственную продукцию. Компенсационные платежи имеют целью сохранение площадей и объемов продукции сельскохозяйственного производства. Стоимость освоения новых земель устанавливается на местах специальными оценочными комиссиями исполнительных органов власти. Существуют целевые платежи за земельные ресурсы, идущие в фонд охраны и улучшения земель.
 Норматив платежей разработан и рекомендован для применения еще Госкомприроды СССР. Формула его расчета имеет следующий вид: З=У х К/М х S, где:
 У - индекс биоклиматического потенциала региона, определяемый на основе данных земельного кадастра (тепло - влагообеспеченность региона);
 К - планируемые затраты на охрану и улучшение земель;
 М - индекс дефицитности земель, определяемый по показателю землеобеспеченности на душу населения;
 S - суммарная площадь территории, охваченная данным видом платежей за землю.
 В площадь S не включаются земли, занимаемые лечебно-оздоровительными учреждениями, особо охраняемые территории, заповедники, заказники, национальные парки и т.п., а также земельный фонд Госземзапаса, земли под коллективные сады и огороды, приусадебные участки.[16] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
 Платежи распространяются на предприятия всех отраслей народного хозяйства. Источником платы является прибыль. Платежи расходуются на создание защитных лесонасаждений, проведения противоэрозионных и противоселевых мероприятий, защиту земель от подтопления, рекультивацию и прочие предусмотренные планом мероприятия. Конкретные ставки платежей за пользование землей (земельный налог) установлены в приложении к Закону о плате за землю и корректируются в законодательном порядке каждый раз с принятием годового федерального бюджета.
 2.2. Водопользование
 Для всех стран, использующих экономический механизм в сфере водных правоотношений, существует общее правило: разработанные тарифы на воду действуют лишь в пределах выделенных лимитов водопользования. Превышение этих лимитов штрафуется. Штрафные ставки обычно кратны действующим ценам. Например, в Венгрии применяются 2-кратные ставки, в Болгарии - 5-кратные. Во Франции водопользователи платят бассейновым управлениям три вида налогов: 1) за забор воды (пропорционально ее объему); 2) за объем безвозратного водопотребления; 3) за загрязнение водных источников сточными водами.[17] Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.
 Конференция по налогообложению и окружающей среде в европейских странах с нерасходной экономикой, проходившая 25-26 февраля 1993 г. под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в Париже, отмечает, что вся совокупность платежей за водопользование и охрану вод должна рассматриваться как элемент общей налоговой системы, регулирующей природопользование.[18] Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993. Подобное заявление может означать только то, что вся деятельность в сфере водных ресурсов в целом должна поддерживаться бюджетными средствами.
 Интересным опытом в сфере управления водопользованием обладает Германия, где право частной собственности на водные ресурсы, включая подземные, остается недопустимым. Водопользование осуществляется на основе разрешений, причем вода предоставляется бесплатно. При распределении водных ресурсов между различными потребителями органы управления применяют не экономические, а социально-правовые критерии. Используется два принципа: приоритет общественному водоснабжению и преимущественное право более "старого" водопотребителя. Подобная система регулирования водных ресурсов может быть более или менее эффективной лишь в условиях избыточности этих ресурсов.[19] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44. Нередко водопользователи, расположенные выше и ниже по течению реки, вступают в конфликт по поводу распределения прав на водопользование.
 Во избежание подобных конфликтов в США признают равные права на водопользование со стороны штатов, расположенных в верхних частях речных бассейнов. В Англии грунтовые воды рассматривают с позиции абсолютного права собственности. Это означает, что грунтовые воды составляют часть владения земельного собственника. Собственник земельного участка может распоряжаться грунтовыми водами в пределах своего участка по своему усмотрению. При этом допускается полное извлечение и загрязнение воды.
 В России существующие с 1982 г. тарифы на воду действуют в сфере промышленного водопользования. К тому же они не позволяют возместить общественных затрат на водообеспечение в силу своей заниженности. Плата за воду поступает в бюджет и согласно Закону об основах налоговой системы в Российской Федерации рассматривается в качестве местного налога. Все это не стимулирует рационализации водопользования и создания высокоэффективных водохозяйственных систем. В методических указаниях по расчету тарифов на воду игнорируется весьма важный момент - дифференциация тарифов по бассейнам рек, их частям и длине водотоков.
 Тарифы на воду из подземных источников были введены в СССР в 1984 г. Их величина предусматривает возмещение затрат на гидрогеологические работы и не более того.[20] Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.
 На основании упомянутых методических подходов составлен прейскурант № 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)". В 1990 г. разработаны новые методические рекомендации по определению платы за пользование природными ресурсами, в том числе водными. Согласно этим рекомендациям система платежей за водопользование включает в себя: плату за право пользования (или изъятие) водными ресурсами; воспроизводство и охрану природных ресурсов (аналог платежей за воду, забираемую из водохозяйственных систем); сброс загрязняющих веществ в водоемы.
 К сожалению, в сферу платных услуг не попадают такие виды водопользования, как гидроэнергетика, речной транспорт, рыбное хозяйство и рекреация. Кроме того, методические рекомендации игнорируют площадные источники загрязнения водоемов (смыв загрязнений с городских и сельскохозяйственных земель), которые в настоящее время играют возрастающую роль в снижении качества водных ресурсов.
 Некоторые авторы, например Е.Г. Григорьев, отмечают как недостаток тот факт, что в методических рекомендациях платежи на воспроизводство и охрану водных ресурсов носят налоговый, а не целевой характер.[21] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174. Однако имеется опасность, что ценовой подход будет стимулировать не столько экономию водных ресурсов, сколько поощрение спроса на эти ресурсы и наращивание мощности водохозяйственных систем. Но Е.Г. Григорьев безусловно прав, когда настаивает на платности всех направлений и процессов водопользования, в том числе использование водоемов как технологической среды (водопользование без изъятия воды из ее источников). Принцип "платит тот, кто загрязняет" должен быть расширен до принципа "платит тот, кто использует".
