<< Пред.           стр. 3 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу

  As a conclusion of this column a Northern Dimension that includes the Arctic and the North Atlantic, and has keen relations with North America and Russia, is on one hand, an interesting cooperative context for the circumpolar North, and on the other hand, means added value to the European Union. Therefore, it would be interesting and useful first, to have a comparative study of, to search for common grounds and cooperative paths, and to explore policy gaps among the different Northern Dimensions; second, to strengthen circumpolar connections and transnational cooperation between Europe, North America and Russia; and third, to activate Trans-Atlantic contacts by launching a proposal for a linkage between the Northern Dimension policies for example, dealing with the Canada-EU, USA-EU and Russia-EU summits. Thus, at the same time when in the EU's ND there are slowness in progress and some limitations, which might act as a barrier to deeper international cooperation like for example, that it is not clear how it is a regional policy or only for cross-border cooperation, the EU's Northern Dimension has potential in the international northern cooperation in general and especially in the dialogue and cooperation between Europe and North America. Behind is the interpretation that in the beginning of the 21st century it can also be interpreted as a metaphor for a new kind of relationship between the North and the South both European, North American and Russian context.
  Источники: www.northerndimension.net и www.tukkk.fi
 
 ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕС: СТРАТЕГИЯ ВАРШАВЫ ИЛИ ЧАСТЬ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ ДНЯ БРЮССЕЛЯ
 
 Филипп Казин
 
 "ФАКТОР ЛИМИТРОФОВ" В ОТНОШЕНИЯХ РОССИИ С ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ
 Международные процессы, N.1, 2004.
 
  Не так давно, в самом начале 90-х годов, в Москве полагали, что крупные европейские проблемы можно решать со "старыми", западными странами Евросоюза "через головы" "новых", восточных. В середине прошлого десятилетия выяснилось, что это не так. Западные европейские страны не стали игнорировать мнения восточных, отнесясь к ним с полным вниманием и уважением. "Голос Востока" внутри Евросоюза был не только юридически, но фактически уравнен с "голосом Запада".
  Сегодня, похоже, достигнутое равновесие может быть нарушено. "Новообращенные" государства ЕС не только избавились от "комплекса неуверенности", но и стали развивать в себе нечто, порой напоминающее "комплекс превосходства". Вчерашние "новички" (вроде Польши) смело напоминают "патриархам" (Франции и Германии) о своих интересах, которые могут совпадать, а могут и противоречить тому пониманию будущего единой европейской политики, которое традиционно формировалось в "главных" западноевропейских столицах - Брюсселе, Париже, Берлине, Риме и Лондоне.
  Примером "самоутверждения" новых членов Европейского Союза является их стремление не просто оказывать влияние на политику "Единой Европы" в отношении России, но навязывать Евросоюзу собственное видение приоритетов этой политики - часто субъективированное и густо замешанное на специфике историко-политических предубеждений.
  За последние годы экспертами Евросоюза был подготовлен ряд предложений по поводу новой политики ЕС в отношении восточных соседей. Ее целью провозглашается обеспечение безопасности ЕС путем формирования устойчивой системы сотрудничества с государствами, которые оказались пограничными по отношению к Европейскому Союзу, после того, как начался процесс его фактического расширения на восток.
  Эта линию была разработана в двух основополагающих документах - сообщениях Европейской комиссии № 104 (далее "Концепция соседства" - Ф.К.) и № 393. В обоих конкретизируется стратегия, которую ЕС собирается осуществлять в Восточной Европе, начиная с 2004 года. Параллельно с этими директивами ЕС в руководящих органах Евросоюза имеет хождение подготовленный Польшей неофициальный проект, благодаря которому в международно-политическом словаре появился термин "восточное измерение ЕС". Сопоставление трех документов позволяет составить представление о рамках дискуссии, которая идет внутри Евросоюза по вопросам отношений с Россией в рамках новой восточной политики. Польша активней других добивалась популяризации своего подхода, рассчитывая завоевать признание в качестве ключевой страны, для начала, хотя бы в сфере экспертизы ситуации на восточных флангах Евросоюза. В результате именно документ польского МИД, посвященный политике ЕС в отношении восточных соседей, получил наибольшую известность среди других аналогичных текстов.
  Основное сходство брюссельских рекомендаций и польского проекта состоит в том, что те и другой предусматривают подключение новых соседей ЕС к системе "четырех свобод" (перемещения товаров, услуг, людей и капиталов). Этой цели предполагается достигнуть посредством мероприятий в рамках индивидуальных планов действий, которые должны быть разработаны для каждой страны с учетом реального хода проводимых в ней экономических и политических реформ.
  Однако польский документ содержит ряд положений, отсутствующих в брюссельских текстах. В ряде случаев, это указывает на то, что руководство Евросоюза, исходя из долгосрочных стратегических расчетов, стремится найти в отношениях с Россией линию, которая исключала бы "избыточные трения". Польша, напротив, склонна отчасти индуцировать последние, стараясь в процессе возникающих хитросплетений множества дополнительных переговоров и согласований, решить часть собственных, сугубо страновых задач в какой-то мере "за счет" общеевропейских интересов.
  Следуя этой линии, Варшава продолжает отстаивать "разделительное" понимание европейских реалий в отличие от "объединительного" видения в Брюсселе. Польские эксперты рисуют себе мыслительные границы "Европы" по западным рубежам России. Они избегают пользоваться принятым в Брюсселе "открытым" термином "Большая Европа", который может подразумевать и часто подразумевает его применимость к Российской Федерации в такой же мере, как к Украине или, скажем, Израилю (который тоже рассматривается в Брюсселе как сосед Евросоюза). Можно сказать, что брюссельское понимание реалий строится на концепции "равноудаленности" от Евросоюза всех его новых соседей.
  В польском проекте внимание фокусируется исключительно на отношениях с Украиной, Молдавией, Белоруссией и Россией (именно в таком порядке, брюссельские документы учитывают "средиземноморскую перспективу" - еще одно подтверждение узкой, национально-страновой, строго говоря, неевропейской направленности подхода Варшавы.
  Польское руководство пытается представить специфику своего сугубо "восточноевропейского" видения политики в отношении стран-соседей как характерную для понимания всех стран ЕС. В отличие от него, брюссельские бюрократы, за предшествующие десятилетия приученные мыслить категориями общеевропейских интересов, и действуют соответственно: им важно найти универсальную схему, приложимую к политике в отношении любых регионов потенциального расширения Евросоюза.
  Польшу же тезис о том, что основные цели сотрудничества ЕС с соседями одинаковы, раздражает. Она против того, чтобы ко всем новым партнерам применялся единый подход, с минимальными поправками. Брюссельские политики уже давно избегают говорить о "невозможности" присоединения России к ЕС в будущем. В польском проекте же прямо указано, что перспектива вступления реальна только для Украины, Молдавии и Белоруссии, но не для России.
  За этими тонкостями угадываются исторические и политико-психологические предубеждения Варшавы в отношении Москвы. Но еще яснее в них читаются прагматичные (во многом экономические по характеру) расчеты: в Польше надеются, что из экономически слабых Украины, Молдавии и Белоруссии можно будет сформировать некую сферу преимущественного хозяйственного влияния Польши как минимум на этапах их подготовки к вступлению в ЕС. Ни о чем подобном в отношении России с ее несравненно большей экономической мощью Варшава помыслить не может. Отсюда отсутствие ее интереса к России и, одновременно, желание "освободить" три упомянутые страны от российского экономического влияния хотя бы на время их подготовки к принятию в ЕС, когда Польша и имеет шанс (по существу единственный!) реализовать в отношениях с ними свое сравнительное хозяйственное превосходство.
  Брюссельские рекомендации более рациональны. Европейская комиссия исходит из того, что в ближайшие годы ни одна из стран-соседей не сможет вступить в ЕС. Поэтому всем им предлагаются единые правила взаимодействия. Но такой подход девальвирует заявка Польши на роль "первоприсутствующей" страны в вопросах выработки политики расширения Евросоюза на восток. Страдает престиж Варшавы в глазах пропольских сил в Киеве, Минске и Кишиневе, которые много лет стремились обосновать принадлежность своих стран к Центральной (а не Восточной) Европе и найти "коренные" отличия украинского и белорусского исторического пути от российского (как "чисто европейского" от "чисто азиатского").
  "Польский взгляд" в Евросоюзе пока не возобладал. Однако, это не означает, что борьба вокруг его восточной политики закончена. Серьезные силы заинтересованы в том, чтобы на уровне трактовки максимально приблизить "брюссельские принципы" к "варшавской сути". Существуют даже планы некоего разделения труда: Польша готова "курировать" сотрудничество ЕС с Украиной, Белоруссией и Молдавией на основе принципов "восточного измерения", а Германии предоставить роль куратора сотрудничества с Россией на базе брюссельской концепции "Большой Европы".
  До последнего времени в ЕС настороженно относились к региональному сотрудничеству между Россией и ее западными соседями из числа стран СНГ. Только в 2003 году в упоминавшейся выше "Концепции соседства" появилась фраза: "В контексте новой политики соседства ЕС.... могут быть рассмотрены новые инициативы для поддержки региональной кооперации между Россией и западными странами СНГ". Впервые в документах ЕС была высказана мысль о возможности оказания Евросоюзом содействия региональному сотрудничеству между европейскими странами СНГ. Фактически был снят неблагоприятный для России тезис о том, что углубление сотрудничества Москвы с Украиной, Белоруссией и Молдавией автоматически "противоречит европейскому выбору" этих стран и самой России.
  Таким образом, теоретически по крайней мере, нет оснований противопоставлять взаимодействие России с ее соседями в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Белоруссии, Украины и Казахстана, с одной стороны, мероприятиям по развитию сотрудничества в рамках "Большой Европы", с другой. Однако этого недостаточно. Евросоюз на протяжение ряда лет оказывает активную поддержку региональному сотрудничеству в Средиземноморье между странами, не входящими в ЕС. В идеале подобную поддержку со стороны Евросоюза можно было бы ожидать в отношении сходных тенденций в западных частях СНГ. Это предполагало бы трансформацию нынешних отношений по линиям Россия - ЕС, Украина-ЕС и т.д. в единый комплекс связей, основанных на общих правилах и стандартах. Стала бы происходить своего рода "регионализация" отношений Евросоюза с восточными соседями, то есть перевод этих отношений с институционально-страновой на институционально-региональную основу.
  Пока практическая работа в направлении "регионализации" строится в рамках узких и политизированных "программ добрососедства". Россия участвует в шести программах из двадцати четырех. Из них лишь одна, да и то при определенном допущении, относится к региону Восточной Европы (Литва, Польша, Россия). Ее содержание будет ориентировано на вопросы Калининграда. Нет ни одной программы, где Россия участвовала бы вместе с какой-либо страной СНГ, кроме программы "Балтийское море", в которой, помимо стран-членов Совета Государств Балтийского моря, участвует еще Белоруссия. Две программы сотрудничества европейских стран СНГ осуществляются без участия России. Первая (Польша, Украина, Белоруссия) - по сути дела способствует укреплению связей обеих стран СНГ с Польшей, а не друг с другом. Во второй участвуют Украина и Молдавия вместе с государствами Центральной Европы (от Польши до Италии и от Украины до Германии). В таком варианте взаимное сотрудничество стран СНГ "размывается" в более широком контексте.
  Приходится констатировать, что декларации ЕС о поддержке регионального сотрудничества России со странами СНГ фактически не реализуются. Скорее наоборот, "программы добрососедства" составлены таким образом, чтобы исключить прямое сотрудничество стран СНГ с Россией.
  В целом в действиях Европейского Союза просматривается два основных подхода к отношениям с Москвой. Первый - "универсалистский". Он основан на мысли о том, что политика в отношении России принципиально ничем не должна отличаться от политики в отношении других стран-соседей ЕС. Разница может состоять исключительно в конкретном содержании планов сотрудничества с каждым государством.
  Второй подход - "партикуляристский". Он строится на идее о необходимости выделять Россию из круга стран СНГ и в отношение нее проводить особую политику: в частности, не рассматривать вопрос о предоставлении ей в перспективе статуса ассоциированного члена ЕС, как предлагают, например, некоторые белорусские, украинские и польские эксперты. "Партикуляристов" немало также среди западноевропейских и российских специалистов. Среди их построений фигурируют причудливая схема - "российско-европейского кондоминиума", например и гипотеза о "Большой Европе" как механизме урегулирования отношений России и Евросоюза по поводу ситуации в зонах взаимоналожения их периферийных интересов (overlapping peripheries).
  Полагаю, что увлечение "партикуляризмом" вредит отношениям России с Евросоюзом. Он вреден как в политике Брюсселя, так и в позиции Москвы. Если не гарантировать, что сотрудничество ЕС и России будет строиться на общих и недискриминационных основаниях, то это обернется новыми политическими осложнениями. В России "партикуляризм" вызывает подозрения по поводу очередных попыток Запада "ограничить влияние Москвы в Киеве, Минске и Кишиневе". Для ЕС он не выгоден - например, финансово, так как воспроизводит недостатки TACIS, INTERREG и PHARE в плане дублирования расходов на похожие программы в разных странах и усложняет их аудит. Напротив, "универсализм" позволит более адекватно ответить на ключевую угрозу региональной безопасности - дисбаланс между регионами Бедности и Богатства. Выравнивание ситуации возможно лишь при условии реальной кооперации стран-соседей друг с другом, а не организации очередного соревнования в демонстрации степени приверженности реформам (commitment to reforms).
  Россия, как и ЕС заинтересована в преодолении политизированного подхода к сотрудничеству с соседями. Поэтому, несмотря на сохраняющееся недопонимание и сложности, Москве предстоит принять активное участие в разработке планов совместных с Евросоюзом действий по развитию отношений. Для начала необходимо реалистично сформулировать российские предложения.
  В Брюсселе и ведущих столицах ЕС укрепляется инстинктивное чувство: стабильность России зависит от ее внутренней консолидации. Вместе с тем, там опасаются, что эта консолидация может произойти на националистической основе. Вот почему сохраняются сомнения по поводу характера сотрудничества России с Украиной, Белоруссией и Молдавией, сближение между которым не во всех случаях будет соответствовать интересам ЕС.
  Брюссельские инициативы не стимулируют региональное сотрудничество на западе СНГ, но в отличие от польских, они и не направлены на противодействие ему. Это связано с относительной прочностью оснований концепции "Большой Европы" в западных столицах. Насколько окажется возможным преобразование этой схемы в практическую политику предстоит увидеть. Многое будет зависеть от того, каким окажется образ "России в Европе" после завершения полосы российских выборов 2003-2004 годов.
 Леонид Карабешкин
 
 ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС И РОССИЯ
 Восточное измерение Европейского Союза и Россия,
 отв. ред. Ф. А. Казин, В. Е. Кузнецов, Санкт-Петербург, 2004.
 
