<< Пред.           стр. 8 (из 12)           След. >>

Список литературы по разделу

  И наконец, положительный знак коэффициента при уровне региональной занятости может трактоваться двояко. С одной стороны, это может быть свидетельством того, что чем больше работодатели переплачивают работникам против их ожиданий оплаты, тем выше безработица в регионе. С другой стороны, возможна и обратная зависимость - чем выше безработица, тем на меньший уровень заработной платы готовы согласиться работники, хотя работодатели не снижают фактическую оплату труда. В любом случае, высокая безработица в сельской местности сопровождается высоким разрывом между фактической и пороговой заработной платой.
  Таким образом, заработная плата в сельской местности очень низка, ниже среднего уровня заработной платы в экономике в целом в основных отраслях народного хозяйства. Более того, в сельском хозяйстве оплата труда ниже большинства других видов деятельности в сельской местности. Однако фактическая заработная плата в сельской местности примерно на треть выше притязаний самих работников. Этот показатель разрыва практически одинаков для всех типов работников и всех регионов. Более того, разрыв между фактической и пороговой заработной платой увеличился после кризиса 1998 года, при растущем аграрном производстве. Это может свидетельствовать только о существующем критическом дисбалансе между предложением и спросом на труд в сельской местности: спрос намного ниже в целом, он структурно (по квалификации, по половозрастному составу, по региональной распределению) не соответствует наличному предложению. Низкая же заработная плата - это основа сельской бедности.
 Занятость
  В связи с выводом предыдущего раздела представляет интерес исследование проблемы занятости в сельской местности. Избыточное предложение труда может выражаться как в низкой заработной плате, так и в растущей открытой безработице.
  По мнению большинства исследователей, ситуация на рынке сельского труда характеризуется как абсолютно трудоизбыточная. На протяжении последнего десятилетия занятость в сельском хозяйстве снижалась медленнее, чем в целом по народному хозяйству и промышленности, что связано с целым комплексом причин. Тем не менее, численность занятых в сельском хозяйстве во всех формах его ведения сократилась более чем на 15% по сравнению с 1990 г. (см. рис. 2).
  Рисунок 2
 Динамика численности занятых в народном хозяйстве в среднем,
 в промышленности и в сельском хозяйстве
 
 Источник: Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Госкомстат Росси. - М., 2001 г., стр. 402; Труд и занятость в России: Стат. сб. / Госкомстат Росси. - М., с.61; Россия в цифрах, 2002: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2002, стр. 80.
  Официальный уровень безработицы в сельской местности довольно низкий по сравнению со средним уровнем по стране. В то же время все исследователи отмечают, что сельские жители просто не регистрируются как безработные по разным причинам, фактическая же безработица составляет по разным оценкам 27-37%.
  Если к этой открытой форме безработицы прибавить ее скрытую форму, выражающуюся в низкой заработной плате, что было показано в предыдущем разделе, то проблема трудоизбыточности в сельской местности становится просто угрожающей и основным фактором формирования бедности. Особенно тяжелая ситуация сложилась с занятостью молодежи и женщин.
  Как уже отмечалось выше, трудоизбыточность в сельской местности носит не только абсолютный, но и структурный характер. При абсолютном избытке рабочих рук в селе многие работодатели жалуются на нехватку работников. Так, российско-американский проект показал, что треть сельхозпредприятий нуждается в постоянных работниках почти 1/5 - во временных (см. табл. 3). В явном виде избыток постоянных работников диагностирует только 10% руководителей сельхозпредприятий. Фермеры не несут на себе бремя социальной ответственности по содержанию избыточных работников в своем хозяйстве - у них нет избытка работников, хотя в незначительной мере бывает нехватка работников.
  Таблица 3
 Оценка обеспеченности рабочей силой сельхозпредприятий и фермерских хозяйств*, в % к опрошенным
  С/х предприятия Фермерские хозяйства Постоянных работников: достаточно 55,0 92,5 имеется излишек 10,5 - имеется недостаток, в т. ч.: 34,5 5,3 * механизаторов 27 н. д. * животноводов 22,5 н. д. * специалистов 15 н. д. Временных (сезонных) работников: достаточно 65,5 74,0 имеется излишек 1,4 0,4 имеется недостаток, в т. ч.: 19,0 5,7 * разнорабочие 14 н. д. * - результаты опроса 2002 года.
  В чем же причина, по которой работодатели в сельском хозяйстве не могут привлечь недостающую рабочую силу? Ответы на этот вопрос распределились следующим образом (см. табл. 4).
  Таблица 4
 Причины невозможности привлечь необходимую рабочую силу
 в сельхозпредприятия*
 Причина Доля ответивших в % отсутствие жилья 23,9 более высокая заработная плата у других работодателей в ближайшем городе (поселке) 18,3 отсутствие работников без вредных привычек 14,8 более высокая заработная плата у других местных работодателей 13,4 отсутствие работников трудоспособного возраста 7,7 недостаточная квалификация работников 3,5 * - результаты опроса 2002 года.
  Как видно из приведенных данных, почти в 23% случаев невозможность привлечь нужной квалификации работников связана с более высокой заработной платой во вне сельского хозяйства и в стольких же случаях - из-за отсутствия необходимого жилья. В более четверти случаев причиной является низкое качество предлагаемой рабочей силы. Это свидетельствует о том, что низко квалифицированная рабочая сила в сельской местности присутствует всегда, но конкурировать за квалифицированного работника заработной платой и условиями жизни (выраженными, прежде всего, наличием жилья) сельское хозяйство не может.
  Но и в случае избытка работников сельхозпредприятие также не свободно в избавлении от этого излишка. В том же опросе в трех областях России руководители сельхозпредприятий, которые имеют излишнюю рабочую силу, отметили, что не увольняют избыточных работников в 70% случаев по причине неизбежного ухудшения материального положения семей уволенных, в 49% - из-за сезонности производства (резервирование работников для сезонных работ), в 35% по причине возможного усиления воровства, пьянства и ухудшения криминальной обстановки в селе. Все три причины свидетельствуют о том, что агарное производство - это главный источник дохода в сельской местности, и бремя поддержания доходов сельских жителей ложится на сельскохозяйственные предприятия. Иными словами, сельхозпредприятия платят не своим работникам не заработную плату в ее истинном экономическом смысле, но некую среднюю между заработной платой и пособием по безработице. Это во многом объясняет, также и феномен разрыва между фактической и пороговой заработной платой.
  Все это свидетельствует о крайне низком уровне развития рынка труда в сельской местности: с одной стороны, избыточное предложение, не абсорбируемое местной экономикой, ограничения на миграцию этой избыточной рабочей силы на другие рынки труда (пространственная рассредоточенность и неразвитость коммуникационной системы в селе), вынужденное содержание избыточной рабочей силы в сельхозпредприятиях, а с другой стороны, - нехватка квалифицированной рабочей силы в тех же сельхозпредприятиях, содержание сезонно востребованных работников на постоянных ставках.
  Таким образом, неразвитость рынка труда в сельской местности порождает порочный круг: низкая заработная плата в сельском хозяйстве и низкий уровень жизни в сельской местности, необходимость содержать излишних работников для избежания потерь для собственного бизнеса - все это не позволяет привлечь в аграрное производство квалифицированную рабочую силу, а следовательно - увеличить его эффективность. Низкая эффективность аграрного производства не позволяет повысить заработную плату сельскохозяйственным работникам, что могло бы индуцировать спрос на услуги и тем самым, сформировать дополнительные рабочие места в сельской местности. Рост Новые же рабочие места в сельской местности - это возможность освободиться от избыточной рабочей силы для сельхозпредприятий и повысить заработную плату оставшимся работникам. Рост доходов как сельхозпредприятий, так и населения, а также возникновения сферы услуг - это рост налоговых поступлений и, значит - возможности для социального развития территории, повышения уровня жизни на этой территории, что создает предпосылки для привлечения квалифицированной рабочей силы.
 Качество рабочей силы и ассоциализация
  Одной из существенных составляющих сельской бедности является снижение качества рабочей силы и ассоциализация сельского населения.
  Одним из следствий реформ стало падение квалификации работников основных рабочих специальностей. В сельском хозяйстве эта тенденция особенно заметна, особенно в условиях резкого сокращения относительной заработной платы. Доля лиц с высшим образование среди занятых в аграрном производстве наименьшая среди отраслей народного хозяйства.