 Общая цена воды складывается из трех основных компонентов: цена производства воды (себестоимость плюс нормативная прибыль), норматив платы за используемые ресурсы (дифференциальная рента), норматив платы за право водопользования (абсолютная рента).
 Существуют расчеты общей цены воды в разрезе бассейновых водохозяйственных объединений, республик, краев, областей. Например, в Новосибирской области цена воды (для условий на 1 января 1993 г.) составляет 102,3 коп/м3, в Кемеровской области - 270,3 коп/м3.
 Платежи за водопользование для технологических нужд промышленности и сельского хозяйства, даже если не принимать во внимание водопользование без изъятия воды из ее источников (гидроэнергетика, речной транспорт, рекреация и т.д.), дают возможность перспективного развития водного хозяйства, не прибегая к помощи Государственного бюджета. Напротив, как показывают расчеты реальных цен на воду, платежи за водопользование позволяют пополнить бюджеты субъектов РФ, особенно в регионах с большими объемами водопользования.
 Сравнительно новым делом являются платежи за право водопользования. Плата за право природопользования впервые была применена за право пользования недрами. Она была определена в процентах от стоимости добытого сырья. Например, для подземных пресных вод норматив составляет 2 - 8 %. Точное значение норматива платы за право пользования подземными водами определяется собственником подземных вод - субъектом Федерации.[22] Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.
 Существует мнение, что для подземных пресных вод, выполняющих исключительно важные социально-экономические функции, следовало установить предельные уровни в размере 8-25 %, предоставив тем самым и большую свободу выбора субъекту Федерации.[23] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 Нормативы платы за право водопользования отражают экологические интересы собственника водных ресурсов, то есть главным образом субъектов Федерации. В районах с дефицитом водных ресурсов (количественным и качественным) повышение нормативов платы создает стимулы для перехода на ресурсосберегающие технологии.
 Однако если в целом платежи за водопользование оказываются тяжким бременем для предприятия, то ответной реакцией может быть сокращение объемов производства, перепрофилирование, увеличение цен на выпускаемую продукцию. Это в свою очередь грозит снижением жизненного уровня населения и ростом безработицы.
 Источником платежей за право использования водных ресурсов, воспроизводство и охрану водных ресурсов в пределах установленных лимитов природопользования является себестоимость продукции предприятия, при превышении лимитов - прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий.
 В целом плата за водные ресурсы не оказала существенного давления на водопотребителей. Платежи за воду в пределах лимита включались в себестоимость продукции и полностью возвращались предприятиям в составе доходов от реализации продукции. За период с момента введения платы (1982 г.) и до конца 1990-х годов себестоимость продукции некоторых отраслей промышленности (черной металлургии, целлюлозно-бумажной, пищевой) возросла в среднем на 0,3 %. Некоторое стимулирующее значение оказали платежи за сверхлимитное водопотребление, поскольку они влияли на прибыль предприятий. Исследования показали, что обусловленное платежами за сверхлимитное водопользование снижение прибыли предприятий составило 0,1-0,6 %. Основная роль платежей за водные ресурсы заключалась в другом - в возмещении затрат на создание и эксплуатацию водохозяйственных систем.
 2.3. Лесопользование
 Вопросы платы за лесные ресурсы осложняются тем, что лес обладает множеством жизненно важных для человека функций. В понятие лесных ресурсов входит не только лес на корню (древостой), но и многочисленные продукты побочного лесопользования (ягоды, грибы, лекарственные травы). Кроме того, лес выступает как носитель рекреационных функций. Он является местом для отдыха и восстановления здоровья человека. С экологической точки зрения важны водорегулирующая и почвозащитная роль леса, продуцирования кислорода и абсорбционные способности лесной растительности по отношению к атмосферным загрязнителям.
 Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что до сих пор общепринятых подходов к экономической оценке водоохранных и водорегулирующих свойств леса не существует, хотя поиски в этом направлении ведутся интенсивно. Наиболее разработанной частью проблем экономической оценки лесных ресурсов является оценка леса как источника древесины.[24] Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264. В целом лес представляет собой воспроизводимый ресурс, и его экономическую оценку нужно вести по общественно необходимым затратам на воспроизводство леса.
 В практике лесопользования существует множество видов платежей за использование лесных ресурсов: попенная плата; суммы, вырученные от продажи различных лесных материалов (хворост, живица, пни и т.д.); плата за пастбища, добычу в лесах торфа, заготовку семян и приобретение посадочного материала. Все виды платы за пользование лесными ресурсами образуют в совокупности так называемый лесной доход.
 Основная составляющая лесного дохода - попенная плата определяется как стоимость древесины на корню. Стоимость эта колеблется в зависимости от лесоэкономической зоны, породы деревьев в древостое, качества древесины (деловая, дрова), ассортимента деловой древесины (крупная, мелкая средняя), расстояния от лесосеки до пункта погрузки или потребления (переработки) древесины. К сожалению, попенная плата не стимулирует в должной степени к рациональному лесопользованию в силу явно заниженного уровня. В настоящее время она способна покрывать около 50 % расходов на ведение лесного хозяйства, включая затраты на воспроизводство леса. В стоимости продукции леспромхозов она составляет в среднем 7-8 %.
 Плата за иные виды лесопользования (заготовку пищевого, лекарственного, лесотехнического сырья, использование пастбищ, добычу торфа в лесных болотах, рекреацию и т.д.) либо мизерна, либо совсем отсутствует. Существует мнение по этому поводу, что платить следует за все, что берем в лесу, воспроизводить все, что планируем брать. Данный принцип должен лежать в основе экономической организации лесного хозяйства.[25] Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
 Главная цель - рациональное использование лесных ресурсов заготовителями древесины - может быть достигнута за счет повышения попенной платы.
