<< Пред. стр. 3 (из 4) След. >>
Список литературы по разделу
Некоммерческие организации, в том числе и общественные объединения: фонды, движения, организации, учреждения, - осуществляют свою деятельность в различных областях социальной сферы. Это - работа с подростками группы риска, с инвалидами и пожилыми людьми, работа по защите прав и интересов граждан. Здесь и экологические, и спортивные, и женские организации.
Не преувеличу, если скажу, что наши НКО вступили в новую фазу своего "эмоционального развития", когда вышли Постановления Губернатора Челябинской области с утверждением областных целевых программ, стимулирующих общественную активность, Постановление "О проведении областного благотворительного марафона" и постановление Главы города Челябинска о создании муниципального учреждения - Центра общественных объединений.
Согласитесь, достойно уважения, когда люди, в руках которых власть и подчиненные им управленческие структуры, не стремятся подменять общественные дела номенклатурными, а здравый смысл руководящими амбициями. В чем руководство области и муниципалитет увидел пользу от деятельности общественных объединений, почему заинтересован в их развитии?
Общественные организации, в отличие от жестко структурированных управленческих органов, более свободны и многообразны в выборе методов и форм своей работы. Они имеют опыт партнерства, способны находить дополнительные к бюджетным средства для выполнения своих программ.
Реально действующие и работающие общественные объединения являются огромным источником ресурсов - интеллектуальных, человеческих, и, далеко не в последнюю очередь, финансовых.
Пример работы "Женского содружества" достоин уважения и распространения.
Говоря о вопросах защиты подрастающего поколения от насилия и негативной информации, следует отметить, что в области по данным направлениям работает целый ряд общественных объединений. И они, осуществляя как самостоятельные, так и совместные с муниципальными учреждениями проекты и программы, могут стать одним из механизмов реализации концепции семейной политики.
Городская организация "Анастасия", общественная организация "Дом надежды" реализуют проекты, цель которых сохранение и помощь семьям, в которых воспитываются дети с психоневрологическими заболеваниями. Совместно с редакцией газеты "Милосердие и здоровье" "Дом надежды" организовал "Заочную школу для родителей".
НКО умеют привлекать и такие дополнительные ресурсы, как труд добровольцев, представляющих собой реальную профессионально подготовленную силу.
Чем больше будет у третьего сектора возможностей реализовать этот свой потенциал, тем скорее и качественнее станут решаться в регионе социальные проблемы. В чем, в свою очередь, прямо заинтересована сама региональная власть.
Назову теперь причины, мешающие построению эффективного, взаимовыгодного сотрудничества НКО и власти:
1. Отсутствие единого информационного поля:
• Представители НКО плохо представляют себе структуру органов власти и, как правило, вынуждены долго ходить по инстанциям. В результате желание сотрудничать пропадает
• В то же время, не имея информации о деятельности НКО, органы власти не всегда видят формы сотрудничества с ними.
2. Отсутствие специально подготовленных кадров в органах власти. Со стороны муниципалитетов вопросами связи с общественностью занимается один специалист, который зачастую не компетентен в вопросах развития НКО.
3. Непрофессионализм НКО:
• Очень часто НКО не могут четко сформулировать свои предложения и донести их до понимания чиновника.
• Среди НКО по-прежнему преобладает позиция "Власть должна", что отталкивает власть от сотрудничества.
На мой взгляд, 20% организаций работают профессионально. И путь вперед один - сочетание практики, деятельности и учебы. Другого пути нет.
Общественные организации - это посредники между народом и властью. Через эти общественные организации власть получает информацию, импульсы о новых проблемах и т.д. и т.д. И это благородная функция, потому что через общественные организации власть более чутко и в большем диапазоне начинает ощущать проблемы народа.
Третий сектор качественно структурируется. Общественные организации начинают создавать деловые коалиции, учатся действовать совместно в реализации определенных программ, в достижении определенных общих коллективных целей.
В заключение я хотел бы привести один из результатов наших социологических исследований. Доля представителей властных структур, высоко оценивающих работу НКО, составляет 35 %; сами НКО дают высокую оценку своей работе в 90 % случаях. Что же касается представителей из "простого" народа, только 11 % из них отметили, что высоко оценивают деятельность общественных организаций, а 66 % - или "никак", или "так себе". Вывод ясен: нужно большее общение с населением.
Власть желает совместной деятельности. Давайте поможем властям наладить конструктивный, эффективный контакт, деловое сотрудничество.
Бизнесмены начинают поворачиваться к третьему сектору. Ищите эти контакты. Укрепляйте их.