  Если в 1987 г. 99% руководителей хозяйств имели высшее или среднее специальное образование, в 1991 году - 86% руководителей и 63% специалистов были с высшим образованием, то сегодня эта доля резко упала (см. табл. 5).
  Таблица 5
 Изменения в качественном составе руководителей и специалистов с/х предприятий (в % к численности на начало года)
 Уровень образования
 и возрастные группы Руководители Главные специалисты 1991 г. 2001 г. 1991 г. 2001 г. Имеет высшее образование 85,6 70,1 62,6 53,5 Практики, в т. ч.: 1,4 6,4 2,9 4,5 * обучаются заочно 85,3 13,0 42,0 19,3 В возрасте до 30 лет 3,5 1,7 16,2 7,1 В пенсионном возрасте 3,3 5,3 2,3 4,3 Источник: Численность, состав и движение кадров агропромышленного комплекса: Сб. аналитических материалов / Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. - М., 2001 г., т. 1, стр. 4.
  Даже перспективные хозяйства сталкиваются с проблемой квалифицированных работников для базовых сельскохозяйственных работ - трактористов, комбайнеров, животноводов. Так, "Лукойл-маркет" для обработки своих полей в 2000 году ввозил механизаторов из Израиля, Орловская область вывозила своих механизаторов на учебу в Германию, многие сельхозпроизводители ежегодно привлекают китайцев для обработки своих плантаций.
  Более того, обследования показывают, что сельхозпредприятия и фермеры предъявляют спрос в основном на низко квалифицированную рабочую силу (см. рис. 3).
  Рисунок 3
 Квалификация работников, привлекаемых на временную работу сельхозпредприятиями и фермерскими хозяйствами*
 
 * - результаты обследования, проведенного в 2001 г. в Псковской, Ростовской и Тамбовской областях в 32 сельхозпредприятиях и 23 фермерских хозяйствах. Обследование проведено Центром АПЭ.
  Другим индикатором спроса на квалифицированную рабочую силу в сельском хозяйстве может служить распределение причин увольнения работников (см. рис. 4). Как видно из приведенных данных, основными требованиями к работникам являются дисциплинарные, а не квалификационные. Иными словами, в сложившихся условиях основная масса сельхозпроизводителей не предъявляет спроса на обученных работников (за исключением отмеченных выше вертикально интегрированных холдингов).
  Рисунок 4
 Распределение причин увольнения с/х работников*
 
 * * Результаты обследования, проведенного в 2001 г. в Псковской, Ростовской и Тамбовской областях в 32 сельхозпредприятиях и 23 фермерских хозяйствах. Обследование проведено Центром АПЭ.
 № - число хозяйств данного вида, ответивших на данный вопрос
 Среди "прочее" чаще всего упоминалось пьянство
  Таким образом, снижение качества работников в сельском хозяйстве - эта также основа падения заработной платы и, соответственно - доходов населения в сельской местности.
  Низкая заработная плата и низкий квалификационный уровень становятся базой для ассоциализации. Исследователи подчеркивают, что подавляющее большинство сельских жителей уверены в справедливости воровства на сельхозпредприятиях - до 45% населения оправдывает воровство. Половина жителей признаются, что иногда воруют. Таким образом, очень низкие социально-экономические условия в которых оказались сельские жители формируют на селе мораль, которая оправдывает незаконные действия людей. Воровство на селе становится нормой поведения.
  Большинство исследователей сходятся в том, что в современном российском селе имеет место дефицит ответственности за собственное благополучие: самостоятельность, инициатива, активность развиты явно в недостаточной степени. Подобные установки, требующие личной ответственности, характерны только для очень небольшой прослойки сельского населения, которая, как правило, прилагает практические усилия, чтобы жить лучше.
 Доходы сельских жителей
  Заработная плата является основой доходов населения, тем не менее в сельской местности ее доля в совокупном доходе значительно ниже, чем в городе. Домашние хозяйства в сельской местности получают до четверти своего валового дохода в натуральном виде, тогда как в городских домашних хозяйствах эта доля составляет примерно 7%. Но при этом валовой доход сельских жителей отстает от среднего валового дохода городских жителей: если в дореформенное время валовой доход сельских домохозяйств составлял около 88% от аналогичного показателя городских домохозяйств, то к концу 1990-х годов это соотношение упало до 70%.
  Обследование в 4 регионах России показало, что в подавляющем большинстве случаев доля населения, проживающего за чертой бедности выше в сельской местности, чем в городской (см. табл. 6). При этом в валовой доход включали как денежные, так и натуральные поступления. Таким образом, в рассматриваемой выборке, только в Воронежской области доходы от ЛПХ могли компенсировать сельским жителям в среднем их существенно более низкий доход из других источников.
  Таблица 6
 Удельный вес домашних хозяйств с располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума (1999 год; %%)
  Республика Коми Воронежская обл. Волгоградская обл. Читинская обл. Все обследуемые домохозяйства 38,5 38,9 58,3 73,0 Проживающие в городской местности 38,3 39,5 56,3 68,1 Проживающие в сельской местности 39,1 38,1 64,1 82,2 В представленном денежном доходе отражена не только заработная плата, но также поступления из других источников. В частности, в последние годы все более распространенным источником доходов для сельского населения становится сбор дикоросов, промыслы и другие способы адаптации к снижению заработков на основной работе и к нарастающей фактической безработице. Так, например, обследование в Лодейнопольском районе Ленинградской области - регионе явно маргинальном - показало, что около 12% доход в сельские семьи получают от подобных источников, а заработная плата составляет лишь половину валового дохода (см. табл. 7).
  Таблица 7
 Структура доходов сельских жителей Лодейнопольского района
 (1999 год; %%)
  % от валового дохода Выплаченная заработная плата 51 Пенсия 22 Продукция своего хозяйства 12 Сбор и реализация дикоросов 12 Соц. пособия 1 Пособие по безработице 1 Прочие 0 Итого 100 Вполне очевидно, что натуральные поступления сельских домохозяйств - это продовольственные продукты, получаемые со своего подсобного хозяйства. Но низкий уровень дохода приводит к тому, что сельские семьи, несмотря на значительные поступления продуктов из своего подсобного хозяйства, тем не менее тратят на питание большую долю валового дохода, чем городские семьи - 67-68% против 55%.
  Выше рассмотрены средние по России показатели доходов сельского населения. Однако, дифференциация уровня жизни сельского населения очень сильно варьируется по территории страны. Для того, чтобы провести региональную кластеризацию по показателям уровня жизни, были выбраны следующие критерии:
  * доля населения с уровнем среднедушевых располагаемых ресурсов ниже величины прожиточного минимума;
  * соотношение среднедушевых располагаемых ресурсов и величины прожиточного минимума;
  * удельный вес стоимости потребленной продукции, поступившей из личных подсобных хозяйств, в общей стоимости питания в домашних хозяйствах;
  * доля безработных среди сельского населения.
  Анализ позволил выделить 4 группы регионов по уровню жизни сельского населения (см. табл. 8):
  * Группа с относительно благополучным уровнем жизни сельского населения.
  * Группа с низкой долей сельского населения, живущего ниже уровня бедности, но с высокой зависимостью от продукции, выращенной в личном подсобном хозяйстве.
  * Группа с высоким уровнем бедности и зависимости от ЛПХ.
  * Группа регионов, сельское население которых находится под угрозой недоедания в связи с высокой безработицей и уровнем бедности.
  Таблица 8
 Распределение регионов по уровню жизни населения
 I - Благополучная группа
 Доля в общей численности сельского населения РФ 10,4% II - Группа со средними показателями уровня жизни
 Доля в общей численности сельского населения РФ 54,9% III - Высокий уровень бедности и зависимости от ЛПХ
 Доля в общей численности сельского населения РФ 25,9% IV - Крайне маргинальная группа, находящаяся в зоне риска
 Доля в общей численности сельского населения РФ 5,8%
  Рисунок 5
 Распределение регионов по уровню жизни населения
 
  Анализ показывает, что 27 регионов характеризуются достаточно высоким демографическим потенциалом при относительно высоком и среднем уровне жизни сельского населения. Это республики Адыгея, Башкирия, Бурятия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Осетия, Татарстан, Амурская, Астраханская, Волгоградская, Иркутская, Калининградская, Костромская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Орловская, Пермская, Самарская, Ростовская, Томская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Краснодарский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
  В выборке присутствуют наиболее развитые регионы практически каждого из экономических районов Российской Федерации. Таким образом, не подтверждается гипотеза строгой зависимости дифференциации регионов от территориального фактора.