 Во многих западных странах попенная плата составляет до 80 % от продажной стоимости древесины. В этих условиях древостой используется лесозаготовителями "до последней щепочки". Не только сучья и пни, но даже корни деревьев идут в дело, поскольку могут служить сырьем для целлюлозной промышленности. А чистота делянок создает благоприятные условия для воспроизводства лесных ресурсов.
 2.4. Недропользование
 Природные ресурсы недр (минерально-сырьевые), в отличие от лесных, считаются невоспроизводимыми. Они формировались в течение геологических эпох и в настоящее время некоторые из видов полезных ископаемых, в частности нефть, начинают обнаруживать признаки истощения. Тем не менее темпы подготовки запасов полезных ископаемых в большинстве случаев обгоняют темпы их добычи, и с этой точки зрения их можно считать воспроизводимыми (то есть экономическая воспроизводимость здесь имеет место).
 Освоение ресурсов недр требует предварительных затрат:
 1) на получение информации о географическом местоположении и величине запасов полезных ископаемых, их качестве, условиях эксплуатации;
 2) на подготовку ресурсов для производственного использования (подготовку месторождений к промышленной эксплуатации). В совокупности эти затраты служат основой для определения хозяйственной ценности ресурсов недр, то есть их экономической оценки.
 В процессе недропользования важным показателем является полнота использования месторождений (полнота отработки запасов). Например, в настоящее время потери энергоресурсов в ходе их добычи из недр составляют около 60 %, степень использования нефтяных месторождений - в среднем 30-35 % геологических запасов.[26] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82. Потери угля (в процентах от объема добычи) при шахтном способе разработки месторождений колеблются, например, по Кузбассу от 16 до 42 %, при открытом способе - от 9 до 21 %.[27] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
 С. 12.
 Повышение коэффициента извлечения полезного ископаемого сопровождается резким увеличением затрат. Наибольшую прибыль дает добывающему предприятию именно хищническая (а не экологически рациональная) эксплуатация недр.[28] Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.
 Довольно значительный ущерб недрам наносят также при некомплексной разработке месторождений. Попутные компоненты минерального сырья часто идут в отвалы или уничтожаются, например попутный газ, сжигаемый в факелах. Известно, что около 90 % газа, извлекаемого при нефтедобыче на Ближнем и Среднем Востоке, сжигают в факелах. Для получения такого количества энергии необходимо было бы сжечь около 700 млн т нефти.[29] Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90. Для сравнения: в 1988 г. из недр Тюменской области было выкачено 394 млн т нефти.[30] Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
 В основу платы за полезные ископаемые заложены отчисления на получение информации о месторождениях (геологоразведочные работы) и штрафные санкции за нерациональное (в частности неполное и некомплексное использование месторождений). Причем возмещение затрат на геолого-разведочные работы обеспечивается за счет включения затрат в себестоимость продукции добывающих предприятий.[31] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
 Штрафные санкции за нерациональное использование полезных ископаемых при их добыче применяют в случае сверхнормативных эксплуатационных потерь, а также потерь, вызванных выборочной отработкой месторождений (этот вид штрафа применяется с 1985 г.). Штрафные ставки установлены в размере прибыли, теряемой при сверхнормативных потерях минерального сырья.
 Действующий в нашей стране экономический механизм включает в себя лишь платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбор за выдачу лицензий, некоторые другие платежи, в частности плату за землю, экологическую информацию и т.д.
 Мероприятия по охране окружающей природной среды в виде специальных требований содержатся в лицензии, которая может быть изъята у пользователя недрами, если указанные требования не выполняются. Иными словами, стимулы к рациональному использованию сырья и охраны недр носят часто не экономический, а скорее административный характер. Что касается платежей, то они могут быть включены в себестоимость и таким образом компенсироваться за счет потребителя минеральных ресурсов.
 Плата за право пользования недрами может определяться по соглашению между собственником и пользователем недр или устанавливаться соответствующим нормативным актом. В современных условиях договорной принцип определения платы, считают ученые, может усилить монополизм богатых минеральным сырьем регионов, которые попросту начнут диктовать величину платы за право пользования недрами.
 Законодательное закрепление размеров платы также не всегда целесообразно, так как исключает возможность выбирать пользователя недр на конкурсной основе. Возможно, имело бы смысл устанавливать законодательно максимально допустимые ставки платы за право пользования недрами на уровне 5-10 % от стоимости добываемого сырья. Так, во всяком случае, поступают во многих странах мира. По этому пути пошла и Россия с 1992 г. Например, для коксующихся дефицитных марок угля предельная ставка регулярной (ежегодной) платы за право добычи составляет 7,5 % от стоимости товарной продукции, для прочих углей - 5 %.[32] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
 Использование ресурсов недр, как правило, затрагивает интересы землепользования, а также лесопользования, поскольку ведет к потерям сельскохозяйственных и лесных земель при отводе участков горнодобывающим предприятиям. В связи с этим предусматриваются так называемые компенсационные платежи, тоже входящие в плату за недра. Сфера применения компенсационных платежей может быть расширена на случаи, когда разработка месторождений полезных ископаемых влияет на условия проживания населения, например на возможность заниматься традиционными промыслами в местах проживания малочисленных народов. Общая величина компенсационных платежей устанавливается отдельно для каждого конкретного случая.[33] Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.
 § 3. Эколого-правовые основы платы за загрязнение природной среды
 3.1. Механизм платы
 Платежи за загрязнение окружающей среды широко распространены в мировой практике. Используют их в России. В настоящее время действует "Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632[34] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726. с изменениями от 27 декабря 1994 г.[35] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190. Под другими видами вредного воздействия понимается шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п. Данный порядок предусматривает два базовых норматива платы:
 1) за выбросы, сбросы (размещение отходов) в рамках предельно допустимых выбросов (сбросов);
 2) выбросы (сбросы) в пределах временно согласованных нормативов качества природной среды.