Я хотел бы подчеркнуть историческую миссию общественных организаций. Она заключается в том, что общественные организации обеспечивают самоорганизацию людьми своей жизни и социальной жизни тоже.
Гражданское общество в целом и третий сектор - это та сила, которая позволяет устанавливать оптимальный баланс, позволяющий утверждаться демократии, либерализму, свободе и, в конечном итоге, высокой социальной динамике, что и отражается на жизни каждого человека.
Каждая организация, большая она или маленькая, делая свое дело, защищая права граждан, способствует утверждению демократического общества.
Третий сектор является индикатором общественных проблем и стимулятором их решения. Третий сектор - это поле, где взращиваются общественные инициативы. Когда власть помогает общественникам, создает условия для работы, общее дело двигается значительно быстрее.
Круглый стол является органом коллективного мышления. Нам нужно представить, кто мы есть в историческом контексте, какие проблемы, какие ближайшие задачи должны стоять перед нами. Так вот, среди основных недостатков, которые мы должны преодолевать, среди недостатков свойственных самим общественным организациям, это предубеждение против взаимодействия с властями. В Челябинской области эти взаимодействия сложились удачно. Я уверен в следующем: в нынешних условиях именно взаимодействие с властями (и, в первую очередь с местным самоуправлением, потому что оно ближе к народу, оно конкретные вопросы решает) является одним из резервов роста третьего сектора в целом, одним из резервов повышения и профессионализма, и эффективности.
М.Я. Соболь, председатель правления Челябинской областной общественной организации "Женская сеть на Урале"
КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С ДЕТСТВОМ
Я хотела бы выразить глубокую благодарность нашим общественным организациям за огромный труд по анализу развития социального партнерства и институтов гражданского общества по защите женщин и детей, и я бы, все-таки, добавила еще и Семьи. Многое делается по всем направлениям деятельности.
Одной из главных задач сегодняшнего дня является. Об этом говорили и участники Круглого стола.
И здесь можно выделить несколько первоочередных шагов, которые должны обеспечить наши инициативы.
Это, прежде всего:
1. Создание в нашей области определенной структуры. Я пока не знаю, как может быть названа эта структура, возможно, - Агентство по делам и защите прав детей (я знаю, что общественные организации уже вышли с такой инициативой к Президенту России).
В чем новизна этой структуры? Она должна объединить деятельность ныне существующих:
* Межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
* Отделов (подразделений) по делам несовершеннолетних при управлениях внутренних дел
* Уголовно-исполнительных инспекций по работе с несовершеннолетними при службе исполнения наказаний, а также присоединения функций опеки и попечительства, осуществляемых в настоящее время органами местного самоуправления.
Целесообразность создания такой структуры продиктовано следующим соображением: это реальная возможность объединения взаимосвязанных функций, в настоящее время распылённых по различным министерствам, ведомствам и структурам государственного и муниципального управления, за счёт чего возможно существенное повышение координации при осуществлении профильной деятельности.
Основной целью деятельности новой структуры должны стать: формирование комплексной системы профилактической, экстренной и реабилитационной деятельности, направленной на работу с детьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, и их семьям.
К задачам этой структуры можно отнести:
1) снижение остроты проблем социального неблагополучия семей с детьми;
2) ликвидация безнадзорности, беспризорности и социального сиротства как массовых явлений в нашей области;
3) обеспечение осуществления государственными (муниципальными) органами, гражданами функций опеки и попечительства в отношении детей (включая функции центрального органа, ответственного за вопросы международного усыновления, предусмотренного соответствующей Гаагской конвенцией);
4) содействие повышению эффективности деятельности, направленной на предупреждение асоциального поведения и преступности среди несовершеннолетних;
5) обеспечение организации, проведения и правового оформления процедур, направленных на досудебное и внесудебное разрешение конфликтов с участием несовершеннолетних;
6) содействие поэтапному упразднению интернатной системы на основе всемерного развития семейных форм воспитания ребёнка;
7) обеспечение деятельности государственных и негосударственных организаций, направленной на психолого-педагогическую и социальную реабилитацию несовершеннолетних в местах лишения свободы;
8) выполнение функций государственного заказчика при разработке и реализации комплексных и целевых социальных программ, в части, касающейся обеспечения выполнения задач.
2. Нам, общественным организациям, Гражданскому Форуму и, наверное, будущей Общественной палате вместе с ЗСО необходимо обратиться в Федеральные органы с просьбой активизировать работу по разработке и принятию крайне важных нормативных правовых актов:
* Пакета законопроектов по ювенальной юстиции
* Рамочного проекта ФЗ "Об основах деятельности уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации".