  Причины появления Восточного измерения
  Очередной раунд расширения ЕС, в рамках которого с 1 мая 2004 года полноправными членами Европейского Союза станут страны, непосредственно граничащие с Россией, Украиной и Беларусью и имеющие с ними традиционно тесные экономические и культурно-гуманитарные связи, ставит перед ЕС вопрос о формировании политики в отношении восточных соседей. К этому подталкивает целый ряд факторов.
  Во-первых, общая граница ЕС и европейских стран СНГ существенно удлиняется. Если до расширения с Союзом граничила только Россия по российско-финской границе, то после вступления в ЕС Литвы, Латвии, Эстонии, Польши, Венгрии и Словакии внешняя граница ЕС со странами СНГ протянется от Балтийского почти до Черного моря. Это создает не только новые возможности для расширения взаимодействия и сотрудничества, но и новые вызовы для Европы. Экономически слабые, социально нестабильные государства СНГ рассматриваются в качестве естественных источников рисков мягкой безопасности - нелегальной миграции, распространения инфекционных заболеваний, трансграничной преступности. ЕС должен определиться с modus operandi своей политики по отношению к восточным соседям. Либо надо максимально отгородиться от "зоны хаоса", либо содействовать улучшению ситуации в европейских странах СНГ.
  Во-вторых, страны-кандидаты, по крайней мере, большинство из них, осознают перспективность и приоритетность отношений со своими восточными соседями и стараются лоббировать свою позицию в Брюсселе уже сейчас, формально еще не являясь членами ЕС. С одной стороны, интерес будущих членов определяется стремлением сохранить наработанные экономические и гуманитарные связи со своими восточными контрагентами. Очевидно, что со вступлением в ЕС не все отрасли экономики вновь принятых стран одномоментно окажутся конкурентоспособными на общем рынке, а наиболее перспективные рынки сбыта лежат на востоке Европы. Кроме того, социально-экономическая стабильность приграничных регионов новых членов Евросоюза, как правило, в значительной степени зависит от трансграничного сотрудничества с восточными соседями. Это применимо и к северо-востоку Польши, и к западным районам Литвы, и к северо-востоку Эстонии. Наконец, только при сохранении тесных связей и с Востоком, и с Западом Европы, новые страны-члены смогут реализовать свой посреднический потенциал, в том числе и в плане близости культур и отсутствия языкового барьера. Таким образом, новое дыхание обретает тезис о ЦВЕ как мосте между Востоком и Западом, отброшенный в силу политической конъюнктуры в середине 90-х годов прошлого века.
  С другой стороны, будущие страны-члены, особенно Польша и Литва, продвигая инициативы по сотрудничеству ЕС с Россией, имеют в виду возможные политические дивиденды в форме повышения их роли в общей внешней политике ЕС. Например, они уже сумели использовать калининградскую проблематику в своих внешнеполитических целях. Литва стала играть роль посредника между региональными властями Калининградской области и Брюсселем, в то время как Польша пыталась занять нишу связующего звена между Брюсселем и Москвой. Аналогичные задачи ставились и инициаторами Северного измерения, в значительной степени, направленного на преодоление маргинализации географически периферийных регионов Европы, которые в системе концентрических кругов, имеющей центр гравитации в Брюсселе, оказываются в заведомо невыгодном положении.
  В-третьих, российско-европейский переговорный процесс по калининградской проблематике выявил недостаточность опыта и каналов взаимодействия между Россией и ЕС. Кроме того, оптимальное решение многих проблем Калининграда (не только визовой) может быть найдено только после достижения договоренностей по более широкой повестке - к примеру, через создание общей российско-европейской безвизовой зоны и общеевропейского экономического пространства. Это вряд ли реализуемо без подключения к системе договоренностей и, как минимум, других европейских республик СНГ, учитывая наличие общего экономического и визового пространства между ними.
  В-четвертых, результаты политики ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове оказались в целом неудовлетворительными. Отсутствуют эффективные каналы влияния на ситуацию в Беларуси, а страны ЕС зачастую либо просто не воспринимают РБ как независимое государство, либо реализуют конфронтационный путь и стремятся к ее политической изоляции. Молдова превратилась в беднейшее государство Европы. Не смог Евросоюз и эффективно способствовать преодолению политической нестабильности на Украине.
  Понимание необходимости выработки новой политики по отношению к восточным странам-соседям проявилось еще в апреле 2002 г. Тогда на заседании Совета по общим вопросам и внешним связям ЕС состоялся обмен мнениями и была одобрена инициатива комиссара Хавьера Соланы о выработке во второй половине 2002 г. конкретных предложений о политике ЕС в отношении ее соседей, в первую очередь - восточных. В дальнейшем Совет неоднократно возвращался к обсуждению основ будущей восточной политики, подчеркивая особую значимость укрепления отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой. Заинтересованным странам, в том числе кандидатам на членство в ЕС, было предложено представить свое видение Восточного измерения. В результате, 11 марта 2003 г. вышло Сообщение КЕС Европейскому Совету и Европарламенту "Большая Европа - соседство: новый формат для отношений с нашими восточными и южными соседями". Хотя в документе упоминаются не только восточные, но и южные соседи ЕС, основное внимание уделено европейским республикам СНГ, в то время как опыт Средиземноморского процесса рассматривается в качестве примера.
 
  Контуры Восточного измерения
  Анализ Сообщения КЕС позволяет ответить на несколько вопросов, вызывающих особый интерес. Во-первых, будет ли включать новая политика соседства ЕС по отношению к восточным странам Россию? Как эта политика будет сочетаться с уже достигнутым уровнем сотрудничества? Во-вторых, не станет ли новое Восточное измерение конкурентом Северного и не повторит ли его не во всем удачный опыт? И, в-третьих, будет ли инициатива "нового соседства" началом очередной волны вступления в ЕС, либо всего лишь расширенным форматом сотрудничества?
  Хотя очевидно, что наибольший интерес ЕС вызывает необходимость интенсификации отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой (объединенных коллективной аббревиатурой - "новые западные независимые государства"), Россия не исключена из инициативы. Более того, по многим вопросам внутриполитическое развитие в России и российско-европейское сотрудничество ставятся в пример другим "западным" странам СНГ. Как отмечается в Сообщении, "развитие диалога ЕС/Россия и сотрудничество по политическим вопросам и вопросам безопасности, энергетике, окружающей среде, науке и технологиям в последние годы быстро укреплялось", а по макроэкономическим параметрам Россия вообще оказалась на третьем месте среди всех стран-соседей ЕС, пропустив вперед лишь Израиль и Ливан. В пользу включения России в инициативу "Нового соседства" есть серьезные аргументы. Так, аналитики Центра восточных исследований (Варшава) считают, что отсутствие общего подхода ко всем странам-соседям может привести к доминированию в восточной политике ЕС отношений с Россией в силу разницы экономических потенциалов по сравнению с Беларусью или Украиной. Кроме того, экономические, политические и гуманитарные связи европейских стран СНГ очень сильны, а протекающие в этих странах процессы идентичны. Однако, если сама необходимость включения России в Восточное измерение политики ЕС и не вызывает сомнения, то степень этого участия еще не определена. Очевидно, что с учетом территориальных и людских масштабов России ЕС вряд ли сможет в обозримой перспективе адекватно ее переварить. Не ясно, захочет ли этого и политическая элита в Москве. Ряд польских исследователей считают, что существует два сценария ограничения участия России в Восточном измерении - территориальный и функциональный. Согласно первому, в зону действия инициативы попадают Калининградская область и северо-западные регионы России. Согласно второму, России предоставляется особый статус в отношениях с ЕС в энергетической, политической сферах и по вопросам безопасности.
  Как отмечается в Сообщении КЕС, "новая политика соседства станет только дополнительной подпоркой общего стратегического партнерства ЕC и России" при сохранении уже наработанных механизмов взаимодействия.
  Вряд ли можно говорить и о конкуренции нового Восточного измерения с Северным. С одной стороны, обе программы направлены на преодоление социально-экономической пропасти и разделительных линий в Европе. Кроме того, заинтересованные страны-участники Северного измерения являются активными участниками дискуссии по Восточному измерению. С другой стороны, последнее не ставит перед собой амбициозных политических целей - формирования пространства, на котором все стороны выступают полноправными партнерами, участвуют в создании общей политики и стремятся к созданию общей идентичности. Как отмечает П. Йоенниеми, "Восточное измерение не нацелено на создание региональной конфигурации со своей собственной динамикой, которая бы в свою очередь оказывала влияние на Союз в целом....Вместо Восточного измерения более обоснованно, возможно, было бы говорить о политике соседства, главным образом, служащей интересам Польши и соседей, не являющихся членами [ЕС - Л.К.]...". Очевидно, что и в Брюсселе не готовы к новым слишком амбициозным внешнеполитическим инициативам. Не случайно в названии уже упомянутого Сообщения КЕС термин "измерение" отсутствует.
  Политика соседства предполагает общие рамки, но дифференцированный подход, который ставит реализацию программ сотрудничества в зависимость от успехов восточных соседей в деле строительства рыночной экономики, институтов демократии и прав человека. Естественно, что речь идет о нормах и стандартах, которые уже приняты в ЕС. Таким образом, восточные соседи рассматриваются как объекты политики ЕС, а не равноправные партнеры. Другими словами, политика соседства предполагает распространение "правильной" идентичности ЕС на сопредельные территории, а не синтез новой общей идентичности. Аналитики польского Центра Восточных исследований видят задачу восточной политики ЕС в "продвижении политических и экономических стандартов, принятых в ЕС и его законодательстве". Такой подход был успешно реализован в отношении стран-кандидатов, однако его перспективы для политики по отношению к России или даже Украине (несмотря на провозглашенный ими европейский выбор) выглядят весьма сомнительными.
  Естественно, предлагая восточным соседям воспринять традиции рыночной экономики и демократии по европейскому образцу, ЕС должен предложить и какие-то побуждающие стимулы и механизмы, компенсирующие все трудности и издержки. Представляется, что наиболее эффективным средством может стать перспектива членства в ЕС. К примеру, авторы польского доклада "Новое соседство - новая ассоциация. Украина и Европейский Союз в начале 21 века" считают, что "Евросоюз должен поддержать усилия Украины по подписанию соглашения об ассоциированном членстве. Такое соглашение должно содержать возможность, неопределенную во времени, но явно признающую перспективу будущего членства Украины в ЕС". Одним из основных аргументов в пользу предоставления пусть призрачной перспективы членства в ЕС является поддержка проевропейских политических сил в соответствующих странах. Впрочем, a priori подразумевается, что Россия не претендует на членство в ЕС.
  Правда, в Сообщении КЕС о долгосрочной перспективе речи не идет, а в среднесрочной перспективе России, Украине, Молдове и Беларуси предлагается ощутить широкий набор преимуществ от привилегированного сотрудничества с ЕС и без формального членства. Сообщение КЕС предлагает следующий набор "адаптационных" инициатив:
  Содействие в развитии внутренних рынков; преференциальные торговые отношения и предоставление доступа на рынки ЕС.
  До настоящего времени рамочные документы, подписанные Евросоюзом со странами СНГ - Соглашения о партнерстве и сотрудничестве - в отличие от Договоров об ассоциированном членстве со странами Средиземноморья, не предоставляли преференциального статуса в торговле, лишь упоминая о возможности создания зоны свободной торговли в будущем;
  Инициативы в сфере миграции, включающие как упрощение выдачи долгосрочных виз и поощрение трудовой миграции, так и развитие малого трафика на приграничных территориях и долгосрочную перспективу развития безвизового режима между ЕС и его восточными соседями;
  Сотрудничество в области предотвращения и борьбы с общими угрозами безопасности - терроризмом и транснациональной оргпреступностью, злоупотреблениями в таможенной и налоговой сферах, угрозами, связанными с использованием ядерной энергии, экологией, распространением инфекционных заболеваний;
  Более широкое политическое участие ЕС в предотвращении и разрешении конфликтов, предполагающее активизацию роли Союза в процессе урегулирования приднестровского конфликта (наряду с палестинским и западно-сахарским);
  Усилия в области прав человека, развитии культурного сотрудничества и взаимопонимания;
  Интеграция транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, а также научного сообщества;
  Новые инструменты привлечения и защиты инвестиций; поддержка интеграции в глобальную торговую систему - в первую очередь в ВТО; финансовая поддержка, в большей степени отвечающая реальным нуждам реципиентов; содействие в привлечении финансирования международных финансовых организаций, таких как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ).
  Признается, что недостаточная координация программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ создавала препятствия развитию трансграничного и субрегионального сотрудничества. Еврокомиссия согласилась рассмотреть возможность создания нового "Инструмента соседства", который объединил бы позитивный опыт реализации других программ поддержки внутри ЕС и сконцентрировался бы на развитии трансграничного сотрудничества, региональной и субрегиональной кооперации и устойчивого развития на восточных границах ЕС. Кроме того, речь идет о возможности выделения грантовой помощи и бюджетной поддержки новым западным независимым государствам.
  Имплементация предложенных мер поддержки будет осуществляться на дифференцированной основе исходя из конкретных, определенных индивидуально для каждой страны, промежуточных результатов, а не на основе общей оценки прогресса экономических реформ и демократических преобразований, как это было ранее. Основополагающим документом, определяющим цели и служащим для оценки результатов, должен стать среднесрочный план действий для каждой страны, возможно, дополненный и планом действий, носящим общерегиональный характер. Кроме того, КЕС выражает готовность изучить возможности для замены существующих Соглашений о партнерстве и сотрудничестве на Соглашения о соседстве с более широким набором целей и обязательств.
  Восточное измерение и новые члены ЕС
  Каково видение своего места во внешней политике ЕС у новых стран-членов? Как они будут влиять на формирование и реализацию новой линии Союза в отношении восточных соседей? Наибольший интерес в этой связи представляют позиции Польши как основного двигателя политики соседства, а также стран Балтии, отношения с которыми (в первую очередь, имеются в виду Латвия и Эстония) России далеки от окончательной стабилизации, несмотря на позитивный тренд последних нескольких лет.
  Польша заинтересована в нахождении адекватной ниши в Общей внешней политике и политике безопасности ЕС (ОВПБ). Как сказал глава МИД Польши В. Чимошевич, Варшава "стремится взять на себя новую ответственность, что определенно принесет и новые возможности". Развернутое мнение Польши по поводу дискуссии о политике соседства было представлено польским внешнеполитическим ведомством в конце 2002 г. Особый интерес страна традиционно проявляет к развитию отношений с Украиной и Беларусью, которые "должны иметь перспективу отношений с ЕС на уровне и с интенсивностью, равной отношениям ЕС с Россией". Польская политика в 90-е годы определялась геополитическим мышлением и была направлена на поддержку суверенитета Украины как необходимого условия противодействия возрождению империи на востоке. Элементы этой политики сохраняются и сейчас. В Варшаве осознают, что активизация польской внешней политики в рамках Восточного измерения ЕС может быть негативно воспринята в Москве, а это не является целью Варшавы.
  С другой стороны, в Польше понимают все возрастающее значение России для ЕС, ее улучшившиеся отношения с НАТО и США, в то время как, к примеру, значение Украины в международной политике имеет тенденцию к снижению. Поэтому в Варшаве бы не хотели, чтобы Восточное измерение сконцентрировалось бы в основном на России в ущерб отношениям с Украиной и Беларусью. Таким образом, современный уровень российско-европейских отношений в Польше находят вполне удовлетворительным, предлагая сконцентрироваться на нахождении практических решений в рамках договоренностей по Калининграду, а также выражая намерение присоединиться к диалогу в политической и энергетической сферах и выработке концепции общеевропейского экономического пространства.
  Страны Балтии видят свое место в ЕС по-разному. Внешняя политика Литвы нацелена на капитализацию своих отношений с Россией в рамках ЕС и рассматривает Россию в числе своих первоочередных приоритетов. С избранием президента Роландаса Паксаса линия Литвы на повышение своего статуса в ЕС через сотрудничество с Россией активизировалась. Если раньше литовские внешнеполитические инициативы по России в основном ограничивались соседней Калининградской областью, то в настоящее время обретает очертания "Северо-западная инициатива", нацеленная на укрепление отношений с регионами Северо-запада России. Выступая перед послами Литвы в иностранных государствах, Р. Паксас отметил, что "необходимо использовать ситуацию, когда, с одной стороны, Литва хорошо знает своих соседей на востоке, а с другой, - имеет большой ценный опыт интеграции в ЕС и НАТО....Накоплены немалые наработки с центральной властью России, а также с властями Калининградской области Российской Федерации. Этот опыт необходимо перенести на сотрудничество с другими регионами, в первую очередь, с северо-западной Россией. Этот регион становится пространством особого взаимодействия ЕС и России".
  Чего ожидает Литва от инициативы ЕС по отношению к восточным странам? По мнению госсекретаря МИД Литвы Э. Игнатавичюса, "необходимы эффективные форматы сотрудничества, общие проекты и фонды для их осуществления". Очевидно, что собственных средств на осуществление программ сотрудничества с соседними странами у Литвы нет, а риск дискредитации новой инициативы по причине отсутствия денег весьма велик. Впрочем, зависимость от финансовых ресурсов из Брюсселя может привести к тому, что роль Литвы и Польши в реализации программы будет определяться формулой "тихого несогласия и громкого согласия" с решениями ЕС.
  Развитие внутриполитической обстановки в Литве и последствия импичмента литовского президента, инициированного его политическими оппонентами, к сожалению, могут замедлить процесс формирования партнерских отношений между Россией и Литвой. Озабоченность вызывает тот факт, что для решения внутриполитических задач некоторые политические силы в Литве вновь взяли на вооружение тезис об угрозе с Востока, а более конкретно - от российских спецслужб и русской мафии. Это свидетельствует о том, что приоритетность российского направления литовской внешней политики пока не стала элементом консенсуса различных политических сил (в отличие, скажем, от интеграции в НАТО и ЕС).
  Эстония, так и не достигнув до настоящего времени желаемого прорыва на российском направлении, проводит по отношению к России линию, которая зачастую воспринимается как провокационная. В частности, одним из приоритетов Эстонии является оказание помощи Грузии (наряду с другими закавказскими и европейскими республиками СНГ) в строительстве ее вооруженных сил. С учетом многолетней напряженности в российско-грузинских отношениях и недавних внутриполитических потрясений в этой стране, такая политика вряд ли будет позитивно воспринята в Москве, хотя бывший министр обороны Эстонии Свен Миксер и выражал надежду на то, что "отношения с Россией достаточно прагматичны, чтобы сотрудничество Эстонии с Грузией не воспринималось как антироссийское".
  Таллинн по-прежнему пытается строить отношения со своим непосредственным соседом через Брюссель: "С точки зрения безопасности Эстонии и ее экономического развития, одним из существенных вопросов внешней политики и политики безопасности является развитие отношений Европейского Союза с Россией".
  Пассивную позицию по отношению к России занимает Латвия. Страна не инициировала конкретных предложений в рамках вновь формирующейся восточной политики ЕС и стабилизации двусторонних отношений с Россией. В Риге дожидаются, что членство ЕС защитит Латвию от всех неблагоприятных для нее действий России.
  Россия и Восточное измерение
  События в Ираке несколько отвлекли внимание российского общественного мнения и политической элиты от взаимодействия с ЕС. Тем не менее, России предстоит определить свое отношение к новой восточной политике Союза. Представляется, что нашей стране необходимо тщательно взвесить все "про" и "контра" этой политики.
  С одной стороны, инициатива ЕС содержит в себе целый ряд позитивных элементов. Во-первых, впервые идет речь о довольно серьезном пакете экономических мер содействия, в том числе доступе на рынки ЕС, финансовых инструментах, подключении России к инфраструктурным программам. Во-вторых, в рамках Восточного измерения смогут найти свое решение проблемы трансграничного сотрудничества и (без)визового режима. В-третьих, Россия заинтересована в стабилизации в государствах, являющихся транзитными артериями в экономических взаимоотношениях с ЕС, в первую очередь, в Украине. Полезным было бы распространение европейского опыта в сферах управления и бизнеса. Наконец, есть надежда, что в рамках общей внешней политики ЕС восточная политика отдельных стран Балтии станет более благоприятной по отношению к России.
  С другой стороны, Восточное измерение несет целый ряд угроз российским интересам. Во-первых, Россия выступает в качестве объекта политики ЕС и ей предлагается стать импортером норм и стандартов в экономической и политической жизни, а не партнером по совместной выработке общих подходов. Это чрезвычайно сложно не только с экономической, но и с политической точки зрения для России, претендующей на самодостаточный статус в современной системе международных отношений и свободу рук во внутриполитической сфере, в частности, в решении чеченской проблемы. Во-вторых, реализация Восточного измерения предполагает расширение политического влияния ЕС в "новых западных независимых государствах", например, в урегулировании приднестровского конфликта, поддержке процессов демократизации в Беларуси и т.д. Как показала ситуация с провалом российского плана решения приднестровской проблемы, подходы России и ЕС по этим вопросам не обязательно совпадают. Небеспочвенны опасения, что Восточное измерение может быть использовано для выдавливания России из стран СНГ. В-третьих, нельзя исключать ситуации, когда не в таком далеком будущем Украина, Молдова и Беларусь станут членами ЕС, в то время как Россия, в силу своих масштабов, не будет принята в ЕС никогда. Это чревато целым рядом негативных последствий - потерями для российского бизнеса в этих странах, смертью проекта российско-белорусской интеграции, еще большей "эксклавизацией" Калининградской области.
  Различная оценка баланса выгод и издержек от Восточного измерения создает два полюса мнений по поводу оптимальной российской линии. Либерально-проевропейское направление считает, что инициатива ЕС, если она будет принята, будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности и демократизации политической жизни России. На другом полюсе - сдержанная настороженность по отношению к прожектам восточной политики ЕС. По мнению калининградского исследователя Г. Федорова, "концепции "прямого соседства" ЕС должна быть противопоставлена аналогичная концепция России и стран евразийского пространства. Она должна носить активный характер, отвечая экономическим интересам РФ, улучшению позиций страны в международном разделении труда". Речь идет об интеграции структур в рамках СНГ.
  Представляется, что окончательные выводы можно будет сделать лишь после того, как сформируются основные контуры европейской политики соседства, станет ясным набор конкретных проектов и их финансовое обеспечение. Пока неизвестно, насколько существенные средства будут выделены на реализацию программы. Тем не менее, очевидно одно - противодействие реализации политики соседства в отношении Молдовы, Украины и Беларуси будет контрпродуктивным. Достаточно вспомнить результаты многолетнего противостояния расширению НАТО на восток. Правильнее было бы определить приемлемые формы участия, одновременно формируя свою логичную и последовательную линию в отношении европейских государств СНГ.
 Grzegorz Gromadzki, Raimundas Lopata, Kristi Raik
 