 Базовые нормативы утверждает Государственный комитет по охране окружающей среды после согласования с Министерством экономики и финансов РФ.
 На основе базовых нормативов разрабатывают и утверждают дифференцированные (по территориям) ставки платы. Их получают умножением базовых нормативов на коэффициенты, учитывающие экологические особенности регионов. Дифференцированные ставки платы утверждают исполнительные органы власти территорий по представлению территориальных органов Государственного комитета по охране окружающей среды.
 "Порядок" определяет три вида платы. В первую очередь, это плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, которые определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Далее следует плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов, которая соответственно определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. И, наконец, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
 При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс, сброс, размещение отходов применяется плата за сверхлимитное загрязнение, причем из прибыли предприятия. Платежи в пределах установленных нормативов качества (ПДВ, ПДС) выполняются за счет себестоимости продукции. Все, что идет сверх ПДВ (ПДС), оплачивается из прибыли. Если оказывается, что платежи начинают превышать прибыль предприятия, то территориальными органами Государственного комитета по охране окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривают вопрос о приостановлении деятельности предприятия.
 Введение платы за природопользование не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
 В мировой практике особенно широко распространены различные виды платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы (непосредственно или через систему канализации). В европейских странах, а также в США, Канаде, Японии платежи за загрязнение водоемов носят характер штрафных санкций. Величина штрафа зависит от степени загрязнения, определяемой путем сравнения с экологическими стандартами.
 Часто применяется и другой подход к определению размеров штрафа: по количеству сбрасываемых за год сточных вод, общей массе загрязняющих веществ и их токсичности. Такой подход, в частности, распространен в Нидерландах, Италии, Югославии, Франции, Венгрии. В Нидерландах принимается в расчет еще и численность населения, проживающего в районе водоемов.[36] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т.д.
 Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
 Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.
 В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.
 В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.
 В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха. Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
 Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.
 Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.
 В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т.д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т.д.
 Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.
 Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.
 Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, "пробуксовывает".
 В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.
 В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.
 В начале 1992 г. в МТУ им. М.В. Ломоносова (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы. Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.
 Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.
 На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
 Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.
 Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т.п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.
 Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.
 Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью. Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т.д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.
 
 
 1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
 2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.
 3. Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.
 4. Там же.
 5. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 г." // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.
 6. См.: База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.
 7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.
 8. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
 9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.
 10. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
 11. Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
 12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.
 13. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
 14. Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.
 15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.
 16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
 17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.
 18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.
 19. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
 20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.
 21. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.
 23. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 24. Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.
 25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
 26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
 27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
 С. 12.
 28. Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.
 29. Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.
 30. Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
 31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
 32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
 33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.
 34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
 35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
 36. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
 38. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
 39. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.
 40. Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
 
 
 
 
 Тема № 7. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды
 1. Понятие и виды управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды
 Институт управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды не характерен для экологического права, как и ряд других правовых институтов. Он позаимствован из административного права, в соответствии с которым в широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо).[1] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.
 М.М. Бринчук рассматривает управление в сфере взаимодействия общества и природы в качестве совокупности предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли, считает автор, речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
 Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний.[2] Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
 Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.
 Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием, по мнению М.М. Бринчука, проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными организациями и гражданами. Участие общественных организаций и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. К ним относится, в первую очередь, Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", где ст. 13 определяет их правовой статус, Федеральный закон "Об общественных объединениях", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
 Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экспертизы, экологического контроля.
 Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требований. Эти задачи с учетом специфики предприятия могут быть связаны с обеспечением рационального использования природных объектов, обращением с производственными отходами. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются учет вредных воздействий, планирование, координация природоохранительной деятельности, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера-механика, техника, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавали природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагают на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами непосредственно предприятия, с учетом его специфики.
 Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу. В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принципы разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
 Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.
 Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за соблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
 Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимают способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований экологического законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
 2. Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды
 Существуют разные мнения по поводу принципов вообще и принципов государственного управления в частности. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком, проявлением многословия, показателем "расплывчатости", сами принципы - декларациями, не несущими смысловой нагрузки. Другие не согласны с такой точкой зрения: принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к его содержанию, концепции, целям и задачам.
 В науке принципы играют огромную роль, недаром существует понятие принципиального подхода к решению тех или иных, прежде всего научных, проблем. Тем более, будучи закрепленными в законе, они становятся "законными", "законодательными", "обязательными".
 Как известно, различные понятия и термины закона нуждаются в толковании. Они могут быть истолкованы с позиции доктрины, науки, следовательно, в определенной мере, субъективно. Когда же понятийный аппарат присутствует в законе (в его преамбуле или статьях), они (и соответственно их толкование) приобретают значение официальных. По такому пути идет в последнее время законодательство РФ: в законах даются перечни терминов, их раскрытие и толкование. Тем существеннее это для принципов. Принципы государственного управления подобны "каркасу, на котором строится все здание" закона и осуществляется вся многогранная деятельность в соответствующей области, в частности природоресурсовых отношений.
 Отраслевым законодательством закреплены различные принципы управления. Мы остановимся на основных трех, характерных для всех природных объектов. Первый принцип - принцип устойчивого развития, приобретает сегодня все большее значение. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена Правительством РФ концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения данной концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.
 В концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и потенциала природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.
 Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
 Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяют создать экономические условия, обеспечивающие деловую активность. При этом повышается роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.
 Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.
 Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:
 · создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
 · разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности ее экологических результатов, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;
 · оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем, определение допустимого на них антропогенного воздействия;
 · формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создания соответствующей системы воспитания и обучения;
 · обеспечение прав и свобод граждан.
 Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят непоправимый ущерб окружающей среде или влекут за собой экологические последствия, которые недостаточно изучены. Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предоставляет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.
 Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности, формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду; выполнение природоохранных мероприятий на селитебных незастроенных землях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство; осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения; реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.
 Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозы федерального уровня должны служить ориентиром и при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.
