<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу
Методические рекомендации по организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований
Москва 2005
УДК 656:352(1-21)
ББК 65.441
Р60
Р60 Родионов А.Ю. Методические рекомендации по вопросам организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2005. - с.
Фонд "Институт экономики города" более пяти лет занимается вопросами реформирования системы транспортного обслуживания населения муниципальных образований. Институт плодотворно взаимодействует более чем с 30 российскими муниципальными образованиями, различающимися как по территориальному расположению (от Калининграда на западе страны до Магадана на Дальнем Востоке), так и по численности населения (от нескольких десятков тысяч человек в Кстово Нижегородской области до почти 10 млн человек в Москве).
Настоящая работа - третья в серии книг по организации транспортного обслуживания населения - содержит в себе методические рекомендации по вопросам, непосредственно связанным с формированием городского пассажирского транспортного комплекса муниципального образования, и адресована работникам органов местного самоуправления, муниципальных органов управления городским пассажирским транспортным комплексом, предприятий городского пассажирского транспорта, пассажирским перевозчикам немуниципальной формы собственности, а также всем, чья деятельность в той или иной степени касается сферы транспортного обслуживания населения.
УДК 656:352(1-21)
ББК 65.441
ISBN 5-8130-0093-3
Данное издание подготовлено и напечатано при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID)
Точка зрения, отраженная в данном издании, может не совпадать с точкой зрения Агентства США по международному развитию (USAID)
Фонд "Институт экономики города", 2005
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4
1. СОВРЕМЕННАЯ СИТУАЦИЯ В ГОРОДСКОМ ПАССАЖИРСКОМ ТРАНСПОРТНОМ КОМПЛЕКСЕ 10
1.1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО КОМПЛЕКСА 13
1.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ 31
2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ 37
2.1. ОБЩИЙ ПОДХОД К РАЗРАБОТКЕ ЗАЯВКИ ПАССАЖИРСКОГО ПЕРЕВОЗЧИКА НА ТАРИФ 37
2.2. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ 38
2.3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ 46
3. ФОРМИРОВАНИЕ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ В СФЕРЕ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ 61
3.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ 61
3.2. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ КОНКУРСА НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ ПО ТРАНСПОРТНОМУ ОБСЛУЖИВАНИЮ НАСЕЛЕНИЯ 64
4. МОНИТОРИНГ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ ПО ТРАНСПОРТНОМУ ОБСЛУЖИВАНИЮ НАСЕЛЕНИЯ 70
4.1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ 70
4.2. ПАРАМЕТРЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МОНИТОРИНГА 72
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЛИТЕРАТУРА 83
Введение
Развитие городского пассажирского транспортного комплекса в условиях экономических реформ предопределило возникновение противоречий между характером взаимоотношений субъектов рынка транспортного обслуживания и правовой основой этих взаимоотношений. Главная причина указанного противоречия заключается в том, что действующие нормативные правовые акты, регламентирующие условия выполнения городских пассажирских перевозок, базируются на системе транспортного законодательства, сложившейся еще в дорыночный период. За всю историю формирования и развития комплекса городского пассажирского транспорта специальное транспортное законодательство как система взаимоувязанных норм, базирующихся на единых принципах, по ряду причин не сложилось.
Основные федеральные нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения <1, 2, 3>1 были введены в действие еще в советские годы, как следствие, в них отсутствуют какие-либо упоминания о возможности организации пассажирских перевозок индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. Более того, в этих нормативных правовых актах прямо указано, что их действие распространяется на "автотранспортные предприятия и организации Министерства автомобильного транспорта РСФСР".
С середины 1990-х годов федеральные нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения <4, 5, 6> стали распространять свое действие и на индивидуальных предпринимателей, однако посвящены они были исключительно вопросам обеспечения безопасности дорожного движения при выполнении маршрутных перевозок автомобильным транспортом и не давали ответа на вопрос, каковы полномочия органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения. Еще одним недостатком действующего федерального законодательства является отсутствие четкого определения понятия "маршрутный таксомотор"2. Таким образом, частные пассажирские перевозчики работают в разрешенном виде пассажирских перевозок, однако требования к этому виду перевозок точно не сформулированы.
Анализ действующего федерального законодательства позволил выявить следующие основные обязанности пассажирских перевозчиков независимо от их формы собственности:
соблюдение порядка организации маршрутов перевозок пассажиров автомобильным транспортом;
согласование паспорта маршрута с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом;
проведение регулярных обследований маршрута;
соблюдение требований по экипировке автобусов;
соблюдение режима труда и отдыха водителей;
соблюдение расписания движения;
соблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения;
соблюдение требований по охране транспортных средств;
соблюдение требований по техническому обслуживанию и техническому осмотру подвижного состава;
соблюдение требований по медицинскому осмотру и освидетельствованию водительского состава и т.д.
Указанное выше согласование паспорта маршрута с муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом - это единственная напрямую зафиксированная в действующем федеральном законодательстве возможность органов местного самоуправления каким-либо образом обеспечить регулирование деятельности частных пассажирских перевозчиков на маршрутах городского пассажирского транспортного комплекса. Однако в случае соответствия паспорта маршрута требованиям, изложенным в федеральном законодательстве (соответствие подвижного состава и проезжей части требованиям по безопасности дорожного движения, наличие расписания движения, разработанного самим перевозчиком), у муниципальных органов управления городским пассажирским транспортным комплексом нет каких-либо иных возможностей упорядочить работу частных пассажирских перевозчиков.
В связи с отсутствием в настоящее время необходимой для рыночных условий нормативно-правовой базы органы местного самоуправления многих муниципальных образований разрабатывают собственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность городского пассажирского транспортного комплекса. Впрочем, следует признать, что в большинстве муниципальных образований разработка нормативно-правовой базы по вопросам организации транспортного обслуживания населения еще далека от завершения.
В настоящей работе представлены методические рекомендации фонда "Институт экономики города" по следующим основным направлениям организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований:
формирование принципов и методов организации транспортного обслуживания населения муниципального образования;
формирование политики тарифного регулирования хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения;
формирование договорных отношений между муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом и пассажирскими перевозчиками всех форм собственности;
формирование конкурентных отношений в сфере транспортного обслуживания населения муниципальных образований.
Методические рекомендации сопровождаются разработанными в Институте экономики города для конкретных муниципальных образований Российской Федерации проектами нормативных правовых актов по указанной выше тематике:
проектом Положения об основах организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по территории муниципального образования;
проектом Положения о порядке конкурсного отбора пассажирских перевозчиков для выполнения муниципального заказа на осуществление социально значимых пассажирских перевозок по территории муниципального образования;
проектом Положения об основах тарифного регулирования транспортных услуг на территории муниципального образования;
Методическими рекомендациями по составлению заявки хозяйствующего субъекта на тариф по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом;
проектом договора на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования.