3. Помимо действий по скорейшему воссозданию системы ювенальной юстиции, необходимы и другие меры, направленные на приведение нормативно-правовой базы в соответствие с Конвенцией о правах ребенка и другими международными правовыми нормами, принятыми в отношении несовершеннолетних и признаваемыми Российской Федерацией.
Необходимо обратить внимание общественности и взять под свой контроль:
* Доработку и принятие Федерального закона "О государственной поддержке многодетных семей"
* Доработку и принятие Федерального закона (законов субъектов РФ) "О минимальных социальных стандартах социального обслуживания", содержащего, в том числе, правовое регулирование минимальных социальных стандартов социального обслуживания семьи и детей
* Дополнение статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите прав детей-сирот" нормой о том, что споры между субъектами Федерации об обязанности предоставления жилья ребенку-сироте либо ребенку, оставшемуся без попечения родителей, разрешаются на основании волеизъявления самого ребенка в соответствии с законодательством Российской Федерации
* Формирование экономико-правовых механизмов практической реализации статьи 18 Федерального закона "О рекламе" ("Социальная реклама") для пропаганды усилий общества по охране, защите и развитию прав, свобод и законных интересов детей, для изменения общественного сознания в направлении поддержки института семьи и поддержки детства - как наиболее значимых приоритетов для безопасности и развития страны в будущем
* Развитие общественного и парламентского контроля за соблюдением прав и законных интересов детей. Необходимо, чтобы депутаты законодательных органов власти всех уровней имели право назначать представленных общественными организациями общественных инспекторов, как это предусмотрено разработанным общественными организациями проектом закона "Об общественном контроле за соблюдением прав несовершеннолетних в Российской Федерации". Следует также предусмотреть соответствующее расширение сферы действия ФЗ "Об общественной палате" в части осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью СМИ, а также по формированию российского информационного пространства, дружественного детям.
4. В нашем обсуждении можно выделить еще один момент: это использование территориального подхода в работе по защите семьи, женщин и детей. Т.е. должны учитываться территории, где они живут, территории как источник их проблем, территории, как места, где эти проблемы должны быть решены не только с помощью властных полномочий, но и общественностью, самим населением. Переход к территориальному принципу сможет обеспечить процесс становления местного сообщества, а самодеятельные инициативы граждан выполнят функцию социальной инновации для решения проблем территории в целом.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ
И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИИ
Анастасия Акрамовская,
директор юридического отдела CAF Россия
Необходимость и целесообразность взаимодействия власти и некоммерческих организаций (НКО) определяется тем, что государство и общественно-добровольческий сектор имеют во многом схожие цели, интересы и функций. Относительно новый для сегодняшней России термин "социальное партнерство", в широком его значении1, определяется как конструктивное взаимодействие представителей трех секторов общества (государственного, коммерческого и некоммерческого) при решении социально-значимых проблем (бедность, бездомность, сиротство, одиночество, насилие в семьи и т.п.), осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение нормативно-правовой базы проведения рациональной социальной политики2.
В настоящей статье рассматриваются правовые основы взаимодействия двух секторов общества: государства и некоммерческих организаций. Но прежде, чем перейти к анализу законодательства, определимся с основными понятиями.
(а) Государство. Государственную власть в России согласно Конституции осуществляют Президент, Правительство (исполнительная власть), Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума (законодательная власть) и суды (судебная власть). Многочисленные семинары, круглые столы и консультации, проводимые экспертами CAF Россия в регионах России, позволяют сделать вывод о том, что чаще всего НКО взаимодействуют с исполнительной и законодательной властью разных уровней, хотя есть отдельные примеры взаимодействия НКО с судами и Прокуратурой3.
(б) НКО. Под НКО в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" понимаются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
(в) Уровни взаимодействия власти и НКО. Традиционно в России выделяют три уровня власти:
- Федеральный;
- Региональный. Россия - федеративное государство, состоящее из 89 регионов - субъектов федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов);
- Местный (в границах муниципальных образований). Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Для простоты изложения под властью или государством в настоящей статье мы будем понимать органы власти всех трех уровней.
Нормативно-правовая база взаимодействия.
Нормативно-правовые акты, регулирующие взаимодействия власти и НКО могут приниматься соответствующими органами власти всех трех уровней в пределах их полномочий.
Федеральный уровень.