 На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызванного ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.
 Роль России в решении планетарных природно-ресурсных и экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, прежде всего лесными практически не затронутыми либо мало затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановления; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия и др.
 Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться потребностями людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей - совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно.
 Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.
 На следующем этапе должны происходить основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения. В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из качественных ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой.[3] Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.
 Следующим основным принципом управления в сфере взаимодействия общества и природы является принцип рационального, многоцелевого, непрерывного, неистощительного природопользования.
 Рассмотрим его на примере лесопользования. Обязательным условием организации рационального лесопользования, наряду с требованиями охраны окружающей среды, является в настоящее время учет конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов.
 Непрерывное неистощительное пользование лесом, то есть определенный в течение длительного времени размер пользования лесными ресурсами, который не приводит к их последующему уменьшению или ухудшению качества, обусловлено чрезвычайно большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов. В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов должно непременно учитывать необходимость согласования по срокам и объемам использования лесных ресурсов с их воспроизводством. Ведение лесного хозяйства должно обеспечивать постоянное сохранение и умножение всех полезных свойств леса, повышение качества и продуктивности лесов, охрану их от пожара, защиту от вредителей и болезней, рациональное использование земель лесного фонда.
 Принцип непрерывного, неистощительного лесопользования включает в себя все основные направления лесохозяйственной деятельности и обеспечивается нормированием изъятия лесных ресурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности.
 Совокупность лесохозяйственных, технологических и экологических мероприятий, согласованных с зонально-типологическими и экономическими условиями, называется региональными системами ведения лесного хозяйства. Системы разрабатываются научными и проектными организациями для различных регионов и призваны практически обеспечивать сбалансированное изъятие и воспроизводство лесных ресурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в неизменных либо относительно равномерных объемах. Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного ресурса приводит к нарушениям требований непрерывного и неистощительного лесопользования и спаду объемов данного ресурса с отрицательными экономическими, а иногда экологическими последствиями.
 Принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки древесины, полученной при этом, означает для государственных органов управления лесным хозяйством всех уровней, включая и лесхозы, запрет заниматься рубками главного пользования, иллюстрирует третий основополагающий принцип государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы. Сущность данного принципа заключается в разграничении функций государственного управления в области охраны и использования природных ресурсов и функции их хозяйственного использования.
 Что касается лесопользования, то основные усилия государственных органов управления лесным хозяйством должны быть направлены на организацию лесопользования на основе аренды и продажи древесины на корню. По мнению, А.И. Новосельцевой, в настоящее время, в условиях резкого спада лесопромышленного производства, развала лесозаготовительной промышленности, использования расчетной лесосеки по хвойному хозяйству на 25 % и мягколиственному на 20 %, сохранения принципа запрета на главное пользование в районах с низким качеством древесных ресурсов может отрицательно сказаться на состоянии лесов. Более целесообразно, считает автор, установить ограничения, аналогичные принятым для рубок промежуточного пользования, и при отсутствии лесопользователей разрешить вести рубки главного пользования всем организациям без ограничений.[4] Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.
 3. Общие принципы организации управления природопользованием
 3.1. Поресурсный подход
 В управлении природопользованием поресурсный подход сложился исторически. Каждому виду природных ресурсов отвечает специфическая форма хозяйственной деятельности со своей системой управления. Эти формы хозяйственной деятельности фактически выделились в специализированные отрасли экономики (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли, водное хозяйство, лесное хозяйство и т.д.). У каждой такой отрасли специфические особенности. Сельскохозяйственное производство - одно из самых древних. Ему присущи определенные черты фундаментальности не только потому, что оно формирует продовольственную базу человеческой цивилизации, но и потому, что теснее всего привязывает человека к природе.
 Вряд ли можно спорить с тем, что пользование природой как средой обитания автоматически влечет за собой функцию ее охраны. С этих позиций управление природопользованием будет включать в себя и управление окружающей природной средой как источником (условием) жизни. И цель этого управления - охрана окружающей среды.[5] Разумихин Н.В. Природные ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.
 На практике полезно различать природопользование как ресурсопотребление и пользование природной средой. В первом случае целесообразен поресурсный подход, во втором он нецелесообразен. Обосновать это несложно, если рассматривать природную среду как некоторую целостность, например как систему природных ресурсов. Эта система обладает важным свойством: она порождает, "производит" отдельные природные ресурсы и поэтому нуждается в охране именно как система. Охранять природу поресурсно - значит заранее обрекать себя на неуспех. Отсюда следует важный организационный принцип: функция охраны природы, даже если речь идет об охране, сбережении отдельных ее ресурсов, должна быть отделена от производственного процесса, включающего в себя ресурсопотребление. Именно по этой причине, скажем, лесопромышленная отрасль не включает в себя лесохозяйственную деятельность, направленную на уход за лесом, его охрану и восстановление.[6] Лесоустройство. М., 1983. С. 6. В сложившейся структуре общественного производства они и существуют как два различных ведомства, что кажется вполне оправданным. Это тем более оправданно, что лес является возобновимым ресурсом.[7] Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.
 С минерально-сырьевыми ресурсами дело обстоит иначе, поскольку они невозобновимы. Поэтому здесь нет ведомства, аналогичного лесному хозяйству. Тем не менее функция охраны недр остается. В настоящее время она закреплена за Министерством природных ресурсов. В целом в этой области проглядывается тенденция к организационной интеграции функций недропользования и охраны недр.
 Но особенно сильно эта тенденция проявляется в сфере водных правоотношений. Родилась она не в России. В ряде стран (Англии, Венгрии, Чехословакии) использование и охрана водных ресурсов выделены в отдельную специализированную отрасль производства - водное хозяйство. Данная производственная сфера включает в себя всю совокупность водных ресурсов (поверхностных и подземных), объекты по контролю качества этих ресурсов и их охране, регулированию и территориальному перераспределению, транспорту. К данной сфере также относятся предприятия и организации, занимающиеся планированием, проектированием, научными исследованиями и т.д.