Помимо этого, в приложении представлена краткая характеристика судебной практики по вопросам нормативно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.
1. Современная ситуация в городском пассажирском транспортном комплексе
1.1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО КОМПЛЕКСА
1.1.1. Полномочия органов местного самоуправления по вопросам организации транспортного обслуживания населения
Согласно ст. 6 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации, относится "организация транспортного обслуживания населения и муниципальных предприятий". В то же время ни в одном нормативном правовом акте Российской Федерации нет расшифровки самого понятия "транспортное обслуживание населения". Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправления муниципальных образований несут ответственность перед населением муниципального образования за результаты организации транспортного обслуживания, однако, с другой стороны, федеральное законодательство не определяет, что, собственно, подразумевается под такой организацией.
В связи с этим существует целый ряд вопросов, ответы на которые в действующем федеральном законодательстве отсутствуют. К примеру:
является ли достаточным для организации транспортного обслуживания населения формирование маршрутной сети на территории муниципального образования?
должен ли орган местного самоуправления, для того чтобы организовать транспортное обслуживание населения, создавать собственное муниципальное пассажирское предприятие или вполне достаточно привлечь к предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения пассажирских перевозчиков немуниципальной формы собственности?
какой объем пассажирских перевозок, организованных муниципальным органом управления городским пассажирским транспортным комплексом, является достаточным для того, чтобы считать задачу организации транспортного обслуживания населения муниципального образования выполненной?
достаточно ли организовать пассажирские перевозки по маршрутам, проходящим по территории муниципального образования, с периодичностью один раз в сутки или необходимо обеспечить на маршрутах круглосуточную работу пассажирских перевозчиков, выполняющих рейсы по маршрутам с периодичностью один раз в час?
какой должна быть маршрутная сеть, расположенная на территории муниципального образования, и является ли приемлемым для муниципального образования организация единственного маршрута, связывающего центр муниципального образования с наиболее плотно заселенными окраинами, или необходимо организовать, к примеру, пассажирские перевозки по каждой улице города?
если орган местного самоуправления муниципального образования является организатором транспортного обслуживания населения, имеет ли он право определять максимальную потребность в услугах по транспортному обслуживанию населения, которые могут предоставляться на территории муниципального образования, и каким образом определить данную максимальную потребность?
каковы права и обязанности по организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований органов исполнительной власти федерального и регионального уровней?
Как видим, представленный выше перечень содержит отнюдь не праздные вопросы. От ответа на них зависит, как орган местного самоуправления муниципального образования будет организовывать транспортное обслуживание населения и, что немаловажно, в каких целях. Безусловно, с точки зрения населения муниципального образования маршрутная сеть городского пассажирского транспортного комплекса, объединяющая в единое целое всю городскую улично-дорожную сеть, предпочтительней маршрутной сети, расположенной лишь на улицах с максимальным пассажиропотоком. Однако необходимо принимать во внимание тот факт, что ресурсы органа местного самоуправления муниципального образования, который он может направить на реализацию задачи организации транспортного обслуживания населения, отнюдь не безграничны, тем более в существующих условиях практически тотальной дотационности российских муниципальных образований.
Что же сказано на эту тему в действующем федеральном законодательстве? К сожалению, очень немногое. Перечень полномочий муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом умещается буквально на половине страницы.
1. Муниципальный орган управления городским пассажирским транспортом (далее - МОУ ГПТ) <7, ст. 72, п. 6>:
руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;
осуществляет контроль за работой иных пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом;
утверждает маршруты маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
утверждает графики движения автотранспорта по маршрутам маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения пассажирских перевозчиков, действующих на территории муниципального образования;
обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в муниципальном образовании;
организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах и в аэропорту.
2. МОУ ГПТ анализирует работу пассажирского транспортного комплекса муниципального образования, по согласованию с ГИБДД вносит предложения по строительству новых, реконструкции, расширению или благоустройству действующих остановок ГПТ <8, ст. 6, п. 20; 6>.
3. МОУ ГПТ может принимать решения об организации новых маршрутов, увеличении количества транспорта на маршруте или закрытии действующих маршрутов. Решения принимаются по результатам проведенных исследований пассажиропотока или по многочисленным обращениям граждан <6, п. 4.18>.
4. МОУ ГПТ ведет реестр перевозчиков и их автотранспорта, работающего на территории муниципального образования <7, ст. 72, п. 6>.
5. В целях защиты прав пассажиров МОУ ГПТ имеет право в случае выявления факта предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, приостанавливать предоставление услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом до предоставления перевозчиком информации или прекращать предоставление перевозчиком этих услуг <9, ст. 44>.
Все остальные полномочия МОУ ГПТ могут трактоваться как не соответствующие действующему федеральному законодательству. Как следствие, закрепление в субфедеральных (региональных или местных) нормативных правовых актах дополнительных полномочий может быть опротестовано на этом основании органами по надзору за соблюдением федерального законодательства, а само исполнение данных полномочий может быть приостановлено. Примеров подобной реакции органов прокуратуры, арбитражных судов, региональных отделений Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), к сожалению, крайне много, часть из них приведена в приложении 7.
1.1.2. Тезаурус нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам организации транспортного обслуживания населения
Одним из проявлений несовершенства действующего федерального законодательства является отсутствие в нем единого понятийного аппарата. Вот лишь некоторые вопросы, на которые действующее федеральное законодательство не дает ответа:
какая услуга предоставляется пассажирскими перевозчиками: "пассажирская перевозка", "коммерческая пассажирская перевозка", "перевозка транспортом общего пользования", "маршрутная пассажирская перевозка", "организованная пассажирская перевозка" или какая-то иная?
что такое "транспортное обслуживание населения"?
кто является пассажиром?
равноценны ли понятия "городской пассажирский транспорт", "городской общественный транспорт", "маршрутный пассажирский транспорт", "пассажирский транспорт общего пользования" и "городской пассажирский транспортный комплекс"?
Следствием несовершенства действующего федерального законодательства являются многочисленные попытки органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации ввеcти формулировки, трактующие те или иные термины, используемые в региональных нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения.