В Конституции РФ - основном законе страны - закреплена основа, фундамент законодательного обеспечения права третьего сектора на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности НКО. Согласно ее нормам Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждый имеет право на объединение. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Нормы Конституции конкретизируются и раскрываются в федеральных законах. Основными федеральными законами, устанавливающими правовые основы взаимодействия, являются:
1. ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.:
* предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;
* предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
* размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;
* предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку
2. ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в дополнение к вышеназванным предусматривает такую форму поддержки государством деятельности НКО, как целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Данный закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
3. ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" помимо экономических форм поддержки НКО предусматривает также, что в целях осуществления взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут создаваться советы (комитеты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов законодательной и представительной власти, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер для участников благотворительной деятельности.
Помимо этих трех законов, нормы, регламентирующие взаимодействие власти и НКО содержаться и в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. Такими законами являются, например, ФЗ от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", определяющий принципы, формы и порядок поддержки этого вила НКО, ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", содержащий нормы об общественной экологической экспертизе. ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" и ФЗ "О защите прав потребителей" (с изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) устанавливают формы поддержки государством этих видов объединений и предусматривают возможности их участия в принятии властью решений, затрагивающих их интересы.
Особо в ряду федеральных законов, содержащих нормы о взаимодействии власти и НКО следует упомянуть недавно принятый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4. Отдельная глава этого закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления. Она регламентирует, в частности, вопросы проведения местного референдума по значимым вопросам общественной жизни, механизмы правотворческой инициативы граждан, вопросы территориального общественного самоуправления, порядок проведения публичных слушаний.
Помимо законов на федеральном уровне нормы о взаимодействии власти и НКО содержаться и в актах отдельных федеральных органов власти (Правительство, министерства, ведомства и т.п.). Так, например:
* в Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ упоминаются мероприятия Государственной Думы, которые данная палата российского Парламента или ее подразделения могут проводить совместно с иными государственными органами или негосударственными организациями;
* в ряде Положений, регулирующих деятельность отдельных Министерств РФ, в частности Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства финансов РФ, содержаться нормы о том, что они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и иными организациями5;
* существует целый ряд документов, регламентирующих создание и деятельность Общественных советов при федеральных министерствах РФ. Такие советы созданы при Министерстве юстиции, Министерстве финансов, Министерстве образования, Министерстве внутренних дел, Государственном комитете по экологии и ряде других.
Данный список не исчерпывает всего массива федерального законодательства России, в той или иной форме затрагивающего вопросы взаимодействия власти и НКО. Но, тем не менее, можно сказать, что и перечисленные выше и иные нормативно-правовые акты федерального уровня регулируют лишь отдельные аспекты такого взаимодействия, причем в основной массе законов речь идет не о полноправном взаимодействии власти и НКО, как равных партнеров, а о различных формах поддержки НКО со стороны государства. Закона или, по крайней мере, раздела в законе, предусматривающего стройную систему форм и принципов взаимодействия, прав и обязанностей государства и организаций гражданского общества по отношению друг к другу на федеральном уровне не существует. Отчасти этот недостаток призван устранить проект федерального закона № 365028-3 "О внесении дополнений в ФЗ "О некоммерческих организациях"6, который предлагает ввести в данный закон новую, достаточно объемную статью, специально посвященную взаимодействию НКО с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Но будет он одобрен депутата Государственной Думы или нет, пока не известно.
Региональный и местный уровень.
В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях РФ принят достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы взаимодействия власти и НКО.
Эти акты либо целиком посвящены регулированию данного процесса, как, например, Закон г. Москвы от 12 апреля 2000 г. N 8 "О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями", либо содержат отдельные нормы, связанные с ним. Конечно же, большая часть таких актов предусматривает взаимодействие с НКО в формах, уже названных в нормативно-правовых актах федерального уровня. Значительное число их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, включая ярмарки программ и проектов НКО, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др., но в регионах могут предусматриваться и вводиться и новые формы взаимодействия.
Особо же следует отметить пласт региональных правовых актов, более подробно регулирующих механизмы участия граждан и их объединений в законотворческом процессе в регионе или муниципальном образовании. Эти механизмы достаточно эффективно используются НКО в ряде субъектов РФ.
Итак, проанализировав нормативно-правовую базу, регулирующую взаимодействие власти и НКО в России, можно сделать следующие выводы:
1. Специального акта, посвященного этому вопросу на федеральном уровне нет. Правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО содержаться в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. В отдельных же субъектах РФ, например в г. Москве, в Оренбургской области приняты и действуют специальные законы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с НКО.
2. Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия. В законодательстве России отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.
3. В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной поддержке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналистский подход. Поддержка государства, конечно же, нужна третьему сектору, но взаимодействие не может свестись к односторонней поддержке, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения.