 Концепция водного хозяйства как специализированной отрасли экономики, интегрирующей функции использования и охраны водных ресурсов, детально изложена в работе Е.Г. Григорьева.[8] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
 Логика дальнейшего развития управления водных ресурсов требует включения в ее структуру бассейновых водохозяйственных объединений в качестве основных производственных единиц отрасли, действующих под эгидой региональных органов управления водным хозяйством.
 Как видим, речь идет не только о функциональной, но и территориальной интеграции организационных структур в сфере водопользования. Одним из примеров на сегодняшний день является Кемеровская область. В территориальной комплексной программе охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. высказывается, в частности, идея интегрированного управления водным хозяйством области.[9] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67. Предлагается управление водным хозяйством Кемеровской области сосредоточить в руках специализированного органа с функциями государственного управления в использовании, воспроизводстве водных ресурсов и восстановлении водных объектов.
 Чем обусловлена необходимость интегрированного управления? Нужна жесткая, принципиальная позиция управления по отношению к водопользователям. Только тогда может быть положительный результат, считают авторы программы. Однако недостатком такого рода интегрированного управления водными ресурсами является ведомственный подход к их охране и воспроизводству. Фактически он - проявление поресурсного подхода к охране природной среды, что с методологической точки зрения неверно.
 3.2. Бассейновый принцип
 Наиболее привлекательной стороной в программах реорганизации управления водным хозяйством является ориентация на бассейновый принцип. Речные бассейны - это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в некотором роде в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой систематизирующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления окружающей средой и органов управления водными ресурсами. Такие комплексные структуры созданы, например, в Венгрии (Министерство окружающей среды и водного хозяйства) и в некоторых других странах.[10] Ковда В.А., Керженцев А.С. Экологический мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.
 О Великобритании по этому поводу следует сказать отдельно. По сравнению с другими странами организация управления здесь водным хозяйством представляется достаточно эффективной. Водное хозяйство рассматривается как одна из промышленных отраслей, обладающая приоритетом. Управление водным хозяйством осуществляется на основе бассейнового принципа и носит отчетливо выраженный региональный характер. В каждом бассейне действует Управление водным хозяйством. В целом эти управления охватывают всю территорию страны. Координация деятельности бассейновых управлений возложена на их Ассоциацию. Управления обладают значительной самостоятельностью и полностью отвечают за состояние водных ресурсов на территории бассейнов. В необходимых случаях они могут осуществлять мероприятия в рамках международного сотрудничества. Финансовое обеспечение деятельности управлений происходит главным образом за счет "продажи" услуг водохозяйственного назначения, частично за счет бюджета и иных источников финансирования.
 Использование бассейнового принципа не делает, однако, региональные структуры управления полностью автономными. Вся система включает также правительственный уровень, где разрабатываются вопросы общей стратегии использования и охраны водных ресурсов.
 Обращает на себя внимание тот факт, что на вершине пирамиды управления не существует специализированного органа, аналогичного нашему Министерству природных ресурсов. Не исключено, что это ситуация временная. Имеются признаки, которые это подтверждают. В 1987 г. в Великобритании был поставлен вопрос о приватизации водного хозяйства по инициативе некоторых бассейновых управлений, что потребует увеличения степени централизации управления водохозяйственной деятельностью. В частности, предполагается создать Национальное управление по водным ресурсам. Таким образом, вышеописанная структура управления водохозяйственной систематологии могла бы послужить организационной базой для формирования механизма управления экоразвитием территорий, в рамках которого регулирование качества водных ресурсов составляло бы только одну из задач.[11] Кейз Д. Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.
 В заключение следует сказать, что если поресурсный подход адекватен задачам управления процессами ресурсопотребления, то бассейновый - качествам природной среды.
 В современной системе управления ведущую роль играет отраслевой аспект (он вызван интересами производства и ресурсопотребления), но в будущем территориальные аспекты управления станут доминирующими. Это диктуется интересами воспроизводства природной среды и стремлением обеспечить устойчивое развитие. В грядущей реформе управления использование бассейнового принципа будет иметь решающее значение.
 3.3. Территориальный принцип
 Исторически сложившийся ведомственно-отраслевой подход к природным ресурсам, по мнению ученых, совершенно не адекватен задачам территориального управления. Он годится лишь для реализации контрольно-инспекторских функций, которые целесообразнее передать низовому звену, придав ему региональный территориальный статус. Деятельность региональных органов управления природопользованием должна строиться на основе комплексного, системного подхода, ибо объект управления (природная среда) обладает целостностью.
 Ряд авторов считает, что в системе территориального управления природопользованием царит организационный хаос.
 В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а преимущественно исходя из интересов ведомств, политических соображений.
 В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты Постановления "Вопросы министерства природных ресурсов Российской Федерации" и "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды", которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы, управления государственными природными особо охраняемыми территориями.
 Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.
 Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:
 · государственный земельный комитет РФ;
 · федеральная служба лесного хозяйства;
 · государственный комитет по рыболовству РФ.
 При множестве специально уполномоченных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и поэтому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимают обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативно-правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.
 В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательной. Так, вышеуказанным постановлением на Госкомэкологию возложена наряду с другими функциями межотраслевая координация в сфере охраны окружающей среды. Однако одновременно координация всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.[12] Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998. С. 235.
 Опыт нашей страны за последние 70 лет, как, впрочем, и опыт других стран, почти не дает положительных примеров управления природно-ресурсным потенциалом всей территории. Для этого нужны иные организационные формы производства - территориальные кооперации. В ее рамках (идея территориальной кооперации, по сути дела, была заложена, но не реализована в полной мере в так называемых территориально-производственных комплексах) все разнообразие природных ресурсов должно рассматриваться как неотъемлемая принадлежность определенной территории земельного участка, так что управленческие операции с любыми ресурсами следовало бы осуществлять через оформление операций с земельными участками. Именно этого не было в территориально-производственных комплексах, где вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды были целиком и полностью подчинены экономическим интересам общества. В отличие от такого рода комплекса территориальная кооперация изначально должна быть ориентирована на экологически устойчивое развитие, воспроизводство природно-ресурсного потенциала территории.