 FRIENDS OR FAMILY? FINNISH, LITHUANIAN AND POLISH PERSPECTIVES ON THE EU'S POLICY TOWARDS UKRAINE, BELARUS AND MOLDOVA
 FIIA Report, 12/2005
 
  Outlining a proactive EU policy towards Ukraine, Belarus and Moldova
  The report emphasises the need to approach Ukraine, Belarus and Moldova as a region where developments in one country have a strong impact on the other two and argues for the integration of all three into the EU. However, it is obvious that there are considerable differences between the current situation in these countries, especially between Belarus on the one hand and Ukraine and Moldova on the other. Therefore the specific features of each country and their relations with the EU are examined briefly below, before we make some general recommendations concerning the region.
  Ukraine: The Orange Revolution and beyond Of the three new EU neighbours, the question of offering the prospect of membership is most urgent in he case of Ukraine. The country has been requesting it for many years, but while political and other criteria remained far from fulfilment, it was fairly easy and justifiable for the EU to say 'no'. The Orange Revolution and the victory of democratic forces in the presidential election of late 2004 changed all that. The strong expression of commitment to democracy and the "European choice" made by Ukrainians during the Orange Revolution came as a surprise to the EU and most outside observers. The new president, Viktor Yushchenko, has defined membership of the EU as a top priority under his leadership. He has declared that Ukraine aims to start accession negotiations in 2007.
  The EU, for its part, has welcomed the new "strategic choice of Ukraine in favour of democracy and reform"26 which has "confirmed the country's place on the European map".Nonetheless, the Union has so far refused to treat Ukraine as a potential member state. It underlines that the recently adopted Action Plan offers enough substance and concrete goals for the relationship. The main problem, however, is not that of practical substance, but long-term prospects and commitment on both sides. To reiterate what has already been said, only the prospect of membership will provide a strong enough incentive for reform.
  As noted above, further enlargement is greeted with suspicion in the EU. It is worth noting, however, that the European Parliament has expressed strong support for Ukraine's membership potential. Furthermore, according to a recent survey, the majority of EU citizens (55%) from the six largest member states are ready to accept Ukraine's membership.28 In comparison with Turkey, whose attachment to Europe is questioned, there is no doubt that Ukraine is a European country. Thus, the key to becoming a candidate country should be adherence to the Copenhagen political criteria: stability of institutions guaranteeing democracy, rule of law, human rights and the protection of minorities. Turkey is the most recent case to have crossed over on this basis, but it is not certain whether this will be enough in future. Ukraine will test the durability of this principle in the coming years. Yet, if the country displays similar determination to Turkey in carrying out domestic reforms, denying Ukraine the prospect of membership will no longer be justifiable from the viewpoint of the underlying principles of integration.
  To date, the EU's reaction to the Orange Revolution has been very modest in terms of concrete policy proposals. Notable shifts have taken place, however, with respect to preparing visa facilitation, starting consultations on a new, enhanced agreement, strengthening dialogue on energy issues, and promoting people-to-people contacts. The EU has also called for an increase in the loans to Ukraine from the European Investment Bank. 29 One of the main practical priorities of EU-Ukrainian relations is to move towards a free trade area. In order to advance in this issue, Ukraine will first have to receive market economy status and join the WTO, which should be possible by the end of 2005. The implementation of trade regulations and economic reforms has to go hand-in-hand with administrative reform, since the low level of administrative capacity is a severe obstacle to pursuing the ambitious reform agenda of the government.
  It is also important for the EU to recognise Ukraine as a major regional player in relation to other Eastern neighbours of the Union. In particular, the EU and Ukraine need to cooperate closely on the settlement of the Transdnistria conflict and the promotion of democratic transition in Belarus. Both the EU and Ukraine have recently become more active in searching for solutions to the Transdnistria conflict.30 Their working together on this issue is important not only for Transdnistria, but also for the strengthening of relations between the EU and Ukraine. As regards Belarus, Ukraine is, above all, an encouraging example of the possibility of change. Ukraine should also be involved in developing the EU's policy towards Belarus.
  The beginning of 2006 will mark a critical time for Ukraine's European integration. It is then that the EU will review the implementation of the Action Plan and possibly decide on new steps in the relationship in accordance with Ukraine's reform efforts. What is more, parliamentary elections will be held in Ukraine in spring 2006, which will test the commitment of the country to its European aspirations. Signals from the EU side prior to the elections will have a considerable impact on the election campaign and the outcome.
 
  Moldova: Not only Transdnistria
  Contrary to some expectations, Ukraine's Orange Revolution was not repeated in neighbouring Moldova. The country has not expressed such a strong, fresh commitment to European aspirations as Ukraine. However, Moldova does follow Georgia and Ukraine in the line-up of former Soviet republics that have set European integration as their top priority. The parliamentary elections of March 2005 were won by the ruling Communist Party, but with a new programme: the formerly strong Russian orientation was replaced with an aim to build closer ties with the EU and the US.
  Moldova's most renowned problem is the Transdnistria region, which has declared independence and has its own government supported by the presence of Russian troops, but is not internationally recognised. The EU and Russia need to be among the main parties in search of a solution to the prolonged conflict.
  Russia, having long refused to cooperate on this issue, has recently expressed its readiness to engage in cooperation with the EU. The process must also involve Ukraine as it borders Transdnistria and has indirectly supported the illegal regime through weak border control. Moldova's integration goals offer the EU the possibility to contribute more actively to the solution of the Transdnistria problem. In March 2005, the EU appointed a Special Representative (EUSR) to Moldova, underscoring its increased commitment to settling the conflict. The main task of the EUSR is to work on the Transdnistria question. The appointment is welcomed, not least because it geographically broadens and balances the network of EUSRs. The EU must continue its efforts to solve the Transdnistria conflict, but must not let this issue get in the way of Moldova's European aspirations and reforms. If the conflict is protracted, the EU should even consider the possibility of the future accession of Moldova, excluding Transdnistria. A precedent has been set by Cyprus, which joined the EU in 2004, excluding the northern part of the island, the so-called Turkish Republic of Northern Moldova has generally complied with minimal rules of democracy during its period of independence since 1991.
  The government has not directly put the brakes on political and civic activity. However, the population is largely alienated and passive, the media is mostly controlled by the government, corruption is widespread, and the existing independent NGOs struggle to survive with virtually no domestic resources and a largely apathetic public. The EU should pay more attention to promoting media freedom, combating corruption, partybuilding and independent NGOs. Many of Moldova's problems stem from the fact that it is the poorest country in Europe. The EU should therefore pay particular attention to promoting economic reforms and improving the climate for foreign investments. The probable accession of Romania in 2007 will create new opportunities for Moldova to enhance trade with the EU and attract investments from European businesses. Moldova's ability to capitalise on these opportunities is related to the closeness of its relations with the EU and the success of political, administrative and legal reforms in bringing it closer to European standards.
 