4. Законодательство РФ всех трех уровней предусматривает различные формы взаимодействия власти и НКО. Условно их можно разделить на 2 группы:
1) экономические. Сюда относятся:
* предоставление НКО грантов, субсидий, в т.ч. в рамках проводимых ярмарок проектов НКО;
* размещение социального заказа;
* предоставление налоговых и иных льгот НКО;
* предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом
* предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку;
* Др.
2) неэкономические. К ним относятся:
* проведение совместных мероприятий;
* общественно-экспертные советы;
* участие НКО в законотворческом процессе (лоббирование);
* взаимные консультации, обучение, обмен информацией;
Важно отметить, что для применения отдельных форм взаимодействия нужна специальная нормативно-правовая база, в то время как принятие каких-либо специальных законов для успешной работы других не требуется. Так, например, для проведения ярмарок НКО и социальных проектов вполне хватает того современного российского законодательства, которое регулирует деятельность НКО, государственных и муниципальных органов и иного финансового, гражданско-правового законодательства. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована Положением о его деятельности, утверждаемым уполномоченным на то органом. Это Положение должно содержать в т.ч. нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность такого совета может оказаться абсолютно не эффективной, и таких примеров очень много. Для лоббирования же, наоборот, наличие законодательных основ имеет, в отличие от других технологий межсекторного взаимодействия, особенно большое значение.
5. Не вдаваясь в оценку эффективности современного состояния взаимодействия власти и НКО в России и оценку эффективности отдельных технологий (форм) межсекторного взаимодействия, хотелось бы, тем не менее, отметить, что очень часто инициативы НКО наталкиваются на чиновничий бюрократизм и непонимание отдельными представителями власти необходимости взаимодействия с НКО. В ряде российских законов предусмотрено право граждан и общественных объединений, как выразителей их воли, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но, корреспондирующей этому праву обязанности чиновника, отвечающего за приятие такого решения, приглашать их к обсуждению таких решений и учесть поступившие от граждан и НКО предложения, не предусмотрено. Изданный в августе 2003 года Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" данной проблемы не решает.
Апрель 2004 года
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Э.А. Памфилова,
Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по совершенствованию государственных, судебных и гражданских
(общественных) механизмов контроля и ответственности, гарантирующих
соблюдение законности и прав человека в деятельности правоохранительных
органов и в силовых структурах
1. Учредить Контрольно-следственное Управление Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам соблюдения законности и прав человека в правоохранительных органах, специальных службах, вооруженных силах и в иных силовых структурах. Внести в уголовно-процессуальное законодательство дополнения и поправки, наделяющие эту структуру правом осуществления предварительного расследования и поддержания государственного обвинения по данной категории дел в суде.
2. Внести в законодательство о судоустройстве и уголовном судопроизводстве дополнения, предусматривающие введение должности следственного судьи и возложение на него судебного контроля за дознанием и предварительным следствием (по месту расследования, в том числе в вооруженных силах) и соблюдением прав человека в местах содержания под стражей.
3. Инициировать внеочередное принятие Государственной Думой Федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности". Приступить к разработке аналогичных законов в отношении гражданского контроля в вооруженных силах, в отношении соблюдения прав несовершеннолетних в детских учреждениях РФ и т.п.
4. Активизировать работу и расширять эксперимент по отмене параметра раскрываемости, как способа оценки эффективности работы органов внутренних дел.
5. Полностью отделить процедуру регистрации преступлений от деятельности по их раскрытию; учредить систему дублирования регистрации заявлений о преступлениях в органах юстиции.
6. Учредить должность муниципального дежурного адвоката в отделениях милиции и изоляторах временного содержания.
7. Ввести обязательный личный номерной жетон для каждого сотрудника милиции, следствия и т.п.
8. Обеспечить независимое медицинское обследование лиц, поступающих в отделения милиции и изоляторы временного содержания и выбывающих оттуда.
9. Возложить на администрацию мест содержания под стражей, на командиров воинских частей и др. и персонально на работников медицинских служб обязанность направлять в органы прокуратуры и в "Контрольно-следственное Управление Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам соблюдения законности и прав человека в правоохранительных органах, специальных службах, вооруженных силах и в иных силовых структурах" информацию обо всех случаях причинения вреда здоровью, которое предположительно может иметь насильственное происхождение.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Совершенствование механизмов контроля, гарантирующих соблюдение законности и прав человека в деятельности правоохранительных органов и в силовых структурах, - важная задача на нынешнем этапе государственно-правового развития в Российской Федерации. Об актуальности и масштабе проблемы говорит неослабевающий поток жалоб на нарушения прав граждан, пытки, жестокое обращение и другие противозаконные действия в отношении личности, совершаемые сотрудниками милиции, в местах содержания под стражей, в воинских частях и т.п.