  17 регионов входят в группу с хорошим демографическим потенциалом, но низким и крайне низким уровнем жизни. Это республики Алтай, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Алтайский и Ставропольский края, Кемеровская, Омская, Новосибирская, Читинская области, Усть-Ордынский Бурятский и Агинский Бурятский автономные округа. Здесь представлены все кавказские республики, некоторые национальные образования, сибирские регионы.
  В группе с хорошими и средними показателями уровня жизни, но значительной депопуляцией сельского населения 21 регион. Среди них республики Коми, Якутия, Архангельская, Брянская, Владимирская, Вологодская, Камчатская, Курская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Рязанская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Красноярский, Приморский и Хабаровский края.
  Маргинальная группа представлена 17 регионами. В ней исчезающее сельское население живет в условиях, близких к нищете. Это Ненецкий, Коми-Пермяцкий, Корякский, Таймырский, Эвенкийский, Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область, республики Мордовия и Чувашия, Ивановская, Калужская, Кировская, Магаданская, Пензенская, Сахалинская, Тверская области.
 Снижение качества жизни в сельской местности
  Одним из факторов сельской бедности становится не только низкий уровень доходов, но также и деградация всех показателей уровни жизни - качество питания, уровень социального и инженерного обслуживания.
  Структура питания сельских жителей, несмотря на большую доступность для них продовольствия из собственного подсобного хозяйства, хуже, чем в городах: сельское население потребляет меньше мясных продуктов, фруктов, овощей, рыбы, но зато больше таких товаров Гиффена как хлеб и картофель.
  Снижение уровня душевого потребления основных продовольственных товаров с начала 1990х годов привело к ухудшению качества питания всего населения страны. Расчеты Института питания РАМН показывают, что в конце 1980-х годов имело место полное удовлетворение потребностей населения России в основных пищевых веществах и энергии при превышении уровней жира (более 36% калорийности рациона против 30% рекомендуемых) при недостаточном поступлении ряда витаминов и кальция. В 1996 году потребление как основных пищевых веществ и энергии, так и витаминов обеспечивало только 60-80% расчетной потребности. При этом для сельского населения дефицит более выражен по железу и витамину С. Это привело к увеличению детей в сельской местности с пониженным содержанием гемоглобина по сравнению с городским населением.
  Остро стоит и проблема здоровья сельских жителей, которая несомненно связано с более низким уровнем продовольственного потребления, а также ассоциализацией населения. Продолжительность жизни в селе снизилась с 68 лет в 1990 году до 62 лет в 1996 году. Смертность сельского населения за годы реформ увеличилась на 17% и превышает на 21% соответствующий городской показатель. Средняя продолжительность жизни ниже городской на 2 года. Наряду с ростом смертности на селе наблюдается им неуклонное снижение рождаемости. Исследователи отмечают как основную причину этого явления ухудшение условий жизни.
  Социальное развитие сельской местности исторически отстает от городского развития. Однако социально-экономические реформы последнего десятилетия еще более обострили это разрыв, поставили в повестку дня дополнительные проблемы социального развития сельской местности.
  За годы реформ произошло заметное ухудшение состояния социальной и инженерной инфраструктуры села. В советское время объекты этой инфраструктуры в основном содержались за счет сельскохозяйственных предприятий. В новых социально-экономических условиях они оказались без должного финансирования и управления. Инфраструктура имеет характерную особенность стадийного развития, когда в течение определенного периода времени она может продолжать функционировать без дополнительных инвестиций за счет потенциала системы, но в некоторый момент времени отложенные инвестиции трансформируются в коллапс, требующих значительного большего инвестирования и усилий по ее восстановлению. Сельская инфраструктура в ряде своих элементов подходит к этой черте. Несмотря на некоторые успехи в развитии, например, газификации сельской местности области, в целом объекты инженерной и социальной инфраструктуры села требуют незамедлительного поддержания и, по возможности, развития. Так, с 1991 по 1999 гг. телефонная сеть в городе выросла на 35%, в сельской местности - только на 9% (хотя при этом нужно отметить, что обеспеченность телефонной связью возросла: в 1990 г. на 100 сельских семей в приходилось почти 14 телефонных аппаратов, в 1999 - уже 22). Число сельских населенных пунктов, обслуживаемых автобусами, сократилось за этот же период на 31%, сельских автобусных маршрутов - на 34%, их протяженность - на 42%. Все исследователи отмечают сокращение числа больничных, образовательных, культурных учреждений в сельской местности.
  Обеспеченность сельского населения жильем выше, чем городского. Однако жилой фонд в сельской местности все еще существенно хуже технически обустроен, чем в городе.
 Обзор региональной политики в области социального развития села
  В регионах не существует согласованной государственной политики, способной решить проблему сельской бедности. Большинство регионов ограничивается принятием программ по развитию социальной и инженерной инфраструктуры на основе софинансирования с федеральным бюджетом в рамках действующей федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года".
  В данном разделе рассматриваются меры по социальному развитию применяемые в семи регионах России. В таблице 10 приведены основные характеристики этих регионов, обозначающие место сельского хозяйства в экономике региона, уровень доходов населения, финансовое положение сельхозпредприятий региона, а также удельный вес ЛПХ в производстве продукции. Мы исходим из того, что ЛПХ в регионах, с тяжелым финансовым положением сельхозпредприятий и сельского населения работает как компенсаторный механизм социальной защиты.
  Уровень жизни сельского населения определяется, во-первых, уровнем доходов населения, во-вторых, развитием условий жизни в сельской местности. Программы, направленные на борьбу с сельской бедностью можно подразделить на три направления:
  1) Политика в области социального развития
  2) Кадровая политика
  3) Поддержка сельхозпроизводства
  К первой группе относятся программы, призванные обеспечить улучшение условий жизни в сельской местности - строительство жилья и дорог, газификация, развитие энерго- и водоснабжения, обустройство сельских населенных пунктов. Кроме того, это программы развития образования медицины, культуры и др. в сельской местности. Развитие социальной инфраструктуры села играет важную роль для способности сельхозпредприятий привлекать квалифицированных работников. 24% опрошенных сельхозпредприятий назвали отсутствие жилья в качестве основной причины невозможности привлекать работников.
  С одной стороны, большая часть сельхозпредприятий испытывает нехватку квалифицированных работников, с другой стороны, с ростом эффективности сельскохозяйственного производства занятость в этом секторе экономики будет неизбежно сокращаться, поэтому необходимой частью любой программы повышения уровня доходов в сельской местности должны стать мероприятия по развитию альтернативной занятости. В этой связи кадровая политика предполагает во-первых, подготовку квалифицированных кадров для сельхозпредприятий, включая механизмы закрепления специалистов в сельском хозяйстве, а с другой стороны - переподготовку работников, высвобождающихся с ликвидируемых или испытывающих избыток рабочей силы предприятий.
  Уровень доходов сельского населения зависит, прежде всего, от эффективности сельскохозяйственного производства, которое доминирует в структуре занятости сельского населения. Поэтому все программы по поддержке сельхозпроизводителей в сельской местности будут содействовать повышению доходов сельского населения. Такого рода программы проводятся во всех регионах и здесь мы не будем останавливаться на их описании. Отметим только, что многие регионы, имеющие для этого бюджетные возможности, поддерживают развитие ЛПХ, понимая необходимость формирования источников доходов для сельского населения. Однако доходы от ЛПХ не достаточны для преодоления проблемы бедности. Поддержка развития ЛПХ не может быть основой программы по борьбе с бедностью, поскольку не решает проблемы избыточности занимающихся сельским хозяйством в сельской местности.
 
  Таблица 9
 Характеристики исследуемых регионов, 2001 год
 Некоторые характеристики областей Челябинская
 область Вологодская
 область Пермская
 область Ростовская
 область Ивановская
 область Нижегородская
 область Чувашская
 республика Донор / реципиент (% трансфертов
 из федерального бюджета) 1,9 0 0 11,1 26,7 1,6 16,6 Доля с/х в ВРП 8,9 14,4 11,4 29 24,4 14,6 34,0 Доля сельского населения, 2001 г., % 19 32 25 33 18 22 39 Среднедушевые денежные доходы,
 руб. в месяц 2 492 2 664 3 151 2 329 1 264 2 383 1 525 Доля убыточных сх предприятий, % 52,3 38,6 35,1 19,6 67,2 55,0 43,8 Удельный вес ЛПХ в производстве сельхозпродукции 52,4 48,2 56,3 44,6 56,4 51,9 61,6 Источник: Госкомстат РФ, Минфин РФ.