 Современные региональные комитеты по охране окружающей среды с их инспекционно-контрольными функциями следовало заменить органами управления всей системой природопользования. По мнению В.П. Каракина и А.С. Шейнгауза, в качестве объекта управления для этого органа целесообразно взять отношения по использованию природно-ресурсного потенциала территории, основу которого составляют земельные ресурсы. Собственником земли является государство, владельцем - территориальные органы власти, распорядителем - территориальный земельный комитет. Последний действует от лица владельца и ему подотчетен. Таким образом, управление территориальными земельными ресурсами в конечном счете является функцией территориальных органов власти. Территориальный земельный комитет выступает, следовательно, как посредник - распорядитель между владельцем и пользователем, отвечая при этом за судьбу ресурса.[13] Каракин В.П., Шейнгауз А.С. К новому природопользованию // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 64-646.
 3.4. Ответственность низового звена
 В вопросах природопользования предприятия играют немаловажную роль. Именно в результате производственной деятельности формируются главные источники загрязнения природной среды. Контроль этих источников легче всего проводить силами самих предприятий. Для этих целей на предприятиях создают специальные службы, ответственные за охрану окружающей среды.
 В этой области известен зарубежный опыт. В Японии создание структурных подразделений, ответственных за охрану окружающей среды, предусматривалось в законодательном порядке. Соответствующий закон был принят в 1967 г. Он предписывал иметь на каждом предприятии подразделение, ответственное за проведение различных природоохранных мероприятий, экологическое обучение персонала и прочие меры профилактического характера.
 Введение института уполномоченных по охране природы на уровне предприятия широко распространилось и в странах Западной Европы. В Германии он рассматривается как очень эффективный инструмент в системе управления природопользованием, развивающий традицию самоконтроля на предприятии. Считается, что он себя полностью оправдал.
 При управлении природопользованием на предприятии, как, впрочем, и при управлении экоразвитием территорий, необходимо соблюдать принцип ориентации на конечные результаты природоохранной деятельности, которые определяются уровнем качества окружающей среды. Роль предприятий в общей системе управления природопользованием существенно зависит от организационных форм природоохранной службы.
 На современных предприятиях организованы различные самостоятельные производственные подразделения, занимающиеся исключительно природоохранной деятельностью. Это могут быть цехи, осуществляющие очистку жидких и газообразных выбросов, переработку и утилизацию твердых отходов.
 На предприятиях могут создаваться и контрольно-аналитические службы, которые ведут регулярные замеры проб воздуха в производственном помещении, анализируют состав выбросов и сбросов. Эти службы, кроме того, попытаются установить причины отклонений качества окружающей среды от принятых стандартов и выработать рекомендации по предотвращению дальнейших нарушений в технологических процессах.
 Лучше всего, считают ученые, на предприятии создавать самостоятельные структурные подразделения, выполняющие руководство всем комплексом природоохранных мероприятий - отделы охраны окружающей среды. Работа таких отделов (служб) оказывает помощь руководству предприятия в вопросах технологической реконструкции, оснащения очистным оборудованием, в налаживании системы контроля за загрязнением.
 Природоохранная служба должна подчиняться непосредственно главному инженеру или директору предприятия. В рамках природоохранной службы формируются следующие сектора: охраны водоемов, охраны воздуха, охраны недр и земли, технологический сектор, сектор контроля. Первый сектор контролирует эффективность работы локальных систем очистки, соблюдение нормативов предельно допустимых сбросов, влияние их на качество воды в водоемах, участвует в организации систем оборотного водоснабжения. Второй сектор ведет контроль за выбросами в атмосферу и за источниками загрязнения воздуха. Третий сектор контролирует состояние земель, принимает участие в работах по рекультивации земель, очистке их от загрязнения. Технологический сектор следит за работой технологического оборудования, за соблюдением норм расхода энергоресурсов и сырья, разрабатывает программы по внедрению малоотходных технологий, участвует в решении вопросов по утилизации отходов. И, наконец, сектор лабораторного контроля осуществляет различного рода измерения параметров состояния окружающей среды на предприятии и состояния технологических систем.
 Роль природоохранных служб предприятий в организации управления природопользованием могла бы быть более действенной, если бы эти службы не зависели административно от руководства предприятием. Хотим мы этого или нет, но главная сторона деятельности предприятия была и остается производственной. В данных условиях природоохранная служба неизбежно будет отходить на второй план. Она всегда уступит свои позиции в ситуации, когда природоохранное мероприятие будет создавать угрозу для экономических показателей предприятия. Можно привести множество примеров, показывающих, что корпоративные интересы обычно сильнее государственных. Одним из таких примеров может служить позиция Института экологической токсикологии в Байкальске в решении известной проблемы Байкальского ЦБК. Директор института А. Бейм вместе со своими сотрудниками много лет доказывал полную безвредность сточных вод комбината для озера.[14] Распутин В.Г. Байкал // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311. А причина такой позиции довольно проста: Институт и ЦБК были связаны корпоративными интересами, подчиняясь одному и тому же Министерству.
 Учитывая исключительную важность низового звена в организационной структуре управления природопользованием было бы целесообразным, считают авторы, подчинить экологические службы региональным органам управления природоохранной деятельностью.