В Институте экономики города был проведен сравнительный анализ терминов, используемых в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации по вопросам организации транспортного обслуживания населения, на примере законов субъектов Российской Федерации о городском пассажирском транспорте. Результаты анализа представлены в приложении 6. Как видим, во многих случаях законодательные органы власти субъектов Российской Федерации дают если не принципиально различные, то, по крайней мере, отнюдь не единые определения большинства терминов, используемых в нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения. Приведем лишь несколько наиболее ярких примеров.
1. Для законодателей Белгородской области багажом является "имущество, отправляемое пассажиром на основании дополнительного соглашения с перевозчиком и следующее в том же направлении, что и пассажир", тогда как для законодателей Алтайского края багаж - это любые "вещи (весом и объемом свыше установленной нормы ручной клади), принадлежащие пассажиру". Таким образом, законодатели этих субъектов Российской Федерации применяют принципиально различные критерии для определения одного и того же термина: для законодателей Алтайского края главным является то, что вещи, относимые к багажу, должны превышать по весу установленную норму ручной клади, а для законодателей Белгородской области вес вещей не имеет значения, а главным критерием является то, что имущество, относимое к багажу, перевозится по отдельному соглашению с перевозчиком.
2. Законодатели Кабардино-Балкарской Республики под тарифом понимают "провозную плату за проезд одного пассажира и провоз одного места багажа на единицу расстояния"; законодатели Ивановской области предполагают, что тарифом является "установленная величина оплаты перевозки пассажира и багажа на единицу расстояния и времени", а законодатели Республики Бурятия и Воронежской области под тарифом подразумевают "свод ставок оплаты перевозки пассажиров и багажа".
3. Законодатели Белгородской области считают, что паспорт маршрута должен характеризовать "маршрут, наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояние между ними, стоимость проезда, состояние дороги", а законодатели Волгоградской области своим нормативным правовым актом установили, что паспорт маршрута должен, помимо вышеперечисленного, характеризовать еще и "схему движения на маршруте".
4. Для законодателей Волгоградской области перевозчиком является "юридическое или физическое лицо, осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров", тогда как законодатели Ставропольского края полагают, что перевозчиком может являться "юридическое или физическое лицо, выполняющее заказ на осуществление пассажирских перевозок".
5. Законодатели Новосибирской области полагают, что пассажирский транспорт представляет собой лишь совокупность транспортных средств, тогда как подавляющее большинство остальных представителей законодательных органов субъектов Российской Федерации подразумевают под пассажирским транспортом "систему материальных (транспортные средства, здания, сооружения, оборудование и прочее), финансовых, трудовых и организационных ресурсов, предназначенных для обеспечения перевозок пассажиров".
Перечисление подобных несоответствий можно было бы продолжить, однако суть проблемы ясна и на вышеприведенных примерах: принимая одинаковые, судя по названиям, законы о городском пассажирском транспорте, которые, в соответствии с преамбулами данных законов, основаны на действующих федеральных нормативных правовых актах, законодатели субъектов Российской Федерации, по сути дела, регулируют разные виды услуг, оказываемые разными хозяйствующими субъектами в разных целях и на разных условиях.
1.1.3. Порядок организации транспортного обслуживания населения, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации
Как уже отмечалось, действующее федеральное законодательство возлагает на органы местного самоуправления муниципальных образований обязательства по организации транспортного обслуживания населения, однако, по существу, не содержит положений, хоть в сколько-нибудь существенной мере поясняющих, что подразумевается под организацией транспортного обслуживания населения как таковой. Фактически действующее федеральное законодательство содержит лишь положения, регулирующие организацию маршрутов перевозок пассажиров (организация транспортного обслуживания населения, безусловно, заключается в том числе и в организации маршрутной сети пассажирского транспортного комплекса, однако, вполне понятно, не исчерпывается ею).
Каков же порядок организации маршрутов перевозок пассажиров, определенный действующим федеральным законодательством? Вот что говорится об этом в федеральных нормативных правовых актах.
Порядок организации маршрутов перевозок пассажиров автомобильным транспортом
Маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом осуществляются по маршрутам, согласованным с МОУ ГПТ с соблюдением утвержденного МОУ ГПТ расписания <1, п. 76; 6, п. 5>. Перевозчики обязаны составить и утвердить на каждый маршрут маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков <6, п. 5.2.1>. В указанные документы должны своевременно вноситься данные об изменении дорожных условий <5, п. 5.7.2>. Сводное расписание движения пассажирского транспорта по территории муниципального образования разрабатывается с учетом пропускной способности остановок ГПТ и утверждается главой муниципального образования <3, п. 43 приложения 3>. Режим работы муниципальных предприятий, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, устанавливается по решению МОУ ГПТ. Режим работы прочих пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, устанавливается ими самостоятельно. Режим работы должен соответствовать установленному <9, ст. 11>.
Порядок проведения обследования маршрута
Перевозчики обязаны перед началом регулярных перевозок, а также в процессе их осуществления оценивать соответствие дорожных условий на маршрутах работы автобусов установленным требованиям безопасности движения <5, п. 5.2, абз. 1; 4, п. 2.6.1, абз. 1>. Оценка соответствия состояния автомобильных дорог и подъездных путей требованиям безопасности движения осуществляется на основе обследования, проводимого комиссией, формируемой по решению МОУ ГПТ с привлечением работников организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов на этих маршрутах, работников дорожных, коммунальных и других организаций, в ведении которых находятся автомобильные дороги, улицы, железнодорожные переезды; работников Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, регионального отделения Российской транспортной инспекции <5, п. 5.2, абз. 2; 6, п. 5.1>. Обследование дорожных условий на маршрутах осуществляется не реже двух раз в год <5, п. 5.2, абз. 3>. Перевозчик ежегодно представляет в МОУ ГПТ предложения по срокам обследования и перечню предлагаемых к обследованию маршрутов <5, п. 5.2, абз. 4>. По результатам обследования дорожных условий составляется акт, в котором перечисляются выявленные недостатки, угрожающие безопасности движения. Акты подлежат передаче в органы, уполномоченные исправлять выявленные недостатки и контролировать результаты этой работы. У перевозчика и МОУ ГПТ хранятся материалы обследования и копии актов <5, п. 5.2, абз. 5>.
1.1.4. Права и обязанности пассажирских перевозчиков
Несмотря на то, что в соответствии с действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации пассажирский перевозчик, получивший в установленном порядке лицензию, подтверждающую право предоставлять услуги по транспортному обслуживанию населения, может фактически самостоятельно устанавливать условия и порядок предоставления данных услуг (выбирать маршрут перевозок, определять расписание движения по маршруту и прочие условия работы), в федеральном законодательстве определен целый ряд требований, исполнение которых является обязательным для каждого перевозчика независимо от его формы собственности.