 
 
  Бюджетные возможности по осуществлению программ по борьбе с сельской бедностью в Вологодской области достаточно высоки (см. табл. 10). Достаточно быстро развивающееся сельское хозяйство области, приносящее достаточно большой вклад в производство валового регионального продукта, сочетается с развитой промышленностью, обеспечивающей наполнение регионального бюджета.
  В Вологодской области в рамках программы развития АПК на 2001-2005 годы действует комплексная программа сельского развития, включающая в себя как инфраструктурный блок - развитие жилищного строительства, развитие инженерной инфраструктуры, благоустройство сельских населенных пунктов, так и блок поддержки доходов, включая развитие несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности.
  Программа поддержки ЛПХ включает организацию закупок у населения молока, мяса, овощей, а также дикорастущих ягод. Положительным моментом программы является направленность на организацию услуг для ЛПХ, в частности, ветеринарного и информационного обслуживания. Однако для повышения доходов сельского населения недостаточно поддерживать сбыт, так как население вряд ли сможет конкурировать с крупными сельхозпредприятиями в производстве молока и мяса.
  В области осуществляется целевое финансирование подготовки специалистов с высшим образованием за счет областного бюджета совместно с заинтересованными сельхозпредприятиями, предпринимаются шаги с целью заинтересовать выпускников остаться работать в сельском хозяйстве.
  Однако специальные программы социального развития существуют лишь в некоторых регионах. Так, в Пермской области такие программы или находятся в стадии разработки, или разработаны, но пока не действуют. Среди других регионов Пермская область выделяется осознанием приоритетности данного направления поддержки развития агропродовольственного сектора. Социальные проблемы, такие как кадровое обеспечение, развитие мелкого кредита, развитие социальной и инженерной инфраструктуры затрагиваются в действующей в области Комплексной программе развития АПК Пермской области на 2002-2005 гг.
  Улучшение социального климата в сельских сообществах будет достигаться за счет распространения на сельскую местность сети социальных работников, уже успешно работающей в городах Пермской области.
  В области разрабатывается также специальная Программа социального развития села, нацеленная на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечение жильем населения в сельской местности, развитие образования. В основе Программы - дифференцированный подход к развитию условий жизни сельского населения в зависимости от перспектив социально-экономического развития населенных пунктов. В первую очередь строительство дорог и развитие телекоммуникаций предполагается в тех муниципальных образованиях, где расположены или будут располагаться базовые школы или базовые учреждения культуры. Реализация программы там, где это возможно, предполагает участие сельхозпредприятий и населения в финансировании социального развития сельской местности, что позволяет мобилизовать средства и усилия самого населения, направленные на повышение уровня своей жизни.
  В Пермской области готовится ряд программ по социальной поддержке населения области, такие как бесплатные школьные завтраки, продовольственная помощь низкодоходным группам населения через выдачу талонов на бесплатное получение мясомолочных продуктов, способные не только увеличить масштабы социальной защиты нуждающейся части населения области, но и помочь решению проблемы профилактики и поддержания здоровья подрастающего населения области, но и расширить спрос на продукцию местного производства.
  Программа развития АПК Нижегородской области до 2005 года содержит меры по финансовому оздоровлению сельхозпредприятий, поддержке ЛПХ и фермерских хозяйств, а также включает блок кадровых вопросов.
  Подпрограмма "Развитие социальной сферы села", кроме программы кадрового обеспечения, предполагает реализацию ряда областных целевых программ по развитию инженерной инфраструктуры села в рамках федеральной целевой программы "Социальное развитие села на период до 2010 года" (строительство дорог, газификация, электрификация, телефонизация), а также программ "Малое предпринимательство на селе" и "Сельское профессиональное образование".
  Поскольку одна из основных проблема привлечения специалистов в сельхозпредприятия - отсутствие жилья, программы поддержки строительства и приобретения жилья приобретают важное значения в борьбе с сельской бедностью. В Нижегородской области для сельских жителей предлагаются льготные условия ипотечного кредитования.
  В Нижегородской области много внимания уделяется проблеме кадрового обеспечения сельского хозяйства. Действует программа кадрового обеспечения агропромышленного комплекса нижегородской области на 2001-2005 годы, направленная на повышение квалификации менеджеров и специалистов, занятых в сельском хозяйстве. Программа основана на распространении опыта 5 лучших сельскохозяйственных предприятий области.
  Большое внимание в Нижегородской области уделяется программам информационного обеспечения сельхозпроизводителей и поддержки развития рынков. Министерство агропромышленного комплекса проводит мониторинг цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, еженедельно публикует цены на основные товары по итогам торгов на бирже.
  В Ростовский области не действует специальных программ по социальному развитию села, поддержка социальной и инженерной инфраструктуры осуществляется в рамках общеобластных программ социально-экономического развития, не имеющих ориентации на сельскую местность. Такой подход не оправдан для региона с существенной ролью сельского хозяйства как источника доходов населения.
  В Челябинской области среднесрочная программа развития областного АПК содержит разделы, посвященные кадровому обеспечению сельского хозяйства, развитию альтернативной занятости в сельской местности, поддержке ЛПХ, однако все эти подпрограммы носят декларативный характер и не содержат перечня мероприятий по их исполнению.
  В Ивановской области, регионе с ограниченными возможностями бюджета, программы сельского развития сосредотачиваются на двух основных направлениях - мероприятия по кадровому обеспечению агропродовольственного сектора, а также информационное обеспечение сельхозпроизводителей.
  В области действует Программа кадрового обеспечения сельского хозяйства Ивановской области на 2002-2005 годы. Основное внимание в программе уделяется подготовке и переподготовке аграрных менеджеров. Предусмотрена и целевая подготовка специалистов, включающая меры по закреплению специалистов в сельхозпредприятиях.
  В области существует довольно большое количество программ поддержки сельхозпроизводителей, как в растениеводстве, так и в животноводстве, однако размывание ограниченных средств между этими программами, а также попытки решить проблему финансового оздоровления сельхозпредприятий за счет увода активов в предприятия-двойники свидетельствует о неэффективности таких программ.
  Наибольшее количество программ сельского развития действует в Чувашской республике. Среднесрочная целевая программа развития АПК Чувашской республики содержит подпрограмму улучшения кадрового обеспечения, а также меры по социальному развитию села. В программе говорится о необходимости увеличения государственного финансирования социальных программ на селе, что является вполне рациональным, учитывая ограниченность средств бюджета республики.
  Вторая компонента среднесрочной программы развития областного АПК - программа социального развития села. Жилищное строительство, дорожное строительство и развитие инженерных сетей в сельской местности предполагается развивать за счет бюджетных инвестиций.
  Работникам социальной сферы и ветеринарам, работающим в бюджетных учреждениях в сельской местности предоставляются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. Кроме того, действует программа, направленная на совершенствование медицинской помощи сельскому населению республики, по которой выделяются средства на техническое оснащение сельских медицинских учреждений. Также предполагается реорганизация системы здравоохранения в сельской местности, с целью внедрения системы личного врача - врача общей практики, в основном на базе фельдшерских пунктов, причем программа предполагает ремонт и телефонизацию фельдшерских пунктов, оснащение их современным оборудованием, организацию системы повышения квалификации кадров.
  Социальные программы в сельской местности финансируются не только за счет аграрного бюджета, но и по другим статьям, поэтому вычленить средства по этим направлениям зачастую невозможно. Процент расходов на эти программы в региональных бюджетах крайне низок. Таким образом, региональная политика по борьбе с бедностью в основном сводится к поддержке сельскохозяйственного производства, и эффективность такой политики определяется эффективностью таких программ. В регионах практически нет специальных социальных программ, нет или слабый охват программ развития альтернативной занятости, например, по развитию агротуризма, промыслов, программ подготовки кадров для неаграрной занятости на селе (за исключением разрабатываемой программы в Пермской области), нет программ поддержки кредитной кооперации.
 ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ И ДОСТУПНОСТЬ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
  Независимый институт социальной политики, Институт экономики города
  2003 год
 Авторы: А. Александрова, Л. Овчарова, С. Шишкин
 Динамика уровня и структуры доходов и расходов населения
  Падение реальных доходов и рост их дифференциации - это две основные тенденции в изменении благосостояния граждан России за последние десять лет, спровоцировавшие рост численности бедного населения.
  Данные о динамике изменения средних показателей доходов населения229 показывают, что опережающий рост цен по сравнению с ростом номинальной оплаты труда и доходов снизил реальные денежные доходы более чем в 2 раза.