Основной причиной такого рода нарушений является безнаказанность тех, кто их допускает. В свою очередь эта подрывающая основы государственного строя и доверие населения к государственным институтам безнаказанность во многом обусловлена тем, что в соответствии с действующим законодательством осуществление предварительного следствия и уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства по соответствующим делам предписаны исключительно органам прокуратуры, которые в результате известного конфликта интересов (двойственная роль прокуратуры как надзорного органа и как органа предварительного следствия, также представляющего в суде обвинение) зачастую не заинтересована в привлечении к ответственности своих коллег, тем более, что это связано с трудностью расследования преступлений, совершаемых внутри правоохранительной системы. В результате многие преступления сотрудников милиции, в том числе даже выявленные управлениями собственной безопасности МВД, остаются безнаказанными по причине фактического бойкота следствия сотрудниками прокуратуры. Кроме того, к органам дознания по преступлениям, совершенным в вооруженных силах, относятся исключительно "командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов" (УПК РФ, ст. 40, ч. 1, п. 3), то есть лица прямо заинтересованные в сокрытии этих преступлений.
Предлагаемые меры направлены на преодоление указанных недостатков путем создания многовариантных, дополняющих друг друга механизмов, обеспечивающих привлечение к судебной ответственности сотрудников правоохранительных органов и силовых структур, преступивших закон - в прямом соответствии с практикой демократических государств. Эти предложения имеют целью совершенствование межведомственного, судебного и общественного контроля за соблюдением законности и прав человека в указанных структурах и устранение организационных причин, порождающих факты злоупотребления властью в правоохранительной системе.
Данные предложения находятся в русле осуществляемой в стране судебно-правовой реформы - начиная с расширения по новому УПК РФ судебного контроля за применением принудительных мер в ходе предварительного расследования по уголовным делам и вплоть до недавно принятого Государственной Думой в первом чтении проекта закона о поправках в Уголовный кодекс РФ, криминализирующих пытки и жестокое обращение, что в свою очередь актуализирует подготовку Верховным Судом РФ постановления о судебной практике применения норм международного права, включая международно-правовой запрет пыток и, как следствие этого, запрет использования доказательств, полученных в результате применения незаконных методов следствия.
Май 2003 г.
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
Вносится Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений
и религиозных организаций
Проект № 11807-3 (ко второму чтению)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания
и о содействии общественных объединений их деятельности
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением общественного контроля за обеспечением неотъемлемых прав человека в местах принудительного содержания, на жизнь, охрану здоровья и медицинскую помощь, равенство перед законом, защиту от пыток, насилия, другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, ограждение от злоупотреблений властью, и определяет порядок оказания общественными объединениями содействия работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей.
ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
места принудительного содержания - установленные законом места административного задержания и ареста; места дисциплинарного задержания; места содержания под стражей (следственные изоляторы и изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления); учреждения, исполняющие наказания; центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
лица, находящиеся в местах принудительного содержания, - задержанные, подвергнутые административному аресту, подозреваемые и обвиняемые, осужденные к лишению свободы, аресту, ограничению свободы.
Статья 2. Цели общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, и содействия общественных объединений их деятельности
1. Общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (далее - общественный контроль) осуществляется в целях обеспечения предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
2. Общественные объединения оказывают содействие администрации мест принудительного содержания в целях создания условий для соблюдения прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания.
Статья 3. Законодательство Российской Федерации в области общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания
Законодательство Российской Федерации в области общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания основывается на Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Статья 4. Принципы общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания
1. Общественный контроль и содействие общественных объединений деятельности мест принудительного содержания осуществляются на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления и законности.
2. При осуществлении общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания не допускается вмешательство в деятельность мест принудительного содержания, а также в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Статья 5. Субъекты осуществления общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания
1. Общественный контроль осуществляют общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации (далее - общественные наблюдательные комиссии) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет. Членом общественной наблюдательной комиссии не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость либо признанное по решению суда недееспособным или ограниченно дееспособным.
3. Кандидатура члена общественной наблюдательной комиссии выдвигается общественным объединением, имеющим государственную регистрацию, осуществляющим свою деятельность не менее пяти лет с момента его создания, уставной целью деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина, и утверждается Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный).
4. Членами общественных наблюдательных комиссий не вправе быть судьи, сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, прокуратуры, юстиции, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, иные государственные служащие, граждане, проходящие военную службу, а также адвокаты.
5. Общественные наблюдательные комиссии осуществляют свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации, в котором они образованы.