Прежде всего, отметим, что любой перевозчик, выполняющий маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом на территории муниципального образования, обязан:
* выполнять требования, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и отражающие порядок и особенности организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом <10, п. 3а; 5, п. 5.6>;
* обеспечить каждого водителя, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, графиком движения на маршруте с указанием времени прохождения остановок, населенных пунктов и других ориентиров, схемой маршрутов с указанием опасных участков <5, п. 5.7.4>;
* организовать контроль за соблюдением графиков (расписаний) движения, норм вместимости автобусов, маршрутов движения <5, п. 5.2.5>;
* обеспечить выполнение установленных требований и норм на основе договоров, заключенных с организациями, обладающими необходимой базой и (или) имеющими лицензию на проведение соответствующих работ (это положение касается перевозчиков, не обладающих необходимой производственно-технической, кадровой и нормативно-методической базой) <5, п. 1.8>.
Институт экономики города систематизировал требования, "установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и отражающие порядок и особенности организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом". В результате такой систематизации были определены следующие основные категории требований, предъявляемых к пассажирским перевозчикам, предоставляющим услуги по транспортному обслуживанию населения:
* требования, предъявляемые к автобусам, выполняющим маршрутные пассажирские перевозки;
* требования, предъявляемые к информационному обеспечению деятельности перевозчика;
* требования по соблюдению расписания движения на маршрутах пассажирского автомобильного транспорта;
* требования к персоналу перевозчика;
* требования по проведению медицинского освидетельствования водителей;
* требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей;
* требования по проведению стажировок и инструктажей водителей;
* требования по информационному обеспечению водителей;
* требования по техническому обслуживанию и техническому осмотру автобусов;
* требования по обеспечению охраны транспортных средств;
* требования по обеспечению безопасности движения;
* требования по охране окружающей среды.
Рассмотрим данные требования более подробно.
Требования, предъявляемые к автобусам, выполняющим маршрутные пассажирские перевозки
Перевозчики обязаны обеспечить соответствие автотранспортных средств, используемых для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в том числе находящихся в технической эксплуатации на основании договора аренды или на ином законном основании, требованиям, установленным для осуществления соответствующих перевозок автомобильным транспортом и допуска автотранспортных средств к эксплуатации <10, п. 3б>.
Автобусы, используемые для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должны пройти государственный технический осмотр, быть зарегистрированы в органах Государственной инспекции по безопасности дорожного движения и иметь лицензионную карточку установленного образца <4, п. 2.4; 5, п. 4.1>.
Перевозчики обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозок с учетом дорожных и погодно-климатических условий. Весовые (полная масса и нагрузка на ось) и габаритные параметры автобусов должны соответствовать фактической технической категории дорог на маршрутах перевозок, грузоподъемности и габаритам расположенных на них мостов, эстакад, путепроводов, других искусственных сооружений. Указанные характеристики дорог и параметры искусственных сооружений выдаются дорожными, коммунальными, иными организациями, в ведении которых эти дороги и сооружения находятся. При наличии на автобусном маршруте участков автомобильных дорог разных категорий и мостов с различной грузоподъемностью автобусы выбираются из расчета пропуска по участку дороги низшей категории и наименьшей грузоподъемности моста <6, п. 5.2.4; 6, п. 4.5, 5.7.5>.
В процессе выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом количество пассажиров в автобусе не должно превышать предельной вместимости, указанной в технической характеристике автобуса данной марки <6, п. 5.3>.
Техническое состояние автобусов, используемых для выполнения маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должно соответствовать ГОСТ 25478-91 "Автотранспортные средства. Требования к техническому состоянию по условиям безопасности движения. Методы проверки", инструкциям предприятий-изготовителей по эксплуатации автотранспортных средств, другим нормативам и стандартам, устанавливающим требования безопасности к техническому состоянию транспортных средств <4, п. 2.5.1>.
Перевозчик в процессе работы может заменить автотранспортное средство, работающее на маршруте, на другое транспортное средство, соответствующее требованиям лицензирования, согласовав данную замену с МОУ ГПТ <6, п. 1.6, 3.1, 5.9; 3, п. 51>.
Требования, предъявляемые к информационному обеспечению деятельности перевозчика
Перевозчик обязан своевременно предоставлять пассажиру необходимую и достоверную информацию об услугах по маршрутным перевозкам автомобильным транспортом, обеспечивающую возможность их правильного выбора <9, ст. 10>.
Пассажиры вправе требовать от перевозчика предоставления необходимой и достоверной информации о перевозчике, режиме его работы и предоставляемых им услугах <9, ст. 8, абз. 1>. Указанная информация в наглядной и доступной форме доводится до сведения пассажиров в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством по вопросам транспортного обслуживания населения <9, ст. 8, абз. 2>.
В салоне автотранспортного средства, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, должен быть размещен следующий справочно-информационный материал:
* условия предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам <9, ст. 10>;
* режим работы перевозчика <9, ст. 9, абз. 3, ст. 11>;
* информация о номере лицензии, сроке ее действия, а также об органе, выдавшем эту лицензию <9, ст. 9, абз. 3>;
* величина тарифа на маршрутные перевозки автомобильным транспортом по территории муниципального образования <9, ст. 10>;
* информация о правилах предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом <9, ст. 10>;
* информация о водителе и кондукторе, работающих в данном транспортном средстве <9, ст. 10>;
* информация о наименовании перевозчика и юридическом адресе (для перевозчиков - юридических лиц), перевозчик - частный предприниматель должен предоставить информацию о государственной регистрации и наименовании зарегистрировавшего его органа <9, ст. 9, абз. 1, 2>;
* местонахождение организации, уполномоченной перевозчиком принимать претензии от пассажиров <9, ст. 10>.
Требования по соблюдению расписания движения на маршрутах пассажирского автомобильного транспорта
Перевозчики обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами и с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами <6, п. 5.2.2>. Нормирование скоростей осуществляется перед открытием маршрутов регулярных перевозок, а также на действующих маршрутах <5, п. 5.7.3>.
Нормативы скорости (времени) движения должны обеспечивать безопасные режимы движения транспортных средств в реальных условиях движения на маршруте. Графики выпуска транспортных средств на линию должны формироваться с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости транспортных средств <5, п. 5.7.3>.