  Процесс перераспределения объема денежных доходов в пользу небедного населения начался еще в 1992 г., когда доля доходов 20% наименее обеспеченного населения сократилась сразу в 2 раза: с 11,9% в 1991 г. до 6% в 1992 г.230 Доля доходов второй, третьей и четвертой групп неуклонно снижалась: с 57,4% в 1991 г. до 46,4% в 2000 г., что свидетельствует об ухудшении материальных позиций среднедоходных слоев населения - потенциальных представителей формирующегося среднего класса.
  Если остановиться на особенностях российской бедности, то на текущий момент, согласно официальным статистическим данным, вырисовывается следующая картина.
  Примерно треть населения имеет располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, то есть являются бедными в соответствии с российскими стандартами определения и измерения бедности. При этом порядка 10% населения не могут себе позволить в достаточном количестве покупку даже самых дешевых продуктов питания, что свидетельствует о проявлении форм крайней бедности. Анализ профиля бедности позволяет сделать вывод о том, что половина бедных - это семьи работающих бедных.
  Одним из главных факторов, стимулирующих рост бедности, является ограничение доступа к доходам, при этом в условиях высокой дифференциации доходов система социальных трансфертов не способствует их выравниванию.
 Барьеры в доступе к доходам, возникающие на рынке труда
  Ограничения в доступе к доходам, возникающие на рынке труда, связаны, во-первых, с рисками потери работы для трудоспособных граждан, во-вторых, с изменениями в системе оплаты труда.
  За годы реформ численность экономически активного населения сократилась (в 2001 г. - 70 968 тыс. чел. или 95% от уровня 1992 г.), при этом только 91,1% имели статус занятых (тенденция к росту безработицы), а инновационные стратегии трудовой активности оказались доступны достаточно ограниченному числу граждан: стали успешно заниматься предпринимательской деятельностью - 6%; перешли работать на частное предприятие с более высокой оплатой труда - 4%231. Более 60% не смогли ничего предпринять для повышения уровня жизни выше порога бедности.
  Анализ профиля бедности позволяет нам утверждать, что наличие в семье неработающего трудоспособного взрослого в большинстве случаев приводит к бедности.
  Анализ системы выплаты пособий по безработице в России позволяет сделать следующие выводы: в среднем по России около половины зарегистрированных безработных получают минимальное пособие по безработице, средние выплаты безработным за период с 1993 г. по 1999 г. колебались в пределах 28-68% от прожиточного минимума и резко сократились (до 40%) в 1999 г. после принятия поправок к Закону "О занятости населения в Российской Федерации".
  Таким образом, в настоящее время пособия по безработице не решают проблемы бедности семей их получателей.
  Задача сдерживания безработицы распадается на ряд мер, большая часть которых способна дать какой-либо эффект в комплексе с другими: активизация экономического роста в целях создания новых рабочих мест; разработка эффективного механизма финансирования активных и пассивных программ; повышение эффективности работы Служб занятости; создание специальных программ борьбы с безработицей в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда; создание действенной системы материальной помощи безработным (например, системы страхования от безработицы).
  Реальная начисленная заработная плата в 2000 г. составила 32% от уровня 1990 г. В 2001 г. средняя заработная плата составляла 200% от среднероссийского прожиточного минимума.
  Именно зарплата - главный фактор формирования бедности в семьях работающих.
  В условиях переходной экономики широкое распространение получила неформальная оплата труда. В целом в рамках теневого сектора формируется от 25% (оценка Госкомстата России) до 50% (оценка МВД России) всего фонда оплаты труда.
  В некоторой степени компенсировать низкий уровень заработной платы помогает вторичная занятость (в мае 2000 г. - 2,1%)232. По данным ВЦИОМ, в нее вовлечено от 11% до 17% работающего населения233, а доходы составляют значительную долю в бюджете семьи. Вторичная занятость, являясь одной из активных моделей адаптации к новым экономическим условиям, доступна далеко не всем работникам234, объективные ограничения связаны либо с состоянием здоровья (23%), либо с режимом занятости оплачиваемой (49%) и неоплачиваемой (домашней, 21%) работой. Таким образом, дополнительная занятость не всегда помогает преодолеть бедность.
  За период с 1991 г. по 2000 г. уровень дифференциации оплаты труда вырос в 4 раза235. Рост неравенства в оплате труда не способствовал ни производительности труда, ни экономическому росту.
  Стратегии работодателей при установлении заработной платы изменились. Для промышленных предприятий государственная тарифная сетка все более служит лишь ориентиром (строго соблюдалась в 1994 г. в 56% предприятий, в 2000 г. - в 22,7%). Государственные предприятия стремятся использовать прежние схемы. Частное предпринимательство предпочитает разнообразные системы оплаты труда. Из-за этого высокий риск бедности для низкоквалифицированных работников связан не только с низким уровнем оплаты труда, но и с более низкими гарантиями ее выплаты из-за возросшей значимости субъективных решений руководства при ее определении.
  Для сокращения бедности необходимо увеличение объема средств, направляемых на рост заработной платы низкооплачиваемых работников. Ресурсы могут быть получены за счет: устойчивого экономического роста (рост зарплаты работников бюджетного сектора; внедрение механизмов плавной индексации заработной платы; расширение возможностей учреждений бюджетной сферы по привлечению ресурсов для оплаты труда); совершенствования распределительных отношений (снижение дифференциации тарифной сетки) и проведения политики, направленной на сокращение незаконных форм оплаты труда (задержки выплаты зарплаты, ее выплата в натуральном выражении и т. д.)
 Барьеры в доступе к системе социальных льгот и выплат
  Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15% от денежных доходов, при этом 70-80% их общего объема приходится на пенсии236.
  Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т. д.), без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия - ежемесячное пособие на детей и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей суммы назначенных пособий приходится на пособие по временной нетрудоспособности, ежемесячное пособие на каждого ребенка, пособие по безработице. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7% общей суммы пособий, а в 1999 г. - 21,0%.
  Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении: дотации на оплату жилья и коммунальных услуг; транспортных расходов; отдыха; медицинского обслуживания и медикаментов; содержание детей в дошкольных учреждениях; дотации на питание. Согласно данным Госкомстата России, какие-либо дотации и льготы получали: в 1997 г. 31,1% домохозяйств, а в 2001 г. - 43,6%. Причем в 2000 г. их средний размер на одно домохозяйство составил 107 руб.237, что позволяет нам оценить такие расходы на макроуровне как 1,1% от ВВП и 2% от доходов населения.
  Итак, оценка общего объема средств затруднена, законодательство, регулирующее назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, непрозрачно, противоречиво, повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.
  Государственные внебюджетные фонды (ГВФ)238 являются одним из основных источников финансирования социальных выплат на федеральном уровне, причем следует отметить, что система социального страхования практически не претерпела изменений.
  Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из малообеспеченных семей в III кв. 2001 г. в среднем составило 85,4 руб. (4,7% от прожиточного минимума ребенка). Оно не решает проблемы бедности для семей с детьми. В 2000 г. несмотря на то, что доля бедных оценивалась на уровне 36,4%, получателями данного пособия были 68,8% детей, что свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми.
  Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Целый ряд законов устанавливает категориальные льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, транспортных расходов, телефона и т. д. Кроме этого, существует программа жилищных субсидий для бедных. К 2001 г. их число возросло до уровня 9,1% населения, при этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд. руб.
  Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают проблемы финансирования, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии выплат по федеральным мандатам. Несмотря на нехватку средств, региональные социальные программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных программ, либо вводят новые формы пособий и льгот. Получателями адресного пособия в каждом регионе являются 5-6% населения, несмотря на то, что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25%. При этом средний размер пособия - всего 40-80 руб. на человека.
  Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам? Из системы социальных льгот оказываются исключенными 65% неполных семей с детьми и почти 50% многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности. По данным НОБУС239, и по показателям доступа к льготам и по размерам ресурсов, которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.