  Belarus: A strategy of ND plus?
  The ENP framework does not provide any guidance on developing the EU's policy towards Belarus. The country's authoritarian turnabout in 1996 (when a flawed referendum was arranged by president Lukashenka in order to extend his term) led to relations with the EU being frozen. The PCA treaty between the EU and Belarus that was signed in 1995 has not been ratified. The flawed presidential elections of September 2001 and the parliamentary elections of October 2004 only served to further underpin the authoritarian nature of the regime. In order to prevent the spread of the Orange Revolution to Belarus, the state authorities have recently tightened their control over citizens and the limitations on political and civic freedoms. There have been frequent cases of harassment against opposition politicians, journalists and NGO activists. Nevertheless, the events in Ukraine have already had an impact on Belarus, and rallied the opposition and independent NGOs in their work against the current regime. Overall support for Lukashenka has also diminished.
  A far as the EU is concerned, the isolation of Belarus continues under the ENP strategy, which is strictly contingent on the values of democracy and human rights. The EU's position is that it is "willing to deepen its relationship with Belarus, including within the European Neighbourhood Policy (ENP), once the Belarusian authorities clearly demonstrate their willingness to respect democratic values and the rule of law".33 At the same time it has been acknowledged that the EU's policy of isolation and neglect has done virtually nothing to promote change. One may even make assertions to the contrary: it has enabled Lukashenka to use the slogan "Nobody is expecting us in Europe", convincing many Belarusians that their country has no alternatives.
  Acknowledging its ineffectiveness to date, the EU has started to develop a more active policy of promoting democratization and civil society in Belarus. The new approach has been strongly promoted by Lithuania and Poland. In the current situation, it is virtually impossible to assist the pro-democratic roups through formal channels. Therefore the EU needs to bypass the Belarus government in allocating democracy aid. The primary aim now is to prepare for the presidential elections of 2006, supporting the pro-democratic opposition forces. One of the main problems is that the opposition is still weak and only exists outside the official political structures, which is one of the main differences between Belarus and Ukraine before the Orange Revolution. Furthermore, the links of opposition groups to the broader public are weak - one can even speak of a "democratic ghetto" of activists who often have closer links to their western donors than the local population. Lack of coordination between donors has exacerbated the situation, but efforts are currently being made to improve this aspect. All these problems were apparent during the presidential election campaign of 2001 when external aid was given to a number of opposition groups working separately and duplicating each other's efforts. It is of crucial importance for foreign donors to aim at supporting a united pro-democratic election campaign. Furthermore, the focus of external aid on election campaigns has been a problem in itself. Apart from short-term aid before elections, there is a need for long-term assistance that supports the continuity of pro-democratic forces. As suggested above, the policy of democracy promotion could be combined with cooperation with Belarusian authorities modelled according to the Northern Dimension. This would create a double-track strategy of "ND plus". The "plus" refers to the democracy promotion just outlined above. The "ND" part would focus on aid allocated through official channels in the fields of the environment, social and health issues, improvement of the infrastructure and other spheres included in the ND. Because of its focus on politically uncontroversial issues, such cooperation is in principle accepted by the current authoritarian leadership. It must be noted, however, that the Belarusian government has even increased restrictions and impediments to non-political external aid.
  As part of the ND type of aid, the EU should try to increase contacts with the administration at both the central and local levels. This should be seen as a means of preparing for the post-Lukashenka era that is bound to come sooner or later. Not all the people who work in the current administration are true supporters of Lukashenka by any means, and it would be practically impossible at any rate to replace all the administrative personnel once the regime changes. Through assistance to areas such as the social sector and infrastructure, the EU could also make itself more visible and known among the Belarusian people and debunk the notion that "Nobody is expecting us in Europe". It is important for the EU to reach not only the "democratic ghetto", but also the ordinary people. At the same time, the strategy for supporting the opposition and promoting regime change would constitute a separate EU policy track, adding a crucial 'plus' to the ND model. The strategy should be supported by enhanced activities aimed at spreading information about the EU among the Belarusian population.
 
  General recommendations for EU policy in the region
  Although the ENP is trying to remove the membership issue from the agenda, the key question that the EU has to answer within the next few years remains: will it offer the prospect of membership to Ukraine, Moldova, and even Belarus, in the future. As emphasised above, a truly open-door policy is the only effective instrument for promoting reforms in neighbouring countries. Indeed, the EU has to be able to promote reforms, not just react to changes.
  A typical indication of the reactive nature of EU policy is the "Let's wait and see what the next election brings" attitude. This way of thinking should be quashed. In order to support democracy in the neighbouring countries, the EU should send clear and positive messages in the early stages of their election campaigns. Whatever the EU does or does not do influences the election results: the more it offers concrete steps and prospects that bring the neighbours closer to the Union, the more successful the pro-European, pro-democratic forces are likely to be. This is a highly relevant point with respect to both the parliamentary elections in Ukraine and the presidential elections in Belarus, both scheduled for 2006. Coming back to the membership prospect, it is worth repeating that it can be offered without discarding the ENP, but by using the empty space that exists within the framework instead. There should be no clear-cut distinction between the ENP and the accession process: in the near future, Ukraine and Moldova could be acknowledged by the EU as potential member states, but they would continue to implement the ENP Action Plans while at the same time preparing for the next steps that would take them closer to membership. For the purposes of comparison, we could take a look at the steps taken by the Baltic states between 1995 and 2000:
  • association agreements that state the objective of membership (signed by the Baltic states in June 1995, entered into force in February 1998) (the objective of membership was already stated in the Free Trade Agreements between the EU and the Baltic states signed in 1994),
  • submitting applications for membership (late 1995),
  • preparing answers to a questionnaire from the Commission concerning the readiness of applicants to adopt EU norms (1996),
  • receiving the opinion of the Commission concerning the start of negotiations (in July 1997 the Commission recommended that the EU start negotiations with Estonia, but not Latvia and Lithuania at that time)
  • the start of accession negotiations (Estonia in March 1998, Latvia and Lithuania in early 2000)
  As we know from the previous Eastern enlargement, the process is a lengthy one and it is likely to take an even longer time for further new candidates. New agreements with Ukraine and Moldova should be signed before March 2008 when the current Partnership and Cooperation Agreements expire; their content will depend of course on the success of domestic reforms in the meantime. In any case, they are lagging more than ten years behind the Baltic countries in their relations with the EU. In order to provide effective and systematic support for its neighbours' reform efforts, the EU should gradually move towards the model of assistance applied to candidate countries. It is worth pointing out that the amount of aid received by candidates is decidedly larger than assistance to neighbouring countries. Moreover, there is currently a huge imbalance between the Eastern and Southern neighbourhood to the disadvantage of
  the former, which needs to be addressed. Changing the model of assistance not only means an increase in the volume of aid, however. Even more importantly, candidate states are systematically assisted in adopting EU norms in all spheres of society, which involves extensive changes to the legislation, administrative system, etc. Furthermore, the preaccession model also includes a thorough monitoring mechanism, which has been of great help to candidate states. As stated earlier, the adoption of this model can only take place gradually, reflecting the readiness of applicants to effectively use the assistance, and the political and budgetary realities on the EU side. A good start is the already existing plan to increase socalled twinning of civil servants between Ukraine and Moldova, based on the experience of the PHARE Twinning Programme. It would be particularly useful to develop an exchange of experts with new member states who have fresh experience of preparing for EU membership. Strengthening contacts between the EU and the new neighbours should also be one of the key aims of EU support for civil society.
  The cooperation of NGOs with their partners from EU countries, participation in European networks, and study trips to the EU are effective ways of raising the level of awareness about the EU and promoting integration at grass-roots level. Assistance is also needed for developing channels and procedures for NGOs to influence both central and local authorities; promoting the cooperation and networking of NGOs at the domestic level; supporting the NGOs that provide social services and improving their cooperation with the state; and improving the English skills of NGO activists. All in all, better targeted aid for NGOs must be one of the priorities of EU policy towards the new Eastern neighbours.
  It is also essential to mention visa facilitations as a matter of great practical as well as symbolic importance for ordinary people in the neighbouring countries. One of the main target groups of facilitated travelling should be students who are accepted by universities or high schools in the EU. At the same time, the neighbours need assistance in bringing their border controls and Customs up to European standards. The experience of the new member states is again very useful: for example, the Baltic countries built up their border controls from scratch in the 1990s and, since the late 1990s in particular, have received indispensable assistance from the EU.
 
  Collision, collusion or open dialogue? - Engaging Russia
  One of the most formidable tasks of the EU's Eastern neighbourhood policy is to involve Russia. Russia, being an EU neighbour itself, was initially included in the Wider Europe framework. However, the Russians saw this as a sign of downgrading the relationship and even abandoning the strategic partnership. The special relationship does not, according to the Russian view, fit into the framework of a neighbourhood policy that includes most of the other EU neighbours. The EU has tried to reassure Russia that it is "of course much more than a neighbour. Its geography, its size and potential, and its role in world affairs mean that our relationship with Russia has developed into a far-going strategic partnership". EU documents have remained vague about the position of Russia in the ENP, but in practice EU-Russian relations are not part of the ENP framework. The fact that Russia, seeing itself as a separate regional centre of power, has distanced itself from the ENP is understandable considering the nature of the policy - in spite of the emphasis on "joint ownership" and dialogue, it is after all a policy of a major regional power towards its periphery. As long as Russia remains a separate regional centre of power, the position of countries situated between the EU and Russia is an either-or question: they are integrated with one or the other. A grey zone between the EU and Russia is not a viable long-term option. The extent to which Russia itself is integrated with Europe is crucial for the countries that lie on the border between the two regional powers. It is highly likely that the EU and Russia will continue to be two partly integrated and, to some extent, separate centres of power.
  In any case, the involvement of Russia in the ENP is essential. Firstly, it is the only way to work against a "zero-sum game" and competition between spheres of influence between the EU and Russia with respect to their common neighbours. Secondly, one of the aims of the EU's support for democratic reforms in the new Eastern neighbours is to exert pressure on Russia to move in a similar direction. Supporting the European aspirations of Ukraine in particular is a means of encouraging Russia to join the new wave of democratisation started by Georgia and Ukraine.
  The inclusion of Russia supports this aim. The uncertainty of Russia's future course has to be seen as one of the main driving forces behind enhanced cooperation between the Eastern member states. The Eastern members - especially the Baltic states and Poland - need to prove that they are not an "anti-Russian" group within the EU but, conversely, the member states that are most concerned about the Union having good relations with Russia. At the same time, these are also countries that are seriously concerned about the development of Russia in the fields of both foreign and domestic politics. It is in their interests to keep Russia high on the EU's foreign policy agenda and to support a common EU policy towards her.
  That policy has to include dialogue on the common neighbours of the EU and Russia. The alternatives to dialogue would be collision or collusion; it is essential to avoid both. Russia itself tends to see the position of the common neighbourhood as a matter of collision with the EU: seeking to maintain its control over the CIS countries, it considers their European aspirations as a threat to its own interests. Within the EU, Germany and France stand out as member states that have been most eager to try to avoid confrontation and show respect and understanding towards Russian concerns. Their penchant for avouring bilateral partner relations works against the development of a common EU policy.
  It is at least as worrying that the special relations of some member states with Russia have shown signs of collusion over the fate of common neighbours; in other words, negotiating deals with Russia without the involvement of the countries concerned. Collusion in EU-Russia relations - or even worse, in relations between Russia and the large member states - worries the new Eastern member states in particular, and naturally the common neighbours of the EU and Russia as well. The EU must not allow Russia to put a stop to the European aspirations of these countries. Thus, the involvement of Russia may not mean that it would be given the right of veto over the EU's decisions; EU policy has to be decided by the EU itself.
  However, in order to avoid confrontation, the EU should aim at open dialogue with Russia over their common neighbours. Good relations with Russia require that the EU consults Russia about its policies towards the new Eastern neighbours. The EU needs to take into account Russian views and interests as far as possible, but without compromising its own central principles.
  The dialogue can take place via the existing institutions of the EU-Russian partnership. The message to Russia should be that the EU does not wish to exclude or weaken her, and that the possible European integration of Ukraine, Belarus and Moldova is not against Russia's interests. The degree of inclusion depends to a large extent on Russia's own development. The more Russia adheres to European norms,
  the easier it is to engage her in EU policy. However, if Russia continues to distance herself from the values of the EU, the possibility of collision increases and dialogue becomes more difficult.
 
  Conclusion: Towards a common agenda of Eastern and Northern member states
  Finland, Poland and Lithuania hold a key position in the EU's Eastern policies as countries that have been particularly active in this field. While Finland has predominantly focused on its own ND initiative, Poland and Lithuania have been the two most active member states in relation to the new Eastern neighbours. In future, the three countries will continue to pursue their specific interests in the East: it is natural for Finland to maintain a leading role with regard to north-west Russia, and for Poland and Lithuania in EU relations with Ukraine, Belarus and Moldova. The ND and the EU's policy towards the new Eastern neighbours will remain separate policies because of the different nature of EU relations with Russia in comparison with other Eastern neighbours. Nevertheless, the ND will be closely linked to the Eastern neighbourhood policy by similar aims and challenges in several practical areas of cooperation (e.g. border controls, visa regimes, the environment and infrastructure) and by the common financial framework (the ENPI) where the Eastern member states should speak with one voice for the Eastern dimension.
  Finland, Lithuania and Poland should actively support each other's specific interests and aims and jointly promote the EU's policies in the East. This must be seen as more than a trade-off aimed at gaining support for one's own activities. As they are situated on the Eastern EU border, the three countries share the same basic interests in the Eastern neighbourhood: stability and security, the promotion of European values, functioning relations with Russia, a more coherent EU policy towards Russia, and the EU's interest in and commitment to the variety of countries and issues beyond its Eastern border. Increased cooperation requires Finland to take a more active position in supporting the EU's policy towards Ukraine, Belarus and Moldova, and Poland and Lithuania to contribute to the ND as a regional aspect of EU-Russia relations.
  The EU's interest in and commitment to its Eastern neighbours is not only of particular importance for the three member countries that are the main focus of this report. The other most obvious partners are the other Baltic, Nordic and Visegrad countries that have already developed relatively active bilateral relations with Ukraine, Belarus and Moldova and have taken a similar, proactive position towards this area in the EU. Although the other Nordic EU members are not as directly influenced as Finland by developments on the EU's eastern border, the future of the Eastern neighbours is still more important for them than for many other EU members. Moreover, having actively supported the European integration of the Baltic countries, it is natural for the Nordics to turn their attention towards Ukraine, Belarus and Moldova now. It is also in their interests to defend the Eastern dimension of the ENP to the extent that there is competition over resources with the Southern dimension. Other natural partners for the EU's policy towards its Eastern neighbours would be Austria, Romania and Bulgaria. When it comes to the big member states (not forgetting that Poland is one of them), it is crucial to include Germany in the group of countries promoting the EU's policies in the East. Without the backing of Germany, the Eastern and Northern member states would hardly be able to receive sufficient support for their positions in the Union. The dialogue that has taken place so far between Germany and Poland over the EU's policy towards Ukraine is welcomed from the viewpoint of all Eastern member states. However, cooperation with Germany must not be limited to dialogue between the two countries, but should also engage other interested countries - potentially up to 14 member states among 27 (more than a half!) after the accession of Romania and Bulgaria.
  It is also important to remember that the EU is not the only western actor in its Eastern neighbourhood. The US is involved in both the ND and the promotion of western-oriented reforms in the EU's Eastern neighbourhood. It is of mutual interest for the Northern and Eastern EU members to support the US involvement in the region and to promote EU-US cooperation and coordination of their activities. At the same time, it is in their interests to help the EU to adopt a leading role in Ukraine, Belarus and Moldova, since it is the EU that can offer the best possible solution for the future of these countries and which has the most suitable instruments for assisting and integrating them. In the end, it is worth emphasising that the prospect of membership and the active support of the EU are not the most important factors that will shape the development of its Eastern neighbours. The success or failure of democratisation always depends primarily on domestic will and commitment. Thus, the domestic efforts exerted in Ukraine, Belarus and Moldova are decisive. Nonetheless, the EU can provide indispensable support and additional motivation. If it fails to do so, it will be a less credible European and international actor, and it would have to deal with the costly negative implications of instability in its immediate neighbourhood.
 