Перевозчики обязаны устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости <6, п. 5.2.4>. Они также должны контролировать выполнение всех рейсов, предусмотренных расписанием, анализировать причины возникающих отклонений и при необходимости корректировать расписания (изменять время движения на маршруте, его участках) <6, п. 5.9>. Запрещается: отклонение от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производство остановок в местах, не предусмотренных графиком движения, превышение установленных скоростных режимов движения <6, п. 5.8>. При неблагоприятных изменениях дорожных или метеорологических условий, создающих угрозу безопасности перевозок пассажиров (разрушение дорожного покрытия, гололедица, сильный туман, заносы и т.д.), организации, осуществляющие маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, обязаны провести оперативную корректировку графиков (расписаний) движения в сторону снижения скорости или отменить график движения, а при необходимости не допустить к выезду на линию или обеспечить иным образом прекращение движения транспортных средств <5, п. 5.7.6>.
Требования по установке и использованию контрольно-кассовых машин
Пассажирские перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, кроме услуг по пассажирским перевозкам маршрутными такси, могут осуществлять денежные расчеты с населением без контрольно-кассовых машин при условии выдачи проездных билетов по формам, утвержденным Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам <11; 12, гл. 21, ст. 149, п. 7; 13>.
Требования к персоналу перевозчика
Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:
* обеспечить соответствие персонала квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении соответствующих перевозок автомобильным транспортом <10, п. 3в>;
* обеспечить подбор и распределение водителей для работы на различных категориях транспортных средств, маршрутах и видах перевозок с учетом квалификации, опыта и стажа работы, дисциплинированности <4, п. 2.3.1; 6, п. 2.2, подп. 1>.
Лицо, претендующее на работу в качестве водителя в организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, может быть принято на эту работу при условии <5, п. 3.1.1>:
* наличия у него водительского удостоверения на право управления транспортным средством соответствующей категории;
* наличия документа о прохождении в установленные сроки медицинского освидетельствования;
* соответствия его квалификации, опыта работы и иных профессиональных характеристик требованиям, установленным для конкретного вида перевозок.
С целью проверки соответствия водителя поручаемой ему работе по безопасному осуществлению маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом он может быть принят на работу с испытательным сроком в соответствии с действующим законодательством о труде <5, п. 3.1.1>.
Руководители и специалисты организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения при оказании услуг, должны иметь высшее или среднее специальное образование автомобильного профиля либо пройти специальную квалификационную подготовку в установленном порядке, а также иметь документальное подтверждение того, что они прошли аттестацию на соответствие должности. К таким категориям сотрудников организации относятся:
* руководитель организации или его заместитель, отвечающий за безопасность дорожного движения при оказании услуг;
* руководители подразделений, отвечающие за организацию перевозок, поддержание автотранспортных средств в технически исправном состоянии, обеспечение профессиональной пригодности персонала, организацию мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (начальники отделов эксплуатации, безопасности дорожного движения, технического контроля, колонн, маршрутов, отрядов и т.п.);
* диспетчеры, механики (мастера) колонн, отрядов, механики отделов технического контроля и т.д. <14, п. 4.2.4>.
Организация, предоставляющая услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, осуществляет учет данных о квалификации водителя, общем стаже его водительской деятельности и на определенных типах транспортных средств, сроках прохождения медицинского освидетельствования, участии в дорожно-транспортных происшествиях, допущенных нарушениях правил дорожного движения, фактах лишения права управления транспортным средством, отстранения от работы на линии из-за алкогольного опьянения или последствий алкогольной интоксикации, перерывах в водительской деятельности, работе по совместительству <5, п. 3.1.2>.
Требования по проведению медицинского освидетельствования водителей
Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:
* организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов, перевозчик обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иные юридические лица, обладающие соответствующей базой <6, п. 2.2, 2.3.2, подп. 4.5; 4, п. 2.3.7>;
* отстранять от управления транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического, иного опьянения или в болезненном состоянии <4, п. 2.3.8>.
Перевозчик - юридическое лицо обеспечивает прохождение водителями обязательного периодического медицинского освидетельствования в сроки, устанавливаемые Министерством здравоохранения Российской Федерации. Руководитель организации имеет право в случае сомнения в состоянии здоровья водителя направить его на медицинское освидетельствование ранее установленных сроков <5, п. 3.3.1>.
В организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, должен осуществляться контроль за соблюдением сроков прохождения периодических медицинских освидетельствований. Водитель-предприниматель несет личную ответственность за своевременное прохождение медицинского освидетельствования <5, п. 3.3.1>.
В организации, предоставляющей услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, необходимо обеспечить учет и анализ данных медосмотров водителей с целью выявления водителей, склонных к злоупотреблению алкогольными напитками, употребляющих наркотические средства, страдающих хроническими заболеваниями. Водитель-предприниматель руководствуется п. 2.7 Правил дорожного движения <5, п. 3.3.3>.
Требования по соблюдению режима труда и отдыха водителей
Перевозчик обязан:
* соблюдать установленные законодательством Российской Федерации режимы труда и отдыха водителей <6, п. 2.2; 4, п. 2.3.6>;
* вести учет рабочего времени водителей, показателей безопасности дорожного движения в пределах отчетности, утвержденной в установленном порядке <4, п. 2.6.2>;
* не допускать сокращения предусмотренного графиком времени отдыха водителей, прибывших в промежуточный или конечный пункт маршрута (автовокзал, автостанцию) с нарушением этого графика. Если время опоздания не позволяет соблюсти установленную продолжительность рабочего времени, перевозчик обязан организовать укороченный рейс, заменить водителя или изыскать иное решение, исключающее управление автобусом водителем сверх нормативной продолжительности рабочей смены <6, п. 5.10>.
Организация, осуществляющая маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом, обязана обеспечить условия для питания и отдыха водителей на маршрутах регулярных перевозок <5, п. 5.4>.
Режимы труда и отдыха водителей должны быть установлены в соответствии с нормами, определяемыми трудовым законодательством и Положением о рабочем времени и времени отдыха водителей: с учетом этих норм должны быть составлены графики работы водительского состава, расписания и графики движения транспортных средств, организованы контроль за соблюдением установленного режима работы водителей, ведение документации по учету рабочего времени и времени отдыха <5, п. 3.3.2>.
Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется перевозчиками, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, органами Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, Российской транспортной инспекции <5, п. 2.3.3>.
Требования по проведению стажировок и инструктажей водителей
Перевозчики обязаны организовать проведение ежегодных занятий и обеспечить условия для повышения уровня знаний и профессионального мастерства водителей по программе в соответствии с установленными нормами <4, п. 2.3.5; 6, п. 2.2, подп. 3>. Ежегодные занятия по повышению профессионального мастерства водителей должны включать проверку знаний правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно-транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно-транспортном происшествии <6, п. 2.3.5>. При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды <6, п. 2.3.4>.