6. Субъектами содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания являются общественные объединения, имеющие государственную регистрацию, согласовавшие мероприятия по оказанию содействия с администрацией мест принудительного содержания.
ГЛАВА II. ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ
Статья 6. Образование общественных наблюдательных комиссий
1. В субъекте Российской Федерации может быть образована одна общественная наблюдательная комиссия. По решению Уполномоченного численный состав общественной наблюдательной комиссии субъекта Российской Федерации может быть увеличен.
2. Общественные наблюдательные комиссии образуются в составе от трех до десяти членов.
Статья 7. Порядок наделения члена общественной наблюдательной комиссии полномочиями
1. Кандидатура члена общественной наблюдательной комиссии выдвигается съездом (конференцией) или общим собранием общественного объединения.
2. Общественное объединение, выдвинувшее кандидатуру члена общественной наблюдательной комиссии, направляет Уполномоченному предложение об утверждении данной кандидатуры, соответствующее решение съезда (конференции) или общего собрания общественного объединения, характеристику кандидата в члены общественной наблюдательной комиссии и личный лист по форме, утверждаемой Уполномоченным, а также копии документа, подтверждающего факт внесения записи об общественном объединении в единый государственный реестр юридических лиц, и устава общественного объединения.
3. Уполномоченный рассматривает предложение общественного объединения и принимает решение об утверждении члена общественной наблюдательной комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры, о чем сообщается общественному объединению. При этом Уполномоченный не может утвердить более пяти членов общественной наблюдательной комиссии, кандидатуры которых выдвинуты одним общественным объединением.
4. Уполномоченный извещает руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении члена общественной наблюдательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации.
Информирование территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, об утверждении членов общественной наблюдательной комиссии, обеспечивается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
5. Члену общественной наблюдательной комиссии выдается удостоверение установленного образца, подписанное Уполномоченным. Образец указанного удостоверения устанавливается Уполномоченным.
6. Член общественной наблюдательной комиссии наделяется полномочиями сроком на три года.
Статья 8. Приостановление полномочий члена общественной наблюдательной комиссии
1. Полномочия члена общественной наблюдательной комиссии приостанавливаются при наличии одного из следующих обстоятельств:
а) вступление в законную силу решения суда о применении к члену общественной наблюдательной комиссии административного ареста - на срок отбытия административного ареста;
б) применение к члену общественной наблюдательной комиссии, подозреваемому в совершении преступления, в качестве меры пресечения заключения под стражу - до решения вопроса о привлечении в качестве обвиняемого;
в) привлечение члена общественной наблюдательной комиссии в качестве обвиняемого - до прекращения уголовного дела в связи с отсутствием события преступления, отсутствием в деянии состава преступления или непричастностью к совершению преступления, либо до вступления в законную силу оправдательного приговора суда в отношении члена общественной наблюдательной комиссии.
2. В случаях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи лицо, производящее дознание, следователь, прокурор или суд незамедлительно направляют Уполномоченному информацию об обстоятельствах, послуживших основанием для приостановления полномочий члена общественной наблюдательной комиссии.
Статья 9. Прекращение полномочий члена общественной наблюдательной комиссии
1. Полномочия члена общественной наблюдательной комиссии прекращаются по истечении срока, установленного пунктом 5 статьи 6 настоящего Федерального закона, а также по следующим основаниям:
а) обращение члена общественной наблюдательной комиссии к Уполномоченному с письменным заявлением о сложении своих полномочий;
б) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена общественной наблюдательной комиссии либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
в) вступление в законную силу решения суда о признании члена общественной наблюдательной комиссии недееспособным или ограниченно дееспособным;
г) прекращение у члена общественной наблюдательной комиссии гражданства Российской Федерации;
д) признание члена общественной наблюдательной комиссии безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;
е) смерть члена общественной наблюдательной комиссии или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;
ж) решение общественного объединения, выдвинувшего кандидатуру члена общественной наблюдательной комиссии, о его отзыве в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей;
з) ликвидация общественного объединения, выдвинувшего кандидатуру члена общественной наблюдательной комиссии.
2. Уполномоченный незамедлительно информируется об обстоятельствах, послуживших основанием для прекращения полномочий члена общественной наблюдательной комиссии:
в случаях, предусмотренных подпунктами "б", "в", "е" (при вступлении в законную силу решения суда об объявлении члена общественной наблюдательной комиссии умершим), "з" (при ликвидации общественного объединения решением суда) пункта 1 настоящей статьи - судом;
в случае, предусмотренном подпунктом "г" пункта 1 настоящей статьи - государственным органом Российской Федерации, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации;
в случае, предусмотренном подпунктом "ж" пункта 1 настоящей статьи - постоянно действующим руководящим органом общественного объединения;
в случае, предусмотренном подпунктом "з" пункта 1 настоящей статьи (при ликвидации общественного объединения решением съезда (конференции) или общего собрания общественного объединения) - органом юстиции, зарегистрировавшим общественное объединение.