 Kai-Olaf Lang
 
 POLAND AND THE EAST. POLAND'S RELATIONS WITH RUSSIA, BELARUS AND UKRAINE IN THE CONTEXT OF EUROPEAN EASTERN POLICY
 SWP Comments, June 2005
 
  The Good, the Bad, and the Ugly
  As well as watchfully following developments in the post-Soviet region, Warsaw also works to stabilize and democratize its neighbors. Poland enjoys fundamentally different relations with each of its three eastern neighbors-Ukraine, Russia, and Belarus, or "the good, the bad, and the ugly." Ukraine is regarded as a strategic partner and counterweight to Russia, which Poland sees as posing all kinds of security risk, while Belarus is feared as an unpredictable autocracy on the eastern flank. Poland's hierarchy of foreign policy objectives results from the combination of the following eastern policy interests: Poland endeavors to create and maintain geopolitical pluralism in the post-Soviet region. This means that Poland has an interest in repelling neoimperial tendencies (real or perceived) on the other side of its eastern border and in supporting the establishment of sovereign, western-oriented states in the region, As well as wanting its immediate neighbors to be stable and well-governed, Poland also has an interest in these being states where democracy, the rule of law, minority rights and human rights are solidly established. To that extent, Warsaw has an interest in the "soft" export of democracy and values and in a homogenization of its eastern neighbors.
  The Orange Revolution in Ukraine represented Poland's biggest astern foreign policy success, because the creation of a reform-oriented Ukraine striving to join Euro-Atlantic structures, relativizing Russian dominance, and thus guaranteeing a geopolitical reconstruction of the East, has been the foreign policy cantus flrmus of all Polish governments since the democratic transformation fifteen years ago. This also explains why Poland has consistently advocated offering Ukraine a perspective of membership of NATO and the European Union.
  Warsaw wishes to avoid new divisions arising on the Polish EU external border following enlargement, and consequently argues for liberalization measures in the border regime (within European Union and Schengen rules) and for a reduction in cross-border wealth disparities.
  Poland would like to exploit the potential of the eastern markets. Currently less than 3 % of Polish exports go to Ukraine. Exports to Russia have been systematically increased in recent years (the figure of 4.0% for the first quarter of 2005 was well up on the 2.4% for the same quarter of the previous year), but the Polish balance of trade with Russia remains deep in the red due to energy imports. Although Poland generally aims to intensify economic cooperation with Russia, it would like to reduce what it sees as overdependence in the field of energy. For that reason Warsaw is trying to diversify its oil and gas supplies and create interdependency in its pipeline policies. There are also doubts about involving Russian corporations in the privatization of the energy sector. Involvement in Ukraine has brought Poland closer to its eastern policy goals, but recent months have cast a spotlight on the Achilles heel of Polish foreign policy- Russia. Warsaw has neither formulated an explicit policy toward Russia, nor developed activities at the EU level comparable to those for Ukraine. Poland's policy toward Russia was to put Ukraine first, and the eastern policy euphoria that followed Viktor Yushchenko's election victory has quickly been dispelled by new tensions with Russia and sharp differences with Belarus.
  Poland and Russia: New Quarrels
  Four factors are responsible for the current trouble in Polish-Russian relations: diverging historical interpretations, Poland's intervention in and for Ukraine, questions of energy policy, and Poland's criticism of Russia's policy in Chechnya.The list of differences over the interpretation of important events of recent history is long. It extends from Moscow's questions about the fate of tens of thousands of dead Russian prisoners of war in 1920, through Russia's ambivalent attitude to the Ribbentrop-Molotov Pact and Moscow's reluctance to allow Polish historians to freely research the mass executions in Katyn in 1940, to Russia's demonstrative idealization of the post-war division of Europe as laid out at Yalta. These irritations gained new momentum through the discussion within Poland about whether President Aleksander Kwasniewski should travel to Moscow for the celebrations of the sixtieth anniversary of the end of World War II. Kwasniewski's participation in the Moscow commemoration served two goals. Firstly, he wanted to use the opportunity to underline Poland's perspective on World War II and the developments in its aftermath through symbolic acts such as laying wreaths for members of the Polish resistance who came to death in the Soviet Union and for other victims of Stalinist terror. Secondly, Kwasniewski also wanted to dispel the accusation that there was an "anti-Russian phobia" in Poland. He cannot have had great success in achieving these goals, because during the ceremonies in Moscow neither Russia nor the international community took much notice of Kwasniewski's message. The main complaint in Poland was that President Vladimir Putin failed to pay proper tribute to Poland's role as a wartime ally against Germany, while General Wojciech Jaruzelski's participation in the ceremonies and his receipt of a medal for services in the Red Army during the liberation of Poland also met with criticism. For these reasons, public approval of Kwasniewski's trip fell sharply following his return. The second major source of conflict is Poland's intervention in Ukraine. Poland's success in mobilizing a certain degree of interest among its European partners, or at least in raising awareness, must have been particularly hard to swallow for certain Russian observers. Kwasniewski's comment that "for any major power a Russia without Ukraine is better than a Russia with Ukraine," to which he added that this also applied to the United States (and not only to Poland), was hardly subtle but it does reveal one of the overriding goals of Polish eastern policy, namely, to ease Ukraine out of Russia's orbit. The sharp responses from Moscow show that Kwasniewski's statement was understood correctly there. Even though the Polish president did not attend the summit of the GUAM group (Georgia, Ukraine, Azerbaijan, Moldova) on April 22- probably as a concession to Russia-Poland must still hold a strong interest in revitalizing this regional formation, which sees it- self as an alternative to Russian integration efforts in the post-Soviet region. Thirdly, Poland finds itself unduly de- pendent on Russia for its energy needs About 95% of Poland's oil supplies and roughly two thirds of its gas imports come from Russia. Brief shortages such as occurred in February 2004, when Gasprom attempted to force the Belorussian Beltransgas to its knees by cutting off supplies, posed no real danger to Polish raw material supplies, but they did arouse great nervous- ness in Warsaw. Although Poland is attempting to diversify geographically, especially in the case of its natural gas imports, plans in the 1990s for a major supply contract with Norway that would have allowed the Poles to break the dominance of Russian imports never came to fruition. Consequently, Poland's strategy is to create interdependency in the supply system by allowing Russian gas to be transported across Polish territory to western Europe. Whereas Warsaw previously supported the construction of a second pipeline parallel to the existing Yamal Pipeline (Russia-Belarus-Poland-Germany), the government now, (together with Latvia and Lithuania) favors the Amber Pipeline project, which would bypass Belarus and run to the west via Latvia, Lithuania, Kaliningrad, and Poland. This project stands in competition to the Baltic Pipeline envisaged by Germany and Russia. The Odessa-Brody-Plock-Gdansk oil pipeline project is designed to transport crude oil from the Caspian Sea region to Poland and western Europe and in the process diversify Polish oil imports and strengthen the Ukraine in geoeconomic and geopolitical terms. Although on the Ukrainian side the pipeline has been completed from the Black Sea to Brody in Western Ukraine, work came to a halt due to supply problems and disagreements over the pipeline's direction of flow. Although Poland supports the project politically, it has not yet been possible to construct the section between Brody and Plock (the central Polish city where the pipeline would meet existing pipelines running to the north and west; also the headquarters of PKN Oiien). When Yushchenko visited Warsaw in mid-April, Poland and Ukraine reiterated their interest in the project, which they would like to see completed by 2008. The Poles are no less skeptical about potential Russian investment in their energy sector. Certainly, the weight of the Russian factor often resonates in Polish energy policy, for example in scandals over the role for Polish politicians and businessmen and Polish and Russian secret services in the planned privatization of the refinery in Gdansk, and in the conclusion of lucrative supply contracts for PKN Orlen, but also in the announced privatization of the state-owned gas supplier PGNiG. The former head of the Polish secret service, Zbigniew Siemiatkowski, summed up Poland's fears in his much-quoted claim that the Russian empire was being restored using the instruments of the energy trade, following the motto "yesterday tanks, today oil." The wrning voices in Warsaw feel vindicated by statements such as that made by the ussian trade attache in Poland, who said in an interview for the Interfax news agency that greater stability of Russian crude oil supplies would only be possible if Russian businesses were included in the privatization of the Polish energy sector.
  Fourthly and lastly, Polish criticism of the state of democracy and the rule of law in Russia has also been a source of friction.Poland's stance on the Chechnya conflict, in particular, regularly provokes disagreement. For example, after the Chechen leader Asian Maskhadov was allegedly shot to death by a Russian commando unit in March, a spokesman for the Polish foreign ministry called the action a "crime" and "political stupidity," prompting furious responses in Moscow.
  Poland and Belarus: Unforeseen Trouble
  To date Polish foreign policy has officially followed a dual strategy toward Belarus,reducing top-level political relations to the greatest possible extent in line with the attitude of the European Union, while maintaining restricted official contacts at the working level-cautious support for civil society and also selective cooperation, for example in the fields of infrastructure, customs, and border security. This pragmatic course was not enough to prevent Minsk from launching fierce verbal attacks on Warsaw, culminating in the speech of April 19 by Belorussian President Alexander Lukashenko in which he openly warned the Polish embassy against turning the heads"of the members of the Polish minority in Belarus. Warsaw reacted with restrained irritation. Another step taken by the Minsk regime had greater consequences. There was uproar in Poland when the Belorussian interior ministry annulled a leadership election of the Union of Poles in Belarus, whose resuits had displeased the authorities. President Kwasniewski said that the actions of the Belorussian authorities were "scandalous" and "unacceptable," while Foreign Minister Adam Rotfeld called the neighboring state an "open-air museum of everything Europe rejects." Rotfeld announced a travel ban on the Belorussian officials involved in the measures against the Polish minority's organization. Subsequently both sides expelled diplomats.
  Despite the "diplomatic war" and abundant provocation from Minsk, Poland will continue to follow a patient course toward Belarus, avoiding a total boycott of the country not least with the interests of the Polish minority in mind. Prime Minister Marek Belka said that the Poles wanted to help Belorussian society, but that the government in Minsk had to be kept in isolation.
  This suggests that Poland will probably expand its support for Belorussian civil society in order to do everything possible to lay the groundwork for a later democratization of the country. The idea of setting up a radio station on Polish territory broadcasting to Belarus in the Belorussian Ianguage could represent one step in that direction. Polish officials have also emphasized that Ukraine, inspired by Poland, is now also developing numerous initiatives for Belarus.
  Poland's Eastern Policy in the European Union
  Poland's relations with its eastern neighbors also influence the European Union's cooperation with Russia and other eastern European partners. Warsaw's-absolutely legitimate-intention in the European Union is to bring its own eastern policy ideas into the hierarchy of objectives of the Common Foreign and Security Policy. In that sense, a "double Europeanization" of Polish eastern policy has been under way for several years. On the one hand, Poland would like in particular to make use of the framework offered by European neighborhood policy. Consequently, the Polish foreign ministry has produced numerous suggestions for concretizing neighborhood policy and cooperation programs, especially with Ukraine (e.g. non-papers on the "Eastern Dmension" and neighborhood policy, Polish proposal for the Action Plan for Ukraine, German-Polish Council initiative on Ukraine).
  On the other hand, Poland is keen to present its eastern policy interests as European Union matters and to raise the profile of its eastern neighbors in the Union. President Kwasniewski expressed this quite unmistakably when he pointed out that in his mediation mission to the Ukraine he had from the outset worked to Europeanize his crisis management. Poland would also like to see a stronger European Union profile in response to the latest developments in Belarus. According to Kwasniewski, moves to support the Belorussian opposition, for example, should be initiated by the EuropeanUnion. Polish MEPs are particularly active in this respect, especially Bogdan Klich, chair of the European Parliament's delegation responsible for Belarus, and at the Third Council of Europe Summit, which took place on May 16 and 17 in Warsaw, it was the urging of the Polish presidency that put Belarus at the top of the agenda. Poland's intentions here are clear: only if its aims are "Europeanized" will they gain international resonance. And that is the only way to reduce the risk of being perceived on the other side of its eastern border as an east central European regional power pursuing nothing but its own interests.
  Poland has discovered the Common Foreign and Security Policy by way of "the East." Polish proposals for the Commission and in the Council, and not least the activities of Polish members of the Strasbourg parliament have made their mark on European neighborhood policy-and Poland has shown that it can influence European . Union foreign policy. As far as Russia is concerned, Poland is keen to integrate its bilateral relations in the web of cooperation between Russia and the European Union. Like other east central European members and smaller member states, Poland sees cooperation between Brussels and Moscow as the heart of Europe's relationship with Russia. Consequently, Warsaw does not welcome the close relations between certain European Union capitals and Moscow. The Poles suspect Russia of attempting to tar them with the brush of Russophobia within the European Union, suspecting that deliberate affronts from Moscow are intended to provoke them into overreacting-and making Poland appear to other EU member states such as France and Germany as a trouble maker that should better be left out of discussion of cooperation with Russia.
 
  Poland's Eastern Policy and the United States
  Why is Poland keen to have a strong trans Atlantic component in the formulation of cooperative relations with the East?
  Firstly, the United States, like Poland, views developments in the post-Soviet region through a strongly geostrategic prism. Poland welcomes America's intervention in Central Asia, the Caucasus, and eastern Europe as an attempt to build a democratic "ring of friends" around Russia and thus to limit Russian influence in the CIS and the nearby countries.
  Secondly, Warsaw believes that the United States takes a realistic attitude to Russia. It certainly has not escaped Polish notice that a new form of pragmatic cooperation between the United States and Russia focused on the shared interest in combating global terrorism has gained ground since September 11, 2001, but, according to the prevailing belief in Poland, Washington has always maintained a healthy skepticism and does not hesitate to denounce curtailments of democratic freedoms.
  Thirdly, Warsaw welcomes the American side's open demand for Russia to exercise more self-criticism on historical matters.
  Fourthly, Poland appreciates Washington's support for a western perspective for eastern European countries, for example giving Ukraine the chance to join NATO as a matter of principle.
  And fifthly, Poland sees the American presence in the dialogue with Russia presence in the dialogue with Russia as a stabilizing counterweight to Russian cooperation with France and Germany in particular, which it views with distrust. Consequently, Poland is interested not just in a platform for cooperation between the European and Russia, but in a wider web of cooperation between "the West" and Russia.
  However, although the Poles often conclude from the above points that there is abroad identity of interests between the United States and Poland, some observers maintain doubts as to whether Washington would be willing to risk a lasting deterioration in its relations with Moscow if tensions increased between Poland and Russia. Also, the hard line on Belarus pursued by Washington is not necessarily in Warsaw's interests, because the Poles would like to avoid any escalation in its eastern neighbor. And finally, skeptics point out that ultimately Brussels rather than Washington will be able to give Poland effective backing for its economic interests in Russia and other countries of Eastern Europe.
 