Лица, впервые нанимаемые на работу в качестве водителя после окончания учебы, а также водители, имевшие перерыв в водительской деятельности более одного года, водители, переведенные на новый тип транспортного средства или новый маршрут перевозок пассажиров, могут быть допущены к управлению транспортными средствами только после прохождения стажировки <5, п. 3.1.3; 4, п. 2.3.2; 6, п. 2.2, подп. 2>. Продолжительность стажировки, объемы и содержание определяются в зависимости от стажа работы и срока перерыва в работе, типа транспортного средства, категории маршрута в соответствии с действующими нормативными документами <5, п. 3.2.1>. Стажировка должна проводиться в реальных условиях движения, при осуществлении регулярных пассажирских перевозок только на тех типах транспортных средств и на тех маршрутах, на которых водитель в дальнейшем будет работать самостоятельно. Проведение стажировки обеспечивается собственными силами или путем заключения договоров на проведение стажировки с организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими свидетельство (лицензию) на право стажировки водителей <5, п. 3.2.2, 3.2.3>.
Требования по информационному обеспечению водителей
Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны обеспечивать водителей оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте путем проведения инструктажей, включающих сведения <5, п. 3.4.1>:
* об условиях движения и наличии опасных участков, мест концентрации дорожно-транспортных происшествий на маршруте;
* о состоянии погодных условий;
* о режимах движения, организации отдыха и приема пищи;
* о порядке стоянки, охраны транспортных средств;
* о расположении пунктов медицинской и технической помощи постов Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, диспетчерских пунктов, автовокзалов и автостанций; мест скопления людей;
* об изменениях в организации перевозок пассажиров и грузов, о порядке проезда железнодорожных переездов и путепроводов;
* об особенностях перевозки детей;
* об особенностях обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспортных средств при сезонных изменениях погодных и дорожных условий;
* об изменениях в нормативно-правовых документах, регулирующих права, обязанности, ответственность водителей по обеспечению безопасности дорожного движения.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить каждого водителя, выполняющего маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом <5, п. 5.7.4; 6, п. 5.2.3>:
* графиком движения на маршруте с указанием времени прохождения остановок, населенных пунктов и других ориентиров, времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег;
* схемой маршрутов с указанием опасных участков;
* иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами <6, п. 2.3.6; 4, п. 2.6.5>.
Перевозчики обязаны регулярно обеспечивать водителей, выполняющих маршрутные пассажирские перевозки автомобильным транспортом:
* необходимой оперативной информацией об условиях движения на маршруте перевозки <4, п. 2.3.4; 6, п. 2.2, подп. 7, п. 2.3.4>;
* информацией о причинах и обстоятельствах возникновения дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности движения <4, п. 2.3.3>.
Требования по техническому обслуживанию и техническому осмотру автобусов
Техническое состояние и оборудование автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, должно отвечать установленным требованиям по безопасности движения <6, п. 2.3.1; 5, п. 4.2>.
Перевозчики, предоставляющие услуги по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, обязаны:
* соблюдать правила технической эксплуатации транспортных средств, инструкции предприятий-изготовителей по эксплуатации транспортных средств <5, п. 4.2>;
* обеспечить контроль технического состояния автобусов перед выездом на линию и при возвращении к месту стоянки <4, п. 2.5.4>;
* проводить технический осмотр автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами <4, п. 2.5.2, 2.5.3; 6, п. 32>;
* обеспечить проведение технического обслуживания и ремонта автобусов, задействованных на выполнении маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами <6, п. 3.2; 4, п. 2.5.2>;
* своевременно устранять технические неисправности автобусов <4, п. 2.5.5>, обеспечить учет неисправностей и их устранения <5, п. 4.4>.
Должностные лица перевозчика - юридического лица, ответственные за техническое состояние транспортных средств, обязаны делать в путевом листе отметки о технической исправности автобусов <5, п. 4.3>.
Организации, выполняющие техническое обслуживание и ремонт автобусов, должны иметь сертификат на услуги по техническому обслуживанию и ремонту, подлежащие обязательной сертификации <5, п. 4.2>.
Требования по обеспечению охраны транспортных средств
Перевозчики обязаны обеспечить охрану транспортных средств, используемых для предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, для исключения возможности самовольного их использования водителями перевозчика, а также посторонними лицами или повреждения транспортных средств <5, п. 4.6; 4, п. 2.5.6>.
Требования по обеспечению безопасности движения
Ответственность за организацию работы перевозчиком - юридическим лицом по обеспечению безопасности дорожного движения возлагается на руководителя организации либо назначенного на должность, связанную с обеспечением безопасности движения транспортных средств, исполнительного руководителя или специалиста <5, п. 1.6>.
Перевозчик - юридическое лицо обязан:
* обеспечить наличие в штате должностных лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения <10, п. 3г; 5, п. 2.2, подп. 1>;
* назначать на должности исполнительных руководителей и специалистов, связанные с обеспечением безопасности движения, лиц, прошедших специальную подготовку, подтвержденную соответствующими документами. Лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности движения, должны проходить периодическую аттестацию на право занятия этих должностей в установленном порядке <5, п. 2.2, подп. 3; 4, п. 2.2>;
* разрабатывать для всех работников, деятельность которых влияет на обеспечение безопасности дорожного движения, должностные инструкции, устанавливающие их обязанности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, и осуществлять контроль за исполнением данных инструкций <4, п. 2.2>;
* обеспечить регулярный контроль выполнения должностными лицами и работниками возложенных на них обязанностей по обеспечению безопасности движения со стороны руководителя организации или специально назначенных должностных лиц (служб) организации <5, п. 2.2, подп. 2>;
* организовать контроль за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок <6, п. 2.2, подп. 7>;
* обеспечить необходимыми нормативно-правовыми документами, методическими и информационными материалами, наглядной агитацией, оборудованием, приборами, помещением для осуществления деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий <5, п. 2.2, подп. 6, 7>;
* обеспечить ежегодное планирование мероприятий, направленных на устранение причин и условий дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности <5, п. 2.2, подп. 5>;
* обеспечить учет обнаруженных водителями на маршрутах недостатков в организации и регулировании движения, состоянии и обустройстве дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, трамвайных путей, остановок пассажирского транспорта <5, п. 5.3>;
* обеспечить проведение служебного расследования, учета и анализа дорожно-транспортных происшествий, в которых участвовали транспортные средства организации, нарушений водителями и работниками организации установленных нормативными документами требований безопасности движения, выявление причин, способствующих их возникновению <5, п. 2.2, подп. 4>.