 Доступность медицинской помощи
  В советском государстве всем гражданам впервые в мире было гарантировано бесплатное получение медицинской помощи (МП). Введение в России системы обязательного медицинского страхования (ОМС) должно было это изменить. Однако этого не произошло. По принятой в 1998 г. программе правительства хотя и не предусматривается изменений в перечне видов бесплатной МП, но предполагается трансформация структуры оказания МП в пользу менее ресурсоемких ее видов. К сожалению, экономические показатели содержатся лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ. Используя эти параметры, можно оценить размеры требуемых затрат на предоставление фактических объемов МП населению. В 2001 г. они должны были бы составить 3,2% ВВП240. Сумма бюджетных расходов на здравоохранение и взносов на ОМС работающего населения составила в 2001 г. 2,8% ВВП. В результате уровень финансового обеспечения равнялся 85%. Эта оценка по многим причинам является завышенной. По результатам практической разработки территориальных программ государственных гарантий, дефицит финансовых средств на выполнение территориальных программ оценивался в 1999 г. в размере 40-50%241.
  Длительное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает негативное влияние на функционирование системы здравоохранения. Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний, ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения. Растет платность медицинской помощи и расширяется практика неформальных платежей.
  Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2001 г. увеличилась с 1,7% до 4,6%. Это вряд ли может быть объяснено лишь ростом спроса на медицинские услуги высокодоходных слоев населения.
  Согласно официальным данным о структуре расходов домохозяйств на конечное потребление242, происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на МП. В 1994 г. доля затрат на медицинские услуги составила 0,4% совокупных расходов населения, а на медицинские товары и предметы гигиены - 2,5% (в 2000 г. - 0,9% и 3,5%).
  Социологические исследования показали, что оплата населением МП, бесплатное предоставление которой гарантируется законом, стала массовой практикой в российской действительности, причем теневая оплата является ее важной составляющей.
  Возможны три основные стратегии достижения финансовой обеспеченности государственных гарантий:
  Первая стратегия предусматривает рост государственного финансирования здравоохранения в сочетании с ограниченными мероприятиями по реструктуризации системы МП и повышению ее эффективности. Расчеты показывают, что без существенного увеличения доли расходов государства на здравоохранение в ВВП первая стратегия обрекает на сохранение разрыва между государственными гарантиями и их финансовым обеспечением вплоть до конца десятилетия243. При этом группам населения с относительно низкими уровнями дохода придется покрывать около четверти дефицита.
  Вторая стратегия ориентирует на существенное повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, достигаемое за счет реструктуризации МП с переносом максимально возможной ее части на амбулаторный этап и одновременной ликвидацией финансирования высвобождающихся мощностей (потребность в финансировании гарантируемых объемов МП уменьшается на 14%, а финансовая сбалансированность госгарантий может быть достигнута в 2007 г.)
  Третья стратегия предполагает сочетание мер по повышению эффективности системы здравоохранения с частичным пересмотром гарантий и сокращением МП (по видам, объемам и условиям предоставления), полностью оплачиваемой за счет общественных источников (возможно введение соплатежей для граждан с относительно высокими уровнями доходов, тогда рост их расходов составит на 36%). Это позволяет сразу сбалансировать программу государственных гарантий с ее финансированием.
  Несмотря на официальное принятие второй стратегии, начиная с 2000 г., реально реализуется первая стратегия. Это приведет к сохранению дифференциации в экономической доступности МП для групп населения, различающихся по уровню дохода и месту жительства, а также повсеместное укоренение практики неформальных платежей во взаимоотношениях между медицинскими работниками и пациентами.
  На наш взгляд, преодоление разрыва между обязательствами и возможностями государства невозможно без пересмотра этих обязательств. Анализ возможных вариантов легализации в нашей стране платежей населения за МП показывает, что реализация любого из них чревата серьезными негативными социально-экономическими и политическими последствиями. Однако сохранение существующих условий предоставления МП также неизбежно приведет к росту социальной напряженности.
  Решение, которое минимизирует негативные последствия, состоит в следующем. Нужно четко определить состав медицинской помощи, который государство может действительно бесплатно предоставить сейчас всему населению в рамках системы ОМС. При этом условии и при усилении контроля за оказанием бесплатных и платных медицинских услуг может быть обеспечена доступность гарантируемого в системе ОМС пакета медицинских услуг и лекарственной помощи для всех граждан.
  Гарантии бесплатного получения медицинской помощи сверх пересмотренной программы ОМС длительное время неизбежно будут оставаться несбалансированными с размерами их государственного финансирования. Получение соответствующих видов медицинских услуг должно предоставляться в порядке очереди, либо оплачиваться самими гражданами. При этом неформальные платежи неизбежно сохранятся. Реалистичнее пытаться косвенно регулировать этот теневой рынок: поддерживать развитие легального платного сектора здравоохранения и регулировать в нем цены на монопольно предоставляемые медицинские услуги, использующие новые и эксклюзивные технологии, с тем чтобы легальные цены служили ограничителем для цен теневого рынка. Для этого, в частности, необходимы изменения в установленных государством правилах ценообразования на платные медицинские услуги.
 Доступность образования
  Согласно российскому законодательству, государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые244.
  Изменения, происходившие в 1990-е годы в сфере образования, касались прежде всего ее организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в содержании образовательных программ и ликвидирована всеобщая его унификация, активно шел процесс авторских программ обучения, возникла ситуация альтернативности образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения образования - дистанционное обучение, появились новые виды образовательных организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных организаций: возник сектор негосударственного образования.
  В 2000 г. в Российской Федерации работало 50,0 тыс. дошкольных учреждений, в которых воспитывалось 4,3 млн. детей (57% детей дошкольного возраста). Причем в девяностые годы их число сократилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей, экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или проблем с трудоустройством.
  В 2001/2002 учебном году в России работали 66,2 тыс. дневных государственных общеобразовательных школ, в которых обучалось 19,4 млн. школьников245. Количество негосударственных общеобразовательных школ достигло 662 (1% от общего числа дневных школ), в основном - в крупных агломерациях.
  В 2001 г. в России насчитывалось 3 872 учебных заведения начального профессионального образования с численностью учащихся 1 649 тысяч человек, причем их роль в обучении молодежи заметно уменьшилась.
  На начало 2001/2002 учебного года российская система образования включала 2 585 средних специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование получали 2,4 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения немногочисленны: на начало 2002 г. - 3,4% от общего числа.
  На начало 2001/2002 учебного года в Российской Федерации действовало 621 государственных высших учебных заведения (вуза), в которых обучалось 4,8 млн. студентов. В 2000 г. в негосударственных вузах обучалось 11,6% от общего числа студентов. По относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в мире246. По сравнению с концом 1980-х годов доля лиц с высшим образованием в общей численности занятых в экономике возросла почти вдвое и составила в начале третьего тысячелетия почти четверть занятых. Следует, однако, отметить, что в значительной мере этот рост связан с желанием юношей избежать призыва в армию. Фактором роста спроса на высшее образование (ВО) стали также ухудшение положения с занятостью и рост безработицы.
  Существующее экономическое устройство российской системы образования характеризуется следующими главными проблемами:
  * размеры государственного финансирования образования, значительно сократившиеся в 1990-е годы, не достаточны для реализации конституционных прав граждан на получение образования (расходы на образование в целом уменьшились с 3,6% ВВП в 1991-1992 гг. до 3,1% ВВП в 2000 году247);
  * происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных образовательных услуг платными (объем всех видов платных образовательных услуг, оказанных населению в 2001 г., составил 56,0 млрд. руб. или 0,6% ВВП248).
  Развитию платных образовательных услуг (платных курсов, репетиторства) способствовало также усиление разрыва между требованиями к уровню знаний, достаточному для успешного окончания школы, и требованиями к уровню знаний абитуриентов, предъявляемыми вузами.
  В предоставлении платных услуг ВО в настоящее время лидируют именно государственные вузы (в 2000 г. они получили 24,7 млрд. руб. при бюджетном финансировании, равном 19,5 млрд. руб.)
  Помимо легальной оплаты за обучение в вузе, широкое распространение получила практика неформальных платежей. По имеющимся оценкам, 20% абитуриентов становятся студентами за взятки249. В 2001 году официально выявлено более тысячи таких фактов250. Размеры неформальных расходов на получение ВО составляют 0,75% ВВП251.
  Соответственно развитие платности услуг ВО воспринимается населением как неизбежность. По данным ВЦИОМ, в последние годы заметно повысилась значимость расходов на образование в структуре целей накопления семейных сбережений: среди семей, имеющих детей в возрасте до 16 лет, оплата образования стоит на первом месте.
  Последствия всех вышеуказанных процессов для доступности образования гражданам страны оказываются неоднозначными.
  Если рассматривать агрегированные количественные показатели развития системы ВО в России, то они свидетельствуют о повышении ее доступности. Так, численность студентов вузов вдвое увеличилась за прошедшие десять лет, в то время как численность лиц в возрасте от 15 до 24 лет выросла лишь на 12%.