3. Решение о прекращении полномочий члена общественной наблюдательной комиссии принимается:
в случаях, предусмотренных подпунктами "а", "г", "е" (в случае смерти члена общественной наблюдательной комиссии), "ж", "з" (при ликвидации общественного объединения решением съезда (конференции) или общего собрания общественного объединения) пункта 1 настоящей статьи - Уполномоченным;
в случаях, предусмотренных подпунктами "б", "в", "д", "е" (при вступлении в законную силу решения суда об объявлении члена общественной наблюдательной комиссии умершим), "з" (при ликвидации общественного объединения решением суда) пункта 1 настоящей статьи, - судом.
4. Уполномоченный извещает руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о прекращении полномочий члена общественной наблюдательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации.
Информирование территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, о прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии, обеспечивается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статья 10. Порядок образования общественной наблюдательной комиссии
1. Общественная наблюдательная комиссия считается созданной после утверждения Уполномоченным не менее трех ее членов.
2. Избрание председателя общественной наблюдательной комиссии и его заместителя (заместителей), утверждение регламента осуществляется на общем собрании ее членов.
3. Сообщения об образовании либо о приостановлении деятельности общественной наблюдательной комиссии и сведения о ее составе, месте нахождения подлежат опубликованию в периодических печатных изданиях, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статья 11. Материальное обеспечение деятельности общественных наблюдательных комиссий
1. Общественное объединение, выдвинувшее кандидатуру члена общественной наблюдательной комиссии, вправе возмещать члену общественной наблюдательной комиссии расходы, связанные с осуществлением его деятельности, а также оказывать содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности общественных наблюдательных комиссий.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут оказывать общественным наблюдательным комиссиям поддержку в форме материально-технического обеспечения ее деятельности (включая полное или частичное освобождение от оплаты услуг, оказываемых государственными и муниципальными организациями, от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом).
3. Общественные наблюдательные комиссии, члены общественных наблюдательных комиссий не могут получать материальное вознаграждение за свою деятельность по осуществлению общественного контроля от органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и отдельных граждан.
Статья 12. Приостановление деятельности общественной наблюдательной комиссии
Деятельность общественной наблюдательной комиссии приостанавливается, если в случае прекращения или приостановления полномочий ее членов их число будет составлять менее трех.
ГЛАВА III. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ
Статья 13. Формы осуществления общественного контроля
Общественная наблюдательная комиссия осуществляет общественный контроль в следующих формах:
а) разработка и согласование с соответствующими прокурорами плана мероприятий общественного контроля;
б) посещение мест принудительного содержания в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами;
в) рассмотрение обращений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, их родственников, защитников и представителей, а также иных лиц по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания;
г) участие в работе комиссии исправительного учреждения при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие;
д) обобщение материалов об обеспечении прав человека в местах принудительного содержания и представление указанных материалов и информации по результатам мероприятий общественного контроля Уполномоченному, прокурору субъекта Российской Федерации и приравненным к нему прокурорам (по предметам их ведения), органам государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находится обеспечение прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
е) взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
Общественные наблюдательные комиссии вправе осуществлять общественный контроль и в иных формах, не запрещенных законом.
Статья 14. Порядок согласования мероприятий общественного контроля
1. План мероприятий общественного контроля подлежит согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами (по предметам их ведения) или их заместителями либо по их поручению другими прокурорами. План составляется на срок не менее трех месяцев. Даты и время посещения общественной наблюдательной комиссией, членами общественной наблюдательной комиссии мест принудительного содержания в плане мероприятий общественного контроля не указываются.
2. Прокурор рассматривает план мероприятий общественного контроля и в срок, не превышающий 10 дней, направляет общественной наблюдательной комиссии извещение о согласовании плана, а в случае несоответствия плана настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам - мотивированный отказ в его согласовании.
3. При наличии информации о нарушениях прав человека, требующей безотлагательной проверки, общественная наблюдательная комиссия вправе принять решение о посещении места принудительного содержания, не предусмотренном планом мероприятий общественного контроля, с одновременным информированием о посещении соответствующего прокурора.
Статья 15. Полномочия общественной наблюдательной комиссии
<< Пред. стр. 3 (из 4) След. >>
Список литературы по разделу