  Poland, Germany, and the East
 Although they are both members of the European Union, Germany and Poland view the European Union's eastern partners from extremely different positions. For Poland, developments across its eastern border are a matter of vital importance. Eastern policy considerations shape the fundamental goals of Polish foreign and security policy. For Germany, relations with partners in the east are also important, but they do not determine foreign policy to the same extent.
  Poland views developments in "the East" in a strongly geopolitical light, while this perspective is much weaker in Germany. In Poland and Germany eastern policy thinking revolves primarily around Russia, but while Germany sees Russia primarily as a political and economic partner, Polish Russocentrism manifests itself in a "Ukraine first" policy and in efforts to stem Russian supremacy in the post-Soviet region.
  Poland regards allowing eastern European countries such as Ukraine to join the European Union and NATO as the best protection against neoimperial tendencies in the post-Soviet region. Polish support for Ukrainian membership of the European Union has been given largely without discussion of the implications such a step would have for the dynamics of European integration, while precisely these worries about unpredictable consequences dominate the debate in Germany.
  Poland would like to make Ukraine a "second Turkey," whereas what a majority of Germans would like to prevent precisely that, and instead want bring Ukraine gradually closer to the Union.
  In order to prevent European Union enlargement causing exclusion, Poland would like to make its eastern border-an EU external border-as permeable as possible, a plan about which Germany and other EU members have great reservations.
  These diverging strategic interests will continue to generate discord in German-Polish relations. Nonetheless, there are many points of agreement. Germany and Poland are both interested in stabilizing and homogenizing the European Union's eastern partners. Both would like to exploit the potential for foreign policy, security, and economic cooperation with Russia, Ukraine, and other eastern European countries. Both are keen to encourage the European Union's eastern European partners to cooperate constructively with Russia, while at the same time ensuring that that process harmonizes with their closer cooperation with the European Union.
  For German-Polish relations this means that the respective relationships to Russia bear the potential for new disagreements, but also for new positive stimuli. So Germany and Poland would be well advised enter into a close dialogue in the European framework about their specific relationships to the eastern neighbors. A constructive partnership in eastern policy should be made a central theme of the German-Polish agenda in the enlarged European Union and could give new impetus to the rather meager bilateral relationship. From the German perspective, a discussion and action process of this kind would have the advantage of allowing Polish expertise to flow into the efforts to consolidate the eastern neighborhood. At the same time, Germany could play a role in stabilizing Poland's relations with Russia, the Achilles heel of Warsaw's eastern policy. Neither Germany nor the European Union can have any interest in conflict-laden Polish-Russian relations.
  A joint eastern policy discussion should be guided by the idea of creating a German-Polish motor to dynamize European neighborhood policy and cooperation with Russia in the European Union. Depending on the field of cooperation, the following maxims could come into play:
  European Neighborhood Policy (ENP).
  Germany and Poland should become the hub of an informal coalition working to ensure that the ENP is assigned a permanent high priority within the hierarchy of objectives of the Common Foreign and Security Policy. Such a group of "friends of neighborhood policy" could work to focus ENP by defining priorities for action, develop it by concretizing sectoral initiatives, It is especially easy to imagine such portfolio-related initiatives in the fields of energy, infrastructure, justice and interior, environmental policy, democratization, civil society, EU harmonization, and administrative reform. The preparatory work could be conducted by a permanent working party from the planning staffs in the German and Polish foreign ministries.
  Russia.
  German-Polish discussions about Russia require special sensitivity. It is doubtful whether Poland will become more receptive to German arguments concerning the relevance of Russia in the foreseeable future. But Germany could at least work to dispel the Polish "Rapallo trauma," by more closely integrating Warsaw in its Russian policy deliberations. If summits involving Spain, France, German, and Russia are held, Poland should be invited too. At the Munich Security Conference, Chancellor Gerhard Schroder said that Germany was "working with Poland towards a truly strategic partnership with Russia." This would require Poland to continue to exercise a high degree of "anger management" where historical issues are concerned. A German-Polish dialogue on Russia could then begin with joint consideration of initiatives in "soft areas," for example the research and education field of EU-Russia cooperation, Here a possible change of government in Warsaw could turn out to represent a great challenge, because the conservative parties that look set to govern from fall 2006 demand a harder line on Russia. They will also follow the motto of "good relations with Russia, but not at the price of the truth" (as journalist Krzysztof Gottesman put it), so they are unlikely to allow today's cooperation to be divorced from the controversies over the past.
  Ukraine.
  Germany and Poland should intensify their dialogue over Ukraine. Such an exchange of views has already been initiated in the form of consultations, for example over the Action Plan, and will continue in meetings of the two foreign ministers with their Ukrainian opposite number. This format could, guided by the priorities for action, also be applied to other fields. The two countries should concentrate on implementing the Action Plan, which represents a timetable with medium-term targets for developing closer relations between the European Union and Ukraine and identifying a model for association that would function as an attractive incentive for reform in Ukraine. The question of EU membership should remain un-addressed for the moment. Meetings of German, Polish, and Ukrainian members of parliament or parliamentary committees could be established on the model of the Polish-Lithuanian-Ukrainian Parliamentary Assembly. Setting up a German-funded chair or faculty at the European College of Polish and Ukrainian Universities in Lublin would be a first realistic step toward creating a beacon of trilateral cooperation in eastern Poland.
  Belarus.
  The central concern in Polish-German discussions on Belarus should be the search for effective forms of support for civil society structures and democratization initiatives. In the current situation (and looking ahead to the presidential elections scheduled for 2006 in Belarus) Germany and Poland should discuss how the blend of pragmatic cooperation at the lowest level, selective sanctions in agreement with the European Union and international organizations, and cautious support for NGOs can be fine-tuned. Here it would be particularly important to provide alternative sources of information and to strengthen civil society actors. At the same time, Germany and Poland should think about how the European Union could react to the different possible medium- and longer-term developments in Belarus. The suggestion made by Polish experts of beginning work now on an EU-Belarus action plan should also be taken up in this connection.
 
 ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА РОССИИ И ЕС:
 ПРОГРЕСС ИЛИ ПАУЗА?
 Надежда Арбатова, Владимир Рыжков
 
 РОССИЯ И ЕС: СБЛИЖЕНИЕ НА ФОНЕ РАЗРЫВА?
 Россия в глобальной политике. N. 1, 2005
 
  В 2007 году истекает срок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом - базового двустороннего документа. СПС, вступившее в силу 1 декабря 1997-го, стало первым полномасштабным правовым актом, заложившим фундамент равноправных отношений России с Европой и Западом в целом, позволившим существенно расширить набор форм сотрудничества, создать единую основу для ведения экономического и политического диалога.
  Однако в политической области взаимоотношения России и Евросоюза давно перешагнули рамки Соглашения. Что же касается сферы экономического сотрудничества, то обе стороны хотя и продвинулись вперед на некоторых направлениях, но не смогли реализовать весь потенциал СПС: некоторые его положения либо безнадежно устарели, либо вообще не выполняются. А после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) несоответствие Соглашения нынешним реалиям проявится еще сильнее.
  Что же делать? Продлить действие существующего либо модернизированного СПС или подумать о новом договоре, способном поднять планку в отношениях между Россией и ЕС и содействовать созданию общих пространств в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, культуры и образования, предусмотренному решениями Санкт-Петербургского саммита (май 2003 года)?
 
  КРИЗИС МОМЕНТА ИЛИ КРИЗИС СИСТЕМЫ?
  Очевидно, что взаимоотношения Россия - ЕС находятся в состоянии системного кризиса: количество накопившихся проблем переросло в качество, у обеих сторон отсутствуют стратегические цели, нет понимания того, какое место может занять Россия в европейских интеграционных процессах. Расширение Евросоюза еще ярче высветило эту фундаментальную проблему в отношениях между партнерами, каждый из которых переживает период глубокой трансформации.
  У Брюсселя нет желания обременять "российским фактором" внешнеполитическую повестку дня Евросоюза, осуществляющего революционные преобразования в связи с расширением и углублением европейской интеграции. Дефицит доверия в отношении России, обусловленный как ходом истории, так и ее сегодняшним развитием, побуждает Европейский союз дистанцироваться от восточного соседа, воспринимать его главным образом как "нефть, газ и ядерное оружие".
  Россия по-прежнему еще не определилась со своей национальной и политической идентичностью, не дала четкий ответ на вопрос о том, какое государство сегодня строится у границ ЕС. Если Москва времен президентов Горбачёва и Ельцина декларировала на словах, а в ряде случаев и реализовывала на деле свое стремление к созданию демократического государства и либеральной экономики, то современная Россия все более открыто двигается в сторону новой версии авторитаризма. В частности, государство, преимущественно в лице коррумпированной бюрократии, все более активно вмешивается в экономическую жизнь. Десятилетие назад казалось, что демократические и рыночные преобразования в России относительно быстро приведут ее в круг государств, стоящих на твердом фундаменте общих европейских ценностей, таких, как права человека, уважение прав меньшинств, широкие политические и гражданские свободы, регионализм и самоуправление, приоритет компромисса над силовым решением проблем и т. д. Сегодня Россия все чаще предпочитает иную систему координат, что проявляется повсеместно. Это и растущий государственный контроль над средствами массовой информации, и ограничения деятельности оппозиции, и фактический демонтаж большинства демократических институтов.
  В этой связи постановка вопроса об отношениях с Россией приобретает для Евросоюза совсем иное звучание, чем десятилетие назад. Как вести себя с Россией, которая не стремится вернуться в семью европейских народов, а превращается во все более авторитарное государство? Существует противоречие между внешней политикой России, по-прежнему ориентированной на взаимодействие с Европейским союзом и другими западными партнерами (о чем свидетельствуют ратификация Киотского протокола и Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, стремление вступить в ВТО в 2006-м), и ее внутренней политикой, направленной на централизацию власти, подавление оппозиции, сращивание государства с крупнейшими финансово-промышленными группами. Это несоответствие представляет собой серьезное препятствие для установления подлинно партнерских отношений между Россией и Евросоюзом, обрекая их на ограниченное сотрудничество.
  С другой стороны, после краха биполярности стратегия Европейского союза на посткоммунистическом пространстве никогда не предусматривала серьезного сближения с Россией. Это в полной мере относится даже к наиболее благоприятному периоду международных отношений начала 1990-х годов. И ведущие страны ЕС, и Евросоюз в целом сделали крайне мало для того, чтобы помочь России обрести достойное место в Европе, неотъемлемой частью которой она является. Это заслуживает особого сожаления, поскольку именно Москва внесла решающий вклад в прекращение холодной войны, избавив Европу от угрозы глобального конфликта. И хотя Европейский союз поддерживал курс России на демократизацию и признавал важность отношений с восточным соседом, он последовательно обходил вопрос о месте нашей страны в интегрирующейся Европе. Такая тактика европейцев не способствовала ни системной трансформации России, ни формированию у ее граждан представления о своей стране как о европейском демократическом государстве. Если не считать узких проектов сотрудничества по отдельным вопросам, у ЕС отсутствовала общая концепция поддержки демократических преобразований в России. В связи с этим в российском руководстве и, главное, в обществе нет четкого видения того, каким образом европейская интеграция может реально содействовать экономическому развитию, а также обеспечению безопасности и долгосрочной политической стабильности. Расширение Евросоюза, первоначально воспринимавшееся как объективный процесс, сегодня все чаще рассматривается многими в России как источник новых вызовов (таких, как проблема Калининграда или усиление соперничества на постсоветском пространстве - например, кризис, связанный с украинскими выборами).
  В 1990-е годы стратегия Европейского союза зиждилась на двух основных направлениях деятельности. Это стабилизация через региональное сотрудничество проблемных стран и регионов Центральной и Юго-Восточной Европы, а также интеграция в Европейский союз наиболее подготовленных государств, с каждым из которых заключалось Соглашение об ассоциации. Однако даже стабилизационные планы предусматривали некую промежуточную стадию - подписание соглашений о стабилизации и ассоциации. Формат Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предложенный России, Украине, Белоруссии и Молдавии, находился за пределами этой основной стратегии Европейского союза.
  Интересно, что в начале 1990-х Россия, взявшая курс на ускоренную интеграцию во все западные институты, добивалась на переговорах с Евросоюзом заключения соглашения, близкого к Соглашению об ассоциации. При этом справедливости ради следует отметить, что российское руководство не имело четких целей и приоритетов на европейском направлении и не осознавало полностью сути европейской интеграции, ее важности для демократизации российского общества. Вместе с тем противоречивость процессов внутренней трансформации России лишь укрепляла желание Брюсселя держать "стратегического партнера" на расстоянии вытянутой руки.
  СПС отражало в значительной степени технократический, а не политический подход Европейского союза, не ставило практических задач по системным преобразованиям в тех странах, с которыми оно заключалось, не учитывало эволюции отношений, носило статичный характер и охватывало главным образом сферу экономики и торговли. Иными словами, СПС оставляло те страны, с которыми оно было подписано, за рамками интеграционных процессов, бурно развивавшихся в Европе в прошедшее десятилетие. Именно поэтому страны, взявшие курс на интеграцию в ЕС, стремились перешагнуть планку Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.
  В 2004 году стратегия Евросоюза получила новое развитие в "политике добрососедства", направленной на укрепление стабильности. В первом варианте так называемой "концепции Широкой Европы" соседствующие с ЕС страны от Марокко до России рассматривались как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики по отношению к ним. (Такой подход ЕС к соседям странным образом напоминает политику российского руководства начала 1990-х на постсоветском пространстве. По инерции воспринимая страны ближнего зарубежья как единое пространство, Москва не определила ни приоритетные направления, ни наиболее важные для нее государства-партнеры. Плоды этой политики мы во многом пожинаем сегодня.) Однако в окончательном варианте концепции Россия отсутствует вовсе. Точнее, в документе трижды говорится о том, что "стратегическое партнерство" с Россией будет строиться на основе санкт-петербургских решений, то есть за рамками "политики добрососедства".
 
  ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА: БОЛЬШЕ МИФОВ, ЧЕМ РЕАЛЬНОСТИ
  Несомненно, решения Санкт-Петербургского саммита Россия - ЕС свидетельствуют о желании партнеров переместить сотрудничество России и Евросоюза на новый уровень четырех "европейских пространств". Но насколько реалистична эта идея, может показать только конкретный анализ современной ситуации в сферах предполагаемого сотрудничества.
  Общее экономическое пространство - это, по сути, единый внутренний рынок, единая юридическая база, которая регулирует четыре свободы передвижения (людей, товаров, капиталов и услуг), а также позволяет координировать некоторые направления экономической политики (антиинфляционная политика, политика конкуренции, ряд аспектов социального обеспечения).
  Исходя из уровня нынешнего развития России и динамики процессов трансформации Европейского союза, можно утверждать: общее экономическое пространство между Россией и ЕС, по самым приблизительным расчетам, реально сформировать только через 20 лет. Сегодня речь может идти о программе действий лишь на начальный период движения в сторону общего пространства. Тем не менее уже сейчас просматриваются положительные тенденции, объективно способствующие этому процессу.
  Во-первых, углубление внешнеэкономических связей между Россией и ЕС. Весьма показательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет только 20 %, в то время как с Европой - около 60 %. В структуре российского баланса импорта и экспорта услуг сдвиг в пользу Европейского союза еще значительнее.
  Во-вторых, российская сторона, ориентированная на развитие транспортной инфраструктуры для нефте- и газодобычи и сбыта, в определенных границах готова к европейским инвестициям в свою энергетику. В этой связи можно ожидать не только роста физических объемов добываемых сырьевых ресурсов, но и ускоренного развития производства по их переработке, а также вхождения на европейский рынок российских транснациональных компаний.
  В-третьих, Россия сегодня - это пусть и не самый большой, но быстро растущий рынок, что усиливает его значение для транснациональных компаний, стремящихся расширить свое глобальное присутствие. В силу этого вступление России в ВТО представляется чрезвычайно важным - ведь оно способствует формированию общей правовой среды, единых правил игры как для российских компаний, так и для иностранных акторов российского рынка.
  В-четвертых, несмотря на отсутствие общей стратегии интеграции, де-факто происходит гармонизация российского и европейского (являющегося для России основным ориентиром) экономического законодательства. Так, внедрение нового таможенного законодательства приведет к легализации "серых" схем движения товаров на российскую территорию. Российские банки и страховые компании уже постепенно переходят на международные стандарты финансовой отчетности.
  Признавая нереалистичность создания общего экономического пространства между Россией и ЕС в обозримом будущем, следует констатировать, что растущая российская и интегрирующаяся европейская экономики, безусловно, дополняют друг друга. Вступление России в ВТО и приведение российского законодательства в соответствие с европейским создадут принципиально новые условия для решения проблем, с которыми сталкиваются торговые партнеры.
  Общее пространство внутренней безопасности не может быть построено исключительно на совпадении интересов, без единой системы ценностей. Правовое сотрудничество и совместная борьба с организованной преступностью невозможны, если в той или иной стране не соблюдаются законы, отсутствует независимый суд, а правоохранительные органы коррумпированы. Кроме того, необходимо четкое разделение ответственности за безопасность на этом пространстве, а это требует высокой степени доверия между партнерами.
  Поскольку все эти препятствия до сих пор не устранены, реальная концепция единого пространства внутренней безопасности на сегодняшний день не выработана. Налицо лишь избирательное сотрудничество - совместное осуществление ряда мер и некоторых акций, фактически воспроизводящих Хельсинкский план действий в борьбе с организованной преступностью.
  Сегодня более правомерно говорить о способности России и Евросоюза совместно контролировать явления, угрожающие так называемой мягкой безопасности: наркотрафик, нелегальную миграцию, торговлю людьми. В этих целях необходимо объединить усилия России и ЕС по линии противодействия "спросу и предложению". Именно данный принцип должен лежать в основе не только продвижения к общему пространству, но и практического сотрудничества.
  Общее пространство внешней безопасности. Будущее партнерства России и Европейского союза в этой сфере будет зависеть от двух факторов. Во-первых, от того, как расширение и углубление процессов европейской интеграции (в первую очередь институциональные преобразования в расширенном Евросоюзе) повлияют на жизнеспособность и эффективность Евросоюза как основного международного европейского института. И, во-вторых, от того, как будет развиваться сама России. Создание общего пространства внешней безопасности фактически означает установление союзнических отношений между партнерами, а подобные отношения возможны только с демократической Россией.
  Несомненно, серьезной проблемой является то, что общая внешняя политика и политика безопасности ЕС находится в стадии формирования, причем в условиях беспрецедентных преобразований. За последние 10-13 лет каждый новый кризис в международных отношениях становился лишь очередным свидетельством разрыва между мощным экономическим потенциалом Европейского союза и его ограниченными возможностями противостоять новым угрозам. Но каждый новый кризис также способствовал прогрессу в развитии военного измерения Евросоюза.
  Главная опасность, с которой сталкивается сегодня Россия, - это угроза ее территориальной целостности. Безусловно, очень многое зависит от того, насколько тонкую и эффективную политику Кремль будет проводить в отношении субъектов Российской Федерации, этнических меньшинств и стран ближнего зарубежья. Но, оставаясь за рамками интеграционных процессов, Москва будет всегда крайне болезненно относиться к усилению влияния США, НАТО, а потенциально и ЕС на сопредельном России постсоветском пространстве. Кризис взаимоотношений России и ЕС в связи с выборами в Украине - это тревожный симптом.
  Создание общего пространства внешней безопасности России и Евросоюза является отдаленной перспективой. Пока можно говорить только о некоей программе совместных действий по принципиальным вопросам. Первое - это реформирование ООН и создание новой системы безопасности, отвечающей реалиям постбиполярного мира. Второе - теснейшее сотрудничество и взаимная поддержка на пространстве расширенного Ближнего Востока (к нему примыкают Балканы и Кавказский регион) как в области предотвращения распространения ядерного оружия, так и в сфере противодействия терроризму. В связи с этим особенно важно формирование общей позиции России, ЕС и США по Ирану.
  Общее пространство в сфере культуры и образования является самой перспективной областью в отношениях между Россией и Европейским союзом. Для России один из важнейших вопросов на этом направлении - взаимное признание дипломов, что станет стимулом для гармонизации систем образования России и Евросоюза.
  Что касается фундаментальной науки, то можно говорить о формировании общего пространства исследований в большинстве ее областей. Но существует и коммерческий аспект прикладных исследований и разработок, связанных с военным потенциалом или глобальной экономической конкуренцией. В этой сфере действует строгий режим секретности как в России, так и в ЕС.
  Иными словами, на сегодняшний день санкт-петербургские решения остаются красивой идеей, не наполненной практическим содержанием. Претворение их в жизнь требует и нового политического мышления, и особой степени доверия, и времени. К тому же может получиться, что без новой договорно-правовой базы между Россией и Европейским союзом эти действия будут сведены к мелкотравчатому прагматизму, к тактике незначительных шагов.
  КАКИМ ДОЛЖЕН БЫТЬ НОВЫЙ ДОГОВОР?
  Итак, в сухом остатке - сильно устаревшее СПС и красивая мечта об общих пространствах. Для обретения общей исторической перспективы жизненно необходим новый договор, который, не ставя нереалистичных в обозримом будущем задач (таких, например, как членство России в Евросоюзе), переместил бы отношения на более высокую ступень.
  Модернизированное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве лишь подтвердит неизменность прежнего подхода ЕС к России как к стране, остающейся на обочине европейской интеграции. По аналогии с соглашениями о стабилизации и ассоциации новый договор может быть назван Соглашением об особой ассоциации России и Европейского союза. И хотя за последнее десятилетие Россия входила в состав разнообразных "особых" структур с участием и Евросоюза, и НАТО, в данном случае название "особая ассоциация" представляется приемлемым компромиссом. Оно сможет поднять взаимоотношения России и ЕС на новый уровень и зафиксировать их там на период, необходимый для развития и консолидации российских демократических институтов и практики, а также для модернизации экономики России.
  Новый договор должен быть нацелен на последовательную демократизацию России через постепенную интеграцию с Европейским союзом. Только в этом случае призывы соответствовать европейским нормам и принципам, звучащие в адрес России, будут иметь практический смысл. Кроме того, Евросоюзу необходим региональный подход ко всему европейскому пространству СНГ, подобный стратегии стабилизации стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Лишь такие меры позволят снять угрозу потенциального соперничества и конфронтации на территории бывших советских республик.
  На нынешнем поворотном этапе Россия и ЕС должны определить, как строить свои отношения - либо в качестве потенциальных союзников, объединенных общими ценностями и интересами (более значительными, чем взаимные претензии, проблемы и противоречия), либо как принципиально разные политические субъекты, готовые сотрудничать по отдельным вопросам чисто практического характера. Сегодня и в Европейском союзе, и в России все очевиднее стремление строить отношения по образцу отношений Евросоюза с Китаем или Индией: акцент не на общих ценностях, а на общих интересах. Однако именно проект "авторитарной модернизации" России, с которым ведущие страны Запада, по сути, согласились после прихода к власти президента Путина, является ныне одним из источников проблем в отношениях между Москвой и Брюсселем. В отличие от того что происходит в Китае или Чили, модернизация России без ее демократизации не представляется возможной в силу российских исторических традиций и масштабов. Авторитаризм, какими бы эпитетами он ни сопровождался ("мягкий", "просвещенный") и какими бы благими целями ни обосновывался, окажется главным препятствием для реализации планов по собственно модернизации России. Кроме того, есть существенное различие между Китаем, Индией или странами Латинской Америки, наиболее далекими соседями ЕС, и Россией, которая принадлежит к европейской культуре и значительная часть которой расположена в Европе. Расширение на восток не оставило Евросоюзу места для дистанцирования от России.
  Потенциал нашей страны огромен как в позитивном, так и в негативном смысле. С этой точки зрения у ЕС, как и у Запада в целом, не так уж много альтернатив: или новая политика вовлечения (neo-engagement), или новое сдерживание (neo-containment) России. Но сдерживание - это путь назад, к политике мирного сосуществования времен холодной войны, не способной ответить на современные вызовы как европейской и международной безопасности, так и всему процессу глобализации. Да и Россия, если она предпочтет самоизоляцию и возвращение к безнадежно устаревшим и неэффективным формам государственного и общественного бытия, вряд ли сохранит шансы стать по-настоящему современной, а значит, сильной и влиятельной мировой державой.
 Vadim Kononenko
 
 A ROAD MAP TO NOWHERE
 Moscow Times, May 14, 2005
 
  The expected and the only outcome of the recent Russia-European Union summit was the endorsement of the road maps for Russia-EU cooperation in the spheres of external security, economy, justice and home affairs, and education and research, also known as the Four Common Spaces. The idea of "common spaces" was hit upon at the St. Petersburg summit back in May 2003, and it took three biannual Russia-EU summits to draw up and agree on the road maps, or concrete agendas, for each realm of cooperation. The actual endorsement of the four road maps proves that the Russian and the EU bureaucracies are capable of delivering some sort of agreement, albeit a belated one. Yet while this undoubtedly comes as a relief to diplomats, it hardly constitutes a major political success. The truth is that these road maps do not lead Russia and the EU away from the two main problems in their relationship: increasing awareness of each other's differences and failing mutual strategies.
  The idea of common spaces emerged at a time when both Russia and the EU were becoming increasingly dissatisfied with the entire architecture of their relationship, including the founding principles, policy instruments and actual results of this interaction. The EU was frustrated by the fact that, during the course of Vladimir Putin's presidency, Russia's trajectory of power has appeared distinctly different from one based on "shared values" and an approximation of EU legislation, as envisaged by the EU-Russian Partnership and Cooperation Agreement, or PCA, of 1994.
  By the early 2000s, the EU had come to realize the limits of its engagement in Russia's domestic affairs and, more importantly, the limited leverage it had in the actual policies of Russia's leadership. For its part, Moscow was seeking ways to strengthen its European policy in order to better serve Russia's economic and security interests, without affording the EU an opportunity to interfere in what Russia considered its sphere of sovereignty, in Chechnya, for instance.
  It was generally held that both sides would achieve better results if they proceeded in a more pragmatic manner, namely by selecting issues of mutual interest and sweeping other problems under the carpet. Another underlying cause of mutual disillusionment, and also a driving factor in the search for a new formula for Russian-EU interaction, was the EU enlargement of 2004 and the EU's increasing ties with Ukraine, Belarus and Moldova. Moscow did not want to be sidelined by the EU or to be treated like just another of the EU's neighbors. Instead, Russia wanted to be the EU's strategic partner, as befitted a great power. Thanks to these tensions, the idea of four common spaces gained prominence in Russia-EU affairs.
  Now, two years later, the notion of common spaces appears to be failing both conceptually and practically. The main conceptual weakness of this approach is that, while it is supposedly the official "vision of the future development of the Russia-EU partnership," in the words of the EU document, it doesn't quite correlate with actual Russia-EU relations. The common spaces had no bearing on the Russia-EU relationship when it cooled during the recent elections in Ukraine and Moldova.
  Moreover, there is very little practical coordination between Russia and the EU regarding frozen conflicts in Transdnestr and the South Caucasus. This exposes the limits of the common spaces as a means of accommodating Russian and EU stances toward the former Soviet Union. Despite the formal inclusion of security issues on the common spaces agenda, Russia and the EU will likely remain divided about the future of the region.
  The gap between the vision of the common spaces and the real situation is wider than ever when it comes to the economy. Although Russia and the EU have subscribed to the idea of the Common European Economic Space - that is, a free-trade zone and the approximation of EU economic legislation by Russia - there is little evidence that Moscow and Brussels regard it as a relevant or feasible objective. A case in point is the slow development of structural economic reforms in Russia, particularly those concerning state energy and gas monopolies. Moreover, the problems encountered by several big European investment projects in Russia, such as TNK-BP, IKEA and the Siemens-Power Machines deal, reveal that in order to survive in Russia's economy, Western companies have no choice but to adapt their business plans to Russia's unwritten economic laws, and not the other way around. Political centralization, corruption and the uncertainty of decision-making processes in Russia's economy render the idea of a common economic space unfeasible.
  While acknowledging the conceptual flaws in the four spaces, it can be argued that the real value of this approach comes from what it may someday accomplish. Yet what emerges from the speeches of Russian and EU officials is that the four spaces represent only a loose framework for Russia-EU cooperation, thus enabling the two sides to cherry-pick issues of mutual interest like transit to Kaliningrad and visas. The wording of the road map documents is a mix of the same old Russian talk of good intentions and the subtle expressions on the "need of harmonization" and "finding a common ground" typical of the EU. Anyone outside the bureaucrats' guild might find it difficult to understand the difference and the practical meaning of such statements as "establishing dialogue," "intensifying cooperation" and "enhancing partnership."
  At the same time, the nitty-gritty of bureaucratic diplomacy can only be assessed against the conceptual backdrop outlined above. In many ways, the weakness of Russia's European policy stems from the fact that interaction, not to mention integration, with the EU is only one of the many dimensions of Russia's foreign policy. There are many aspects of its political and economic development that drive Russia both toward and away from the EU. In the end, Russia and the EU are two very different actors, and the current logic of their relationship is determined by their internal differences and not by external arrangements, be they the PCA or the four common spaces.
  The four road maps will not lead Russia and the EU toward a genuinely common space. At worst, they may turn into a facade for concealing mutual disillusionment. At best, they can serve as an interface for disclosing the key differences in Russia's and the EU's perceptions until the two sides arrive at a clear decision about their relationship.
 Michael Emerson
 