  Однако изменения в доступности ВО предстают совсем в ином свете, если принять во внимание изменения, что, во-первых, рост общей численности студентов был обеспечен в основном за счет расширения платного приема, а во-вторых, рост негосударственных расходов не компенсировал полностью сокращения государственного финансирования, что дает основания для заключения, что качество образовательных услуг в целом снижалось. В настоящее время отечественное заочное образование, как правило, уступает по качеству очному. Между тем, по заочной форме обучения сейчас занимается примерно 40% студентов (в начале 1990-х годов - примерно четверть).
  Имеющиеся исследования показывают, что факторы социально-экономической дифференциации весьма существенно ограничивают для широких слоев населения доступность вузов, особенно предоставляющих образовательные услуги высокого качества. При этом наибольшие ограничения возникают из-за различий: в уровне доходов домохозяйств; в месте проживания; в уровне полученного общего среднего образования.
  К числу социально ущемленных в возможностях получения качественного ВО можно отнести: выпускников сельских школ; выпускников "слабых" школ в разных населенных пунктах; жителей отдаленных населенных пунктов и регионов; жителей регионов со слабой образовательной инфраструктурой; жителей депрессивных регионов; членов бедных семей; членов неполных семей; членов социально неблагополучных семей; беспризорных детей; выпускников детских домов; инвалидов; мигрантов; представителей национальных и религиозных меньшинств.
  Все вышесказанное обусловливает необходимость реформирования системы образования, и прежде всего ее организационно-экономической составляющей.
  Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе определяют необходимость четко определить государственные обязательства по предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии у субъектов РФ дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся.
  Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений:
  Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. Предполагается, что прием абитуриентов на бесплатное обучение в вузы будут осуществляться в соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ (экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей). Это нововведение вызывает множество сомнений и критики. Сомнения связаны, прежде всего, с возможностью обеспечить объективность проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления способностей абитуриентов.
  Бюджетное финансирование организаций общего и профессионального образования должно осуществляться на основе стабильных подушевых нормативов. При этом для большинства общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип "деньги следуют за учеником". Это позволит обеспечить более свободный выбор школы учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции между школами; привести к приспособлению структуры специальностей, по которым ведется обучение в организациях профессионального образования, к потребностям рынка труда.
  В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Внедрение ЕГЭ и ГИФО образования должно существенно повысить доступность качественного ВО для многих социальных групп. Оппоненты предлагаемого механизма указывают на неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением финансовых средств. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его закрытие существенно ухудшит доступность ВО для жителей данной территории.
  Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО и ЕГЭ будет предшествовать их экспериментальная апробация в ряде регионов (началась в 2002 г.)
  Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения, так как вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на формирование этих заданий, фактически подстраивая их под свои условия. В результате до 40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по специальности после окончания вуза. Изменить, сделать прозрачными сложившиеся механизмы размещения госзаказа будет чрезвычайно сложно.
  Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий.
  Должны создаться экономические условия, позволяющие гражданам за счет собственных доходов обеспечивать получение образовательных услуг сверх государственных гарантий: введение институтов образовательного кредита (в 2000 г. Сбербанк России ввел такой кредит на оплату до 70% стоимости обучения со сроком до 10 лет, под 21% годовых); расширение налоговых льгот для граждан, расходующих средства на оплату своего обучения или получения образования членами своей семьи (возможно с 2001 г., но величина допустимого налогового вычета ограничивается суммой 25 тыс. руб. в год на каждого члена семьи). Целесообразно ввести налоговые льготы для физических лиц на накопительные образовательные вклады. Для стимулирования частных инвестиций в человеческий капитал необходимо расширение налоговых льгот для юридических лиц, оплачивающих профессиональное и дополнительное образование для своих работников.
 Выводы
  Несмотря на то, что для населения проводимые в России рыночные реформы открыли некоторые новые возможности получения доходов, рост масштабов и глубины бедности за счет увеличения риска бедности как для традиционно уязвимых категорий населения, так и работающего населения, свидетельствует о том, что возникшие проблемы в значительной степени перевешивают возможности роста благосостояния.
  В сложившейся ситуации в стратегии содействия сокращению бедности просматриваются следующие приоритеты:
  * расширение доступа к доходам трудоспособных групп населения через: программы занятости; индексацию заработной платы; легализацию неформальных доходов и переведение неденежных форм оплаты труда в денежные;
  * обеспечение недискриминационного доступа бедных к социальным услугам (прежде всего в сфере образования и здравоохранения) и социальным программам (пособиям, льготам и пр.)
  Затяжной экономический кризис 90-х годов, сопровождающий институциональную трансформацию российской экономики, обусловил значительное сокращение расходов государства на деятельность созданных в советское время разветвленных медицинских, образовательных, культурных учреждений. При этом государственные гарантии бесплатного доступа остались неизменными, социальные услуги продолжали предоставляться населению в сопоставимых объемах с предыдущим периодом. Но экономические условия получения этих услуг существенно изменились для основной части населения. Недостаток государственного финансирования стал компенсироваться ростом расходов населения в легальных и теневых формах. Усилилось неравенство возможностей социальных групп в получении качественной медицинской помощи и образования.
  Ресурсные ограничения финансирования социальных услуг в современном российском обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой: четкое определение государственных обязательств по предоставлению бесплатных медицинских услуг и бесплатного образования. При этом в сфере образования необходима трансформация механизмов государственного финансирования образовательных учреждений на основе последовательной реализации принципа: деньги следуют за учащимся.
 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ*
  Независимый институт социальной политики
  2003 год
 Автор: С.В. Шишкин (ответственный редактор)
 Доступность высшего образования
  Доступность образования, неравенство возможностей его получения для разных категорий людей - эти вопросы относятся к числу тех, которые постоянно поднимаются и обсуждаются в странах, где государство проводит политику развития демократических принципов организации общества, стимулирования экономического роста. Политические и экономические изменения, происходящие в нашей стране в последнее десятилетие, актуализировали постановку вопроса об анализе складывающейся ситуации с доступностью образования для различных групп граждан. Причем наибольшую значимость приобретает обсуждение проблематики доступности именно высшего образования (ВО).
  Это связано прежде всего с тем, что получение высшего образования, в отличие от общего, не гарантируется государством всем гражданам, а его роль становится чрезвычайно важной с точки зрения перспектив выхода страны на траекторию устойчивого экономического роста, формирования информационного общества, развития и внедрения новых наукоемких технологий.
 Доступность и массовость высшего образования
  Количественные показатели развития профессионального образования в России свидетельствуют о повышении его доступности. За 1989-2002 гг. численность лиц с ВО выросла в 1,5 раза252, студентов - более чем в 2,1 раза253. По относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в мире254. По российскому законодательству, на бесплатной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. чел. населения. Фактически в 2002 г. за счет бюджетных средств обеспечивалось обучение 197 студентов. Eсли в 1993 г. доля студентов, обучающихся за счет средств бюджета, составляла 93,62%, то в 2002 г. - 50% (в приеме государственных вузов - 40%)255. Стремительное развитие платного образования сделало профессиональное образование более доступным для лиц из семей со средними и высокими доходами.
  Данные государственной статистики о численности выпускников 11 класса и приеме в вузы в последние годы сближаются. ВО в России становится нормой, необходимым условием жизни в обществе. Среди всего взрослого населения России - 80%, а среди молодых людей - 90% считают, что ВО важно для успешной карьеры256. В 2003 г. собирались поступать в вузы 83,1% учащихся средних школ, 74,0% учащихся техникумов и 38,5% учащихся ПТУ257.
  Следует отметить, что структура потребностей в услугах ВО оказывается деформированной в пользу установок на получение образования как свидетельства об определенном социальном статусе "человека с дипломом" или как способа замещения иных форм социальной деятельности. Развитие системы низкокачественного образования не будет в перспективе способствовать ослаблению препятствий для социальной мобильности и смягчению социальной дифференциации в обществе. Ценность такого "статусного ВО" будет девальвироваться одновременно с его "массовизацией", поскольку выявится, что полученный статус "человека с дипломом" не подкреплен соответствующими социальными и профессиональными знаниями и навыками. Ожидания потребителей в результате окажутся несостоятельными, что вызовет нарастание социального недовольства и претензий к системе ВО.