 3.5. Участие общественности в сфере управления природопользованием
 В решении экологических проблем общественность может играть заметную роль. В перспективе значение этой роли будет возрастать по мере развития экологического сознания. Влияние общественности на природоохранную деятельность подчас обретает неожиданные формы. Так, в Германии, как показали исследования, большая часть населения отвергает товары, услуги и даже производственные технологии, не отвечающие экологическим требованиям. Охрана окружающей среды становится фактором рынка, с которым приходится считаться. Все более жесткие требования предъявляют в связи с этим и к менеджменту на всех стадиях производственного процесса, включая использование отходов. Иными словами, общественность своими действиями на рынке стимулирует у предпринимателей повышенное чувство ответственности за производимую продукцию.
 Немаловажное значение имеет предоставление гражданам возможности обращаться в суды, чтобы привлечь к ответу фирмы, виновные в загрязнении окружающей среды. В США такая возможность существует с 1970-х годов. Право частных лиц на возбуждение дел в суде по поводу загрязнения среды было закреплено конгрессом США в законодательном порядке. Раньше это было привилегией федеральных и штатных компетентных органов.
 Значительную роль в системе управления природопользованием в США играют многочисленные общественные организации. Формы участия общественности в управлении весьма разнообразны: это может быть организация публичных слушаний при выдаче лицензий на строительство, создание общественных советов, комитетов при министерствах со статусом совещательного органа, участие в разработке планов природопользования и т.д. Закон обязывает Агентство по охране окружающей среды регулярно сообщать населению правдивую информацию не только об уровне загрязнения, но и о предприятиях, нарушающих природоохранное законодательство. В министерствах, ведомствах созданы специальные отделы на уровне аппарата министра, основные функции которых - переписка с гражданами по различным экологическим вопросам. Финансовую базу общественных организаций составляют членские взносы, пожертвования частных лиц, а также субсидии из федеральных штатных бюджетов. Закон предусматривает освобождение общественных организаций от налога с прибыли.
 В России сложившаяся система управления природопользованием недостаточно использует общественный потенциал.[15] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор /Ю.Г.Марков, В.Н.Турченко, Е.А.Чиркин, С.А.Юрков. Новосибирск, 1995. С. 14-27.
 Следует отметить создание Управления по экологии и природным ресурсам постановлением Администрации города Красноярска за № 200 от 26 февраля 1997 г.
 В соответствии с Положением об Управлении по экологии и природным ресурсам оно имеет следующие задачи:
 1. Формирование и реализация экологической политики в интересах населения города.
 2. Осуществление контроля за выполнением экологических требований в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, вода, воздух, растительный мир и др.) на территории города.
 3. Координация деятельности природоохранных служб города, предприятий - природопользователей независимо от подчиненности, ведомственной принадлежности и форм собственности.
 4. Учет, оценка природных ресурсов, объемов отходов производства и потребления, сбросов и выбросов загрязнений в окружающую среду, ее состояния, участие в создании фонда информации.
 5. Формирование совместно с городским комитетом по охране окружающей среды банка данных и рынка услуг природно-ресурсного и природоохранительного направления.
 6. Определение условий производства изыскательских работ и условий предоставления в пользование природных ресурсов на территории города.
 7. Согласование лицензий, условий пользования природными ресурсами в черте города.
 8. Внесение предложений об установлении льгот природопользователям, исходя из социально - экономических интересов города.
 9. Участие в разработке перечня природных объектов (земельные участки, недра и др.), которые могут использоваться в интересах города.
 10. Организация в соответствии с решениями государственных контролирующих органов и органов местного самоуправления особо охраняемых природных объектов.
 11. Организация разработки и реализации городских экологических программ.
 12. Участие в формировании и распределении средств внебюджетного экологического фонда города в соответствии с целевым назначением.
 13. Информирование населения об экологической обстановке и принятие мер по обеспечению безопасности населения.
 В пределах определенной законодательством компетенции управление имеет право:
 1. Контролировать соблюдение правил и условий пользования природными ресурсами.
 2. Выдавать природопользователям в соответствии с нормативными законодательными актами предписания, распоряжения, направленные на рациональное использование природных ресурсов, и контролировать их исполнение.
 3. На заседаниях, совещаниях заслушивать руководителей предприятий - природопользователей по вопросам, отнесенным к компетенции управления.
 4. Участвовать в формировании размеров платы за пользование природными ресурсами.
 5. Готовить предложения о приостановке проектирования, строительства, эксплуатации предприятий и объектов, выполняемых и эксплуатируемых с нарушениями природоохранного законодательства.
 6. Представлять администрацию города на семинарах, конференциях, совещаниях и т.п., проводимых по тематике, затрагивающей компетенцию управления.
 7. Участвовать в разработке Генерального плана развития города, другой градостроительной документации для решения вопросов рационального природопользования и строительства с минимальным воздействием на природную среду.
 8. Координировать планы социально - экономического развития предприятий, организаций в соответствии с требованиями экологической безопасности.
 9. Получать объективную информацию по материально - техническим и природным ресурсам, сырью, сбросам и выбросам в окружающую среду, выпускаемой продукции на предприятиях - природопользователях.
 10. Вносить предложения по совершенствованию деятельности городских служб, предприятий, организаций, осуществляющих контроль в области природопользования, получать от них соответствующую информацию.
 11. Выходить с предложениями в органы местного самоуправления о передаче (приобретении) в муниципальную собственность природных объектов, имеющих важное значение в жизнеобеспечении города.
 12. Получать от государственных контролирующих органов нормативные и методические материалы по вопросам, затрагивающим сферу деятельности управления.
 13. Организовывать производство экологической экспертизы проектной документации объектов и предприятий, расположенных на территории города.
 14. Осуществлять пропаганду экологических знаний, вопросов рационального использования природных ресурсов, их охраны в учебных заведениях, среди населения, в средствах массовой информации.
 15. Решения управления по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех юридических лиц.
 
 
 1. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.
 2. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129.
 3. Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.
 4. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.
 5. Разумихин Н.В. Природные ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.

<< Пред.           стр. 4 (из 7)           След. >>

Список литературы по разделу