С целью повышения ответственности водителей за выполнение требований по безопасности дорожного движения перевозчик - юридическое лицо <5, п. 3.4.3>:
* осуществляет контроль за соблюдением водителями Правил дорожного движения, трудовой дисциплины, Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, Правил технической эксплуатации подвижного состава, времени выхода и возвращения с линии, расписаний движения, а также за наличием и состоянием водительских удостоверений перед выпуском транспортных средств на линию;
* организует в соответствии с действующими нормативными документами учет и анализ дорожно-транспортных происшествий, совершенных водителями организации, нарушений водителями и работниками организации требований безопасности движения, выявленных как сотрудниками Государственной автомобильной инспекции, так и работниками организации;
* оперативно доводит до водителей сведения о причинах и обстоятельствах возникновения дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения и других норм безопасности движения водителями организации.
При выявлении на маршруте недостатков в состоянии, оборудовании и содержании дорог, улиц, искусственных сооружений и т.д., угрожающих безопасности движения, перевозчики обязаны до устранения недостатков в зависимости от обстоятельств <5, п. 5.2, абз. 6; 4, п. 2.6.1, абз. 2>:
* не открывать движение на маршруте перевозок;
* прекращать движение на действующем маршруте или изменять маршрут;
* устанавливать пониженные скоростные режимы движения на маршруте;
* снабжать водителей информацией о наличии опасных участков.
Перевозчикам запрещается в какой бы то ни было форме понуждать или поощрять водителей к нарушению ими требований безопасности дорожного движения <5, п. 5.1>.
Требования по охране окружающей среды
Перевозчик должен обеспечить следующие требования охраны окружающей среды <14, п. 6.1>:
* соблюдение установленных экологических норм и нормативов (водопотребление и водоотведение, предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в сбрасываемых производственных и хозяйственно-бытовых водах, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, в том числе от автотранспортных средств, шумовое воздействие и пр.);
* проведение организационно-хозяйственных, технических и иных мероприятий для обеспечения условий и требований по предупреждению ухудшения характеристик окружающей среды (проведение ремонтно-обслуживающих воздействий, включая мойку, в неположенных местах, разжигание костров для подогрева двигателей, выпуск газа из баллонов газобаллонных автомобилей в атмосферу, движение автотранспортных средств по травяному и другому растительному покрову, загрязнение проезжей части и прилегающих к ней территорий бытовым и производственным мусором, движение по неустановленным маршрутам в природоохранных зонах, несанкционированная утилизация отходов от автотранспортной деятельности и пр.) и ликвидация этих последствий;
* обучение персонала в области охраны окружающей среды и распределение ответственности персонала за действия, приводящие к загрязнению окружающей среды;
* обеспечение бесперебойной работы и поддержание в исправном состоянии установок, приборов и устройств, используемых при осуществлении мероприятий по охране окружающей среды.
Перевозчик должен обеспечивать документальное подтверждение соответствия деятельности, связанной с предоставлением услуг по маршрутным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, установленным экологическим требованиям (наличие экологического паспорта, наличие разрешения на предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сбросы загрязненной воды, ведение государственной отчетности по экологии и пр.) <14, п. 6.1>.
1.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
Основные проблемы и противоречия в развитии городского пассажирского транспортного комплекса муниципальных образований Российской Федерации могут быть сконцентрированы в следующие блоки:
1) проблемы общего характера,
2) проблемы финансовой политики,
3) проблемы институционального характера.
1.2.1. Проблемы общего характера
1. Отсутствие концепции в отношении конкуренции в сфере транспортного обслуживания городского населения открывает простор для произвольных ограничений конкуренции на региональном и местном уровнях. Так, ввиду сохранения значительной части предприятий пассажирского автомобильного транспорта в муниципальной собственности или собственности субъектов Российской Федерации соответствующие администрации в той или иной степени подменяют контроль пассажирских перевозок элементами монополии государственных (муниципальных) транспортных предприятий либо противоречащими федеральному гражданскому, антимонопольному и иному законодательству ограничениями прав хозяйствующих субъектов на осуществление деятельности в этой сфере. Как следствие, монополия небольшого числа перевозчиков существенно ограничивает конкуренцию в отрасли и способствует сохранению высоких издержек предприятий, финансируемых за счет бюджетов субфедерального уровня.
2. Финансовая и организационная политика органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по отношению к организации транспортного обслуживания городского населения не исходит из ясных критериев и норм разграничения между двумя различными по требуемой степени вмешательства категориями перевозок:
перевозками на основе государственного/муниципального заказа на осуществление социально значимых перевозок, которые нуждаются в бюджетном финансировании;
перевозками вне государственного/муниципального заказа, в отношении которых вмешательство со стороны органов власти в рыночные процессы должно сводиться в основном к регулированию маршрутов и формированию условий и порядка предоставления данного вида услуг по транспортному обслуживанию населения.
Иначе говоря, в настоящее время отсутствуют подходы к определению размеров той части городского пассажирского транспортного комплекса, которая требует финансовых ресурсов государства и местного самоуправления, и той ее части, где достаточно использовать меры нефинансового регулирования при поддержании условий для самофинансирования пассажирских перевозчиков. Отсюда - отсутствие обоснованного подхода к определению потребности населения в льготном проезде и соответствующем финансировании на основе государственного/муниципального заказа. Следствиями отсутствия такого подхода являются:
распространение системы государственного/муниципального финансирования в форме дотируемого заказа на большую часть пассажирских перевозок;
принятие не обеспеченных бюджетными ресурсами для компенсации выпадающих доходов перевозчиков федеральных и региональных нормативных правовых актов о предоставлении бесплатного или иного льготного проезда многочисленным категориям населения;
излишняя "зарегулированность" перевозок в целом на региональном и муниципальном уровнях и одновременно недостаток мер по созданию условий финансирования той их части, которая не нуждается в бюджетной поддержке;
упомянутая ранее тенденция в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях к государственной и муниципальной монополии на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения как средству упрощения контроля за работой городского пассажирского транспортного комплекса.
3. Пробел в федеральных нормах формирования государственного/муниципального заказа на предоставление услуг по транспортному обслуживанию населения имеет своим следствием возникновение обратного подхода к определению объемов государственного/муниципального заказа - по наличию средств в бюджетах соответствующих уровней. Это, однако, в конечном счете ведет к противоположному результату - раздуванию бюджетных расходов, так как порождает "конкуренцию выпадающих доходов" между пассажирскими перевозчиками, стремящимися показать максимальные затраты и потери от перевозок льготных категорий пассажиров и минимизировать официальный доход от перевозок с целью получить максимальную компенсацию из бюджета соответствующего уровня.