 "EU-RUSSIA: FOUR COMMON SPACES AND THE PROLIFERATION OF THE FUZZY."
 Paper prepared for the Hearing of the ALDE Group of the European Parliament, on "Securing a common future - EU-Russia relations", (Strasbourg, 11 May 2005)
  *
  The new roadmap
  On the 10th of May the EU and Russia signed four 'roadmap' documents at summit level in Moscow, on the Common Economic Space, the Common Space of Freedom, Security and Justice, the Common Space of External Security and the Common Space on Research, Education and Culture. This was the culmination of two year's work since the May 2003 summit that decided in principle to create the four spaces as a long-term project. It was intended also to give new momentum to the relationship, after seeing that the Partnership and Cooperation Agreement of 1994 had not become a motor for anything very substantial, while the subsequent phase (in 1999) of swapping common strategy documents also led nowhere in particular. Does this new attempt to give structure and momentum to the relationship do something more substantial? Does it mark a new era in the relationship? Does it bear any relationship to the massive symbolism on display in Moscow the day before, as world leaders joined in the celebration of the 60th anniversary of the end of World War II?
  Maybe not so many people will read the 49 pages of the official texts defining the four common spaces.
  Some may set out with good intentions, but discover that the first objective reads:1 development of harmonized and compatible standards, regulations and conformity assessment procedures, where appropriate, including through enhanced regulatory dialogue and cooperation between responsible institutions and a reinforcement of the institutional capacities. The average citizen will close the book at this point. Yet the really determined scholar will march on through the texts, searching for the essence with unfailing discipline. He or she will discover that it goes on and on like this, with almost 400 bulleted action points, where the action is mostly phrased in terms of 'cooperation' or 'dialogue', which is becoming the ultimate Euro-Russki diplomatic-bureaucratic borsch. Some among the 400 points are precisely operational - to say that there were none would be to go too far. But the main message is this: the EU and Russia are still in a state of profound mutual ambiguity. They know that they have to try to make the best of living together in the same European home, but do not yet know how to do it. The partners seem to parody the old Soviet joke from the workplace in the factory: 'We pretend to work and they pretend to pay us'. The Euro-Russki variant seems to go like this: 'We pretend to be converging on common European values and they pretend to be helping us do so'.
  But let us do our homework seriously. After all, the two parties spent two years in allegedly tough negotiations.
  For the EU Council President Jean-Claude Juncker, Prime Minister of Luxembourg, said: "Today we have reached agreement on the four spaces, including the most difficult elements".2 President Vladimir Putin said: "I want to emphasize that this result was achieved through hard work together and an ability to reach mutually beneficial compromises. This work was not easy. Our European partners displayed their best qualities as negotiators and as people who had their sights firmly on getting results."
  The common economic space
  The Common Economic Space is the longest. It proceeds through the standard agenda of all EU negotiations with its accession candidates and other neighbours and association partners: industrial standards, competition and public procurement policies, investment climate and enterprise policy, cross-border cooperation, financial services, accounting standards and statistics, agriculture and forestry, customs procedures, transport and telecommunications networks, energy, space and environment. There is to be cooperation and dialogue everywhere. But there is not a single mention of the words 'free trade', even as a long-term objective. Since EU imports from Russia are mainly tariff-free oil and gas, the implication is that Russia is not ready to discuss free trade. Russian industrial lobbies are fiercely protectionist, and EU lobbies are the same in the few dustries where Russia has competitive strength, such as metallurgy and chemicals. While there is a liberal use of the terms 'harmonisation' and 'convergence', the texts are evasive on who is harmonising or converging on whom. Russia's proud insistence on the principle of being 'equal partners' seems to have made it impossible to use explicit references to EU law, which leaves the substance on the long catalogue of technical standards and regulatory norms hanging in the air.
  Freedom, security and justice
  The Common Space of Freedom, Security and Justice (FSJ) is also the subject of a long and detailed text. The common commitments made towards combating international crime, drug trafficking and terrorism have a more vivid content. This second space is sprinkled with quite numerous points for concrete cooperation between Russian security agencies and the growing number of EU agencies, such as Europol, Eurojust and the anti-terrorism special representative. Here the EU and Russia face common threats, and so the search for useful cooperation can proceed. Special mention has to be made of the preamble, which contains a brief symbolic reference to adherence to common values of democracy, rule of law and human rights. A main point about the four common spaces is they are lacking precisely what for the EU should be the most fundamental space of all - that for democracy. The contrast has to be made with the new Action Plans of the European Neighbourhood Policy, all of which give pride of place to democracy, the rule of law and human rights, with comprehensive and detailed action points in this sector. The de-democratising Russia of President Putin manifestly could not embark on negotiations on a common space of democracy. Yet the EU could not ignore the subject. The result is token inclusion of a few lines in this common space for FSJ.
  Russia was a demandeur under this second space for facilitating the movement of peoples, aiming in the long run at visa-free travel with the EU. This led to substantial negotiations, with the EU demanding for its part a strengthening of Russia's border management, starting with its proper demarcation, which is not yet done with Latvia. The EU's second demand is for a re-admission agreement, according to which Russia should agree to accept back into its territory any person who had illegally entered the EU from Russia. This presents a serious problem for Russia, given its vast and porous Asian frontiers. There is no conclusion yet to these negotiations, so the texts have had to retain remarks about continuing parallel negotiations on visa facilitation and re- admission. There were frank remarks by President Putin at the press conference in this context: "The Russian Federation has to do a lot. We cannot make excessive requirements to our partners until our neighbours and we have resolved border problems and until we have handled all readmission issues raised by our European partners."
  External security
  The Common Space of External Security was potentially the most interesting innovation. The agendas for cooperation over terrorism and non-proliferation of weapons of mass destruction are quite rich. In the field of crisis management, however, it is disappointing. There is a reference in the roadmap to "dialogue and cooperation in the settlement of regional conflicts, inter alia in regions adjacent to EU and Russian borders".5 This language had been the subject of long and sensitive negotiations, the EU initially advancing the language of 'common neighbourhood', which was too much for Russia's proprietary attitudes towards its 'near abroad'. The EU presidency's press release talks explicitly about the frozen conflicts of Transnistria, Abkhazia, South Ossetia and Nagorno Karabakh, but the official text could not go beyond the 'adjacent regions' in general. It had been inferred in the press from remarks by President Putin and Foreign Minister Sergei Lavrov in the weeks before the summit that Russia might be moving in some real sense towards cooperation over these frozen conflicts. But here easy diplomatic language has to be sorted out from harsh realities. The latter are that Russia is militarily and politically protecting the secessionist regimes of Transnistria, Abkhazia and South Ossetia, whose leaderships are notoriously undemocratic and deeply engaged in illegal business activity. If Russia wanted to help resolve these conflicts it could, for example, welcome the apparent intentions now of Ukraine and Moldova to control illegal traffic across the Transnistrian frontier, and in the case of South Ossetia cooperate with Georgia over control of the single tunnel route from Russian Northern Ossetia into Georgian Southern Ossetia. But it does not do so, because its foreign policy remains dictated by old-fashioned conceptions of national interest (military presence dominates values such as the rule of law). In these circumstances the third common space about external security with respect to crisis management is empty. Russia's ruling elite appear not to have digested how costly this is for its political reputation - and therefore influence - in the whole of the wider European space.
  Research, education and culture
  The fourth Common Space of Research, Education and Culture is seemingly the least political and most practical. It is all about two broad activities, first the inclusion of Russian students and researchers in a variety of EU programmes, and second alignment of Russia on common European norms for educational standards. It can be argued, given the political inhibitions over deeper integration between the EU and Russia for the time being, that this 'academic space' is even the most important. At least its time horizon is sound. It will doubtless take a generation or two for Russia and the EU to genuinely converge in terms of mindsets and political values perceived across society as a whole. The negotiators could have gone further in deciding a significant redeployment of EU Tacis resources in favour of educational initiatives such as scholarship, versus expensive technical assistance projects that have been extremely difficult to execute effectively. The document lists a plethora of educational initiatives, yet it is not transparent what resources they are to profit from or whether they amount to something important.
  Two unanswered questions
  The four spaces and the 400 action points leave nonetheless two unanswered questions. When and how may Russia really converge on modern European values? When and how is the EU going to make up its mind on the definition of its outer geographic and political contours?
  Europe now surely enters a new episode in the post-Communist transition politics of virtually all of the European states of the former Soviet Union, except Russia. They all now have, or are being drawn towards, a second attempt at true democratisation and withdrawal from Russia's sphere of political domination. Russia tried in the last few years to make re-consolidation of the CIS space its foreign policy priority. Its clumsy methods were a big failure, even to the point of being counterproductive. Political Russia is not normatively attractive to its neighbours, and will not become so again until it is seen to embrace true democracy. The EU did less than nothing to organise this as a conspiracy. Even today the EU's policies towards Ukraine and Georgia have traces of deference to Russia, at least on the part of some old member states. Will Ukraine's Orange Revolution actually succeed? This is not yet quite clear at the level of government policy, but it does seem that civil society has made the big break. If Ukraine succeeds, one can wonder whether this might help lead Russian society and its political elite to conclude that the time has come for it too to resume the long march towards the modern world of advanced democracies.
  For the EU body politik there is also some sorting out to do, as illustrated in a recent article in Le Monde by a French philosopher:
  The European Union has manifestly not made up its mind between two visions: the ideal of an entirely democratic Europe, with a continuing process of enlargement for the accession of all European democracies, including notably in due course Turkey and Ukraine if they meet the standards, versus the consolidation of a more politically compact Europe - a Europe-puissance, and one maybe with a closer cultural Christian identity too. The four common spaces are indeed a manifestation of the "proliferation of the fuzzy". They represent the outermost extension of the EU's internal logic. The European Neighbourhood Policy, which Russia does not want to be covered by, is itself a weak and fuzzy derivative of the EU's enlargement process. This neighbourhood policy is embracing the same comprehensive agenda of the EU's internal policy competences and political values, but without the megaincentive of accession. The four common spaces are now a weaker and fuzzier still derivative of the neighbourhood policy, giving only token attention to democracy and excluding explicit reference to EU norms as the reference for Russian-EU convergence. As a result the roadmaps do not really inform us about where the EU and Russia are heading.
  Conclusions
  An overall assessment might be as follows: • The two sides were keen to have a positive outcome, in particular to stop the slide towards the increasing mutual irritation of the recent period. So there was a set of agreed papers that could be given a spin of strategic content. One can agree there could have been worse outcomes.
  • It is manifestly not true, however, that the two parties reached agreement on the most difficult elements, and some press conference declarations (particularly those of the ephemeral EU presidency) are debased political discourse.
  • President Putin seems to have acknowledged that the EU had succeeded in setting the terms of engagement, with the four-spaces negotiations effectively testing how far Russia could be brought into convergence with EU norms and values. But the answer to the 'how far?' question is an ambiguous 'thus far, not far'.
  • Yet the EU is itself ambiguous. It has worked out for itself a well-identified corpus of law, norms and values. But it does not have a well-defined model for exporting these beyond suggesting weak and fuzzy derivatives of the enlargement process, while it cannot afford to overextend the real enlargement process for vital, even existential reasons.
  • These two ambiguities look as though they will continue to dominate the EU-Russia relationship for the foreseeable future. The four spaces are another exercise in a reasonably courteous management of ambiguity.
 Paula Lehtomaki
 
 "VISIONS AND STRATEGIES FOR WIDER EUROPE"
 in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005
  EU is the incomparably biggest foreign trading partner of Russia. When dealing with the future prospects of EU-Russia economic interaction, through the very nature of things, EU and Russia must be using big letters. In their very much own interest they are doomed to succeed, too.
  By creating the view of four common spaces within the framework of the existing Partnership and Co-operation Agreement the European Union and Russia, at the St. Petersburg summit in May 2003, confirmed their commitment to further strengthen their strategic partnership. As we know these common spaces cover economic relations and environment; issues of freedom, security and justice; external security, as well as research and education.
  In general terms, the aim of the Common Economic Space is to put in place the necessary conditions for increased and diversified trading by the way of pursuing economic integration and regulatory convergence, market opening, trade facilitation and infrastructure development.
  Together with the main sectors such as trade, investments, industrial cooperation, competition and enterprise policies and so on, the essence of the Common Economic Space will be covering a wide range of more specific areas from intellectual property rights to satellite navigation, just to name some. Co-operation on environmental issues forms a central part of the work. In the beginning Finland proposed the environment to be dealt with as a space of its own.
  One of the ultimate benefits of the Common Economic Space should be diversification of the Russian economy. For Russia pursuing an economic widening is very important because a sustainable growth of her national economy cannot be based on energy supplies only. As voluminous as the existing or foreseeable oil or gas reserves in Russia ever might be, in relation to the amount of population and the enormous geographical size of the country, I am afraid, they would not be sufficient as the only generators of income for prosperity and economic growth.
  EU needs a fruitful co-operation with a dynamic Russian market corresponding to world standards and committed to a WTO guided integration. For Russia, the path to a sustainable economic growth must be laid down with investments, both domestic and foreign. So far, Russia seems not to have been very successful in solicitation for foreign placements, for example when compared with countries like China or India. One of the implicit tasks of the Common Economic Space, therefore, should be connected with the creation of an inviting investment climate in Russia.
  The Northern Dimension became a part of EU policies in 1999 as a response to the challenges and opportunities in the Union's North European neighbouring areas. Finland was one of the main initiators of the project. After the EU enlargement in 2004, the main focus is on North-West Russia representing, as a matter of fact, both socially and economically one of the most promising regions in Russia.
  Because of the importance of North-West Russia, the Northern Dimension policy should play a correspondingly visible role in each of the Four Common Spaces, not least in the Economic one.
  The Northern Dimension Environmental Partnership together with the Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being have made a very promising start. I would like to call them real success stories. As a matter of fact, with the partnership concept, as I believe, we have found the form we need for carrying out the very idea of Northern Dimension with the active support of Russia.
  It is also very important that the cooperation be further strengthened between European Union and the Regional Councils like the Barents Euro-Arctic Council and the Council of the Baltic Sea States. There are huge reserves of experience in each of these Councils.
  Traditionally, the Northern Dimension Policy of the EU has been conducted through biennial Action Plans. The actual one will expire at the end of 2006. Thanks to these Action Plans the Northern Dimension has established itself as an integral part of the Union's overall foreign relations policy delivering for EU a great amount of valuable experience for a comprehensive vision on the future.
  Now EU needs to express that vision with clear objectives and put it down in a long term strategy paper. For that EU needs the participation of her member states as well as the support of the international financial institutions. As much there is a need of Russian engagement.
  Finland has given her special contribution to the EU Northern Dimension policy in the form of the bilateral neighbourhood area co-operation with Russia. In the future this traditional form of cooperation, at least to some extent, will be included in the framework of the planned by the EU Neighbourhood Policy Instrument covering cross border cooperation type of activities.
  Thus, with the help of the forthcoming instrument EU will be taking up a very important form of practical cooperation with Russia carried out by Finland with success already for more than a decade. By that we Finns can be good advisors.
  The Finnish EU-presidency will take place during the latter half of 2006, at a very decisive moment for the EU relations with Russia. That is because in 2007 the Partnership and Cooperation Agreement, forming already for years the contractual basis for the relations between EU and Russia, will partially expire. From 2007 onwards the Agreement could continue being in force one year at a time only. That would be living from hand to mouth.
  The European Union and Russia, of course, have changed in many ways since the days the Agreement was negated. Consequently, we need some kind of an update. Finland is ready to give a substantial contribution to that work. Not only because of our EU presidency on the eve of 2007 but according to our experience of Eastern Europe that has been gamed through decades. Finland, I believe, has a lot to offer in the relations of European Union and our eastern neighbour.

<< Пред.           стр. 3 (из 4)           След. >>

Список литературы по разделу