1.2.2. Проблемы финансовой политики
1. Основная проблема государственной финансовой политики в отношении "провалов" рынка в городском пассажирском транспортном комплексе состоит в том, что не установлен реально требуемый, исходя из целей социальной политики, объем льготных перевозок населения, учитывающий существующие и перспективные возможности бюджетов всех уровней по финансированию такого проезда, реальные приоритеты федеральной и региональной социальной политики. В первую очередь это относится к бесплатным и иным льготным перевозкам отдельных категорий населения.
Предоставление права на льготный проезд осуществляется на основании многочисленных федеральных и в меньшей степени региональных и местных нормативных правовых актов, принятых в подавляющем большинстве случаев без сколько-нибудь корректного учета имеющихся возможностей бюджетного финансирования. В общей сложности насчитывается около 65 категорий граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте, установленные на федеральном уровне. Помимо этого, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вводятся дополнительные категории, общее количество которых в некоторых случаях достигает 20. Положение усугубляется тем, что большая часть федеральных и субфедеральных льгот на оплату проезда для населения является правом бесплатного проезда, причем основная часть бесплатного проезда приходится на городской и пригородный пассажирский транспорт. Кроме того, в число категорий населения, в той или иной степени пользующихся правом бесплатного проезда или его льготной оплаты, нормативные правовые акты различных уровней включают категории, которые нельзя отнести к социально не защищенным слоям населения, - это различные категории государственных служащих, депутаты представительных органов власти и т.п. Такая особенность нормативно-правовой базы по вопросам льготного проезда на городском пассажирском транспорте связана с отсутствием в федеральном законодательстве критериев установления данного типа льгот.
Основная ответственность за радикальное решение проблемы дисбаланса между расходными возможностями бюджетных систем всех уровней и обусловленной законодательством потребности в финансировании льготного проезда ложится на федеральный уровень государственной власти. Меры региональной и муниципальной политики не могут принципиально изменить положение в этой области.
2. В настоящее время финансовую политику по обеспечению льготного проезда как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях следует признать неэффективной.
Решения (принимаемые в основном на федеральном уровне) сводятся к ограничению компенсации выпадающих доходов перевозчиков отдельными категориями льготников и введению норм, приостанавливающих действие отдельных федеральных нормативных правовых актов в части предоставления льгот на оплату проезда на пассажирском транспорте. Что касается субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то в них в большей степени применяют практику простого ограничения выплат компенсации размерами средств на эти цели, поступивших из бюджета вышестоящего уровня. Кроме того, практически повсеместно применяется практика преобладающего развития перевозок "в режиме маршрутного таксомотора", на которые не распространяется действие законодательства о льготах.
Так как включение норм, ограничивающих финансирование, в бюджетное законодательство (именно данный подход применяется по отношению к большинству льгот) лишь отменяет бюджетное финансирование потерь пассажирских перевозчиков от льготного проезда, но не отменяет самих прав соответствующих категорий населения на бесплатный или иной льготный проезд, результатом этого в экономическом плане является возникновение непокрытых убытков пассажирских перевозчиков от предоставления льгот на оплату проезда.
3. Финансовые органы всех уровней не опираются на эффективные общие принципы, методологию определения и нормы расчета требуемых объемов финансирования компенсации льгот на проезд, которые бы достаточно точно учитывали действительные объемы перевозок граждан в регионах и муниципальных образованиях. Это в особенности касается "обезличенных" перевозок льготных категорий населения в городском пассажирском транспорте. Действующие федеральные нормы исходят из условного единого показателя числа поездок в месяц, хотя и предусматривают проведение периодических обследований пассажиропотоков на городском пассажирском транспорте, в том числе и пассажиропотоков граждан, имеющих льготы на оплату проезда. Обоснование потребности в финансировании выпадающих доходов, возникших в результате пассажирских перевозок льготных категорий населения, возложено непосредственно на пассажирских перевозчиков, а нормы контроля и ответственности за искажение информации об объемах перевозок льготных категорий пассажиров не установлены. Это открывает перед пассажирскими перевозчиками возможности для систематического завышения объемов льготных перевозок и, соответственно, потребностей в бюджетном финансировании. В то же время пассажирские перевозчики не располагают корректной информацией, во-первых, о реальной численности граждан, имеющих право льготной оплаты проезда на пассажирском транспорте, и, во-вторых, о реальной величине средств, полученных из бюджетов вышестоящих уровней на компенсацию потерь, связанных с предоставлением льгот.
4. Анализ расходов региональных и местных бюджетов на пассажирский транспортный комплекс и уровня рентабельности пассажирских перевозчиков свидетельствует о нехватке региональных бюджетных средств для того, чтобы обеспечить рентабельную работу пассажирских перевозчиков в условиях регулируемых тарифов. Это также подтверждает дисбаланс в распределении бюджетных средств на эти цели между уровнями власти.
5. Компенсация потерь пассажирских перевозчиков, вызванных работой по регулируемым тарифам, не ориентирована на определенную часть перевозок пассажиров транспортом общего пользования, так как федеральные и в большинстве случаев региональные нормы в этой области не обеспечивают дифференциацию между перевозками по государственному/муниципальному заказу и прочими видами пассажирских перевозок, поскольку регулирование тарифов распространяется на всех пассажирских перевозчиков. Как следствие, у финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нет правовых оснований для использования критериев и нормативов определения действительной социальной потребности в перевозках на основе регулируемых тарифов, вместо этого применяется "сплошное" ценовое регулирование по всем видам пассажирских перевозок транспортом общего пользования. В условиях широкого распространения регулируемых тарифов поддержание рентабельности перевозок требует, в той или иной степени, компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков отрасли, занятых пассажирскими перевозками в соответствующих сообщениях. Тем самым государственный/муниципальный заказ фактически распространяется на все эти перевозки.
6. Побочным результатом указанного выше несоответствия является ошибочное применение термина "государственный/муниципальный заказ" по отношению к привлечению администрациями пассажирских перевозчиков к коммерческим недотируемым перевозкам.
Отсутствие обоснованного определения объемов государственного/муниципального заказа ведет к увеличению бюджетных расходов регионов и потому нуждается в корректировке. В частности, целесообразно отменить или по крайней мере существенно ослабить государственный контроль за тарифами на коммерческие перевозки пассажирским транспортом в соответствующих видах сообщений. Условием такого пересмотра является введение федеральных норм, устанавливающих базовые принципы разграничения перевозок по государственному/муниципальному заказу и коммерческих перевозок.
<< Пред. стр. 1 (из 3) След. >>
Список литературы по разделу