  Таким образом, распространенное понимание доступности ВО как возможности поступления в вуз и полноценного обучения в нем становится недостаточным, поскольку в реальности первостепенное значение постепенно приобретает не наличие диплома самого по себе, а то, какой именно вуз выдал этот диплом и какие знания и социальные связи получены студентом во время обучения. Можно сказать, что в российской системе ВО сформировались две подсистемы: одна - массового ВО, другая - качественного профессионального образования.
  Основное предназначение "массового" или "общего ВО" - социализация учащихся. На рынке труда наиболее привлекательной для молодых людей стала сфера услуг, которая начинает доминировать в экономике. Именно там работодатели предъявляют общекультурные требования к персоналу, которые обеспечивает получение "общего ВО". Массовое ВО, отвечающее таким требованиям, является в настоящее время в основном доступным для населения. Существующие в этой части образовательной системы проблемы связаны с избыточностью программ, ориентированных на формирование специализированных профессиональных знаний и навыков, низким качеством обучения во многих вузах, несоответствием существующих форм вузов выполняемой искомой функции.
  Получение качественного профессионального образования обеспечивается поступлением в элитные вузы или на престижные специальности обычных вузов, а также обучением по программам второго ВО. Так, за период с 1995 г. по 2002 г. численность студентов государственных вузов, получающих второе ВО, выросла в 5,2 раза, составив около 5,6% приема258. В контексте доступности ВО следует отметить, что возможности получения образования, обеспечивающего высокое качество профессиональной подготовки будущих специалистов, для большей части населения в 1990-е годы существенно усложнились.
  Развитие платных услуг по подготовке к поступлению в вуз и развитие теневых форм оплаты поступления сужают возможности способных детей из низкодоходных семей, сельской местности и малых городов поступить в вузы, пользующиеся повышенным спросом. По данным ВЦИОМ (2003 г.), значительная часть населения (от 40% в селах до 50% в городах) считает, что для них недоступно не ВО как таковое, а "хорошее" ВО, 76% взрослого населения России уверено в том, что существующая система ВО не предоставляет равные возможности бесплатного обучения для всех.
 Основные факторы, влияющие на доступность высшего образования
  Проведенные в рамках проекта исследования свидетельствуют о том, что наиболее важным фактором, влияющим на вероятность поступления в вуз, является социальный капитал семьи (родственные, корпоративные, статусные связи). За ним следуют доход259 и место проживания семьи, которые определяют качество полученного общего образования. На доступность ВО они оказывают примерно одинаковое влияние.
  Исследования, проведенные в Республике Татарстан и Республике Бурятия, свидетельствуют, что преподавание в школах и в вузах на национальных языках не является столь значимым дифференцирующим фактором в сфере доступности высшего образования как социальный капитал и доходы.
  Территориальный фактор оказывает существенное влияние на доступность ВО. В учебных заведениях, расположенных в сельской местности и малых городах, удаленных от вузовского центра региона, качество среднего образования, обычно ниже, чем в учебных заведениях крупных городов. Большинство учебных заведений, расположенных в сельской местности и малых городах, не включены в довузовские подготовительные сети, или включены на худших условиях по сравнению со школами в вузовских центрах. В них, как правило, отсутствует профильное обучение, дополнительные предметы. Поэтому учащиеся не имеют возможности получить качественное довузовское образование, не могут воспользоваться льготными условиями приема в вуз, которыми зачастую пользуются выпускники элитных городских базовых школ260.
  Оценка населением своих шансов на получение ВО прямо пропорциональна величине населенного пункта, в котором они проживают. Для жителей столичных городов ВО доступнее в 2 раза по сравнению с жителями села.261 ВО доступнее для выпускников городских школ по сравнению с выпускниками сельских школ в 1,14 раза, для выпускников специальных средних учебных заведений из города по сравнению с выпускниками из села - в 1,56 раза262.
  Территориальный фактор также оказывает значимое влияние на доступность ВО для инвалидов. Несмотря на увеличение за период с 1996 г. по 2003 г. доли приема инвалидов в общем приеме вузов в 5 раз (с 0,08% до 0,4%263), доступ к ВО для многих инвалидов затруднен из-за неприспособленности рядовых вузов для их обучения, неравномерности размещения вузов, осуществляющих программы для инвалидов по территории России, неотлаженности схемы "деньги следуют за инвалидом".
  Доступность ВО затрудняется институциональными барьерами между разными образовательными системами. Преподаватели вузов сознательно воспроизводят разрыв между уровнем и характером знаний, даваемых школой, с одной стороны, и выдвигаемых вузом требований, с другой. Этот разрыв вызвал к жизни фактически целое новое звено образовательной системы, выстроившееся между школой и вузом. Это система репетиторства и подготовительных отделений. Наибольший перепад между требованиями вузов и школьными программами задан столичными вузами. В столицах 62% учащихся заявили, что им не хватило школьных знаний для поступления, в "провинции" соответствующий ответ дали лишь 38%. Можно полагать, что перепад выше там, где у учащихся имеется возможность преодолевать его с помощью финансовых вложений.
  "Непрестижные" и "среднеконкурсные" специальности вполне доступны школьникам из малообеспеченных семей и села при условии хорошей успеваемости и/или возможности оплатить учебу на очных подготовительных курсах, а также в случае включения таких школьников в список поступающих в вузы в рамках целевого приема264. Среди студентов "среднеконкурсных" специальностей - 30% из семей с низким ресурсным потенциалом (социальным и экономическим) и 47% - со средним265. На "высококонкурсных" же специальностях учится лишь 12% студентов из семей со слабыми ресурсными возможностями и 41% из семей со средним достатком, поскольку поступление на эти специальности предполагает существенные затраты на довузовскую подготовку (в среднем 200-300 долл. США266) или наличие выдающихся способностей. Поступление на высококонкурсные специальности без занятий с репетиторами, либо обучения в профильных лицеях и школах, либо взятки (от 650 долл. и выше267) маловероятно.
  Учащиеся разных образовательных подсистем четко различаются по устремлениям и возможностям получения ВО. В более престижные вузы собираются поступать учащиеся средних школ (7,52 балла), в менее престижные - учащиеся техникумов (7,24 балла) и еще менее престижные - учащиеся ПУ (6,67 балла). Тех, кто хотел бы иметь ВО, но не станет поступать в вуз: cреди выпускников школ - около 8% (среди детей мигрантов - 25%268); среди учащихся специальных средних учебных заведений - примерно 20%; среди учащихся профессиональных училищ - почти 40%269. По существующим статистическим данным270, доля выпускников школ в приеме вузов в 2002 г. составляла 65%, специальных средних учебных заведений - 24,8%, профессиональных училищ - 4,6%.
  Доступность ВО определяется возможностями не только поступить в вуз, но и успешно закончить весь курс обучения. В элитном вузе второй по значимости причиной, приводящей к отчислению студентов, после индивидуальных качеств - неспособности учиться, адаптироваться к нагрузкам и т. п. - является экономический фактор: необходимость зарабатывать на жизнь или изменение материального положения и невозможность оплаты обучения. Государственная политика в области материальной поддержки студентов неэффективна: размеры стипендии мизерны, практически отсутствует финансовая поддержка наиболее успевающих и целеустремленных студентов, молодых студенческих семей и т. д.
 Влияние ЕГЭ и ГИФО на доступность высшего образования
  С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ. Одной из задач введения ЕГЭ выступает создание условий для повышения доступности ВО для детей из сельской местности или отдаленных от вузов территорий. В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Введение ГИФО призвано снизить расходы семей на образование за счет сокращения "теневого сектора".
  В случае замены существующего механизма приема в вуз на отбор строго по результатам ЕГЭ расширяется доступность получения качественного ВО в наиболее престижных вузах (факультетах) для особо одаренных детей из семей с низкими доходами, сельской местности и малых городов. Но ситуация не улучшается для абитуриентов, принадлежащих к этим же социальным группам, способным к учебе, но не имеющим выдающихся способностей. Вследствие более низкого в среднем качества подготовки выпускников школ в сельской местности и малых городах, они будут иметь более низкие оценки по ЕГЭ, чем их сверстники из крупных городов, и поступить в вуз смогут только при условии полной или частичной оплаты обучения. Результаты апробации ЕГЭ и ГИФО в 2002 г. не позволяют сделать однозначных выводов о повышении доступности вузов для сельских жителей.
  Апробация предложенной схемы ГИФО актуализировала проблему снижения доступности вузов для тех, кто не поступил сразу после окончания школы.
  Введение ЕГЭ и ГИФО, безусловно, является значительным шагом вперед в решении проблем расширения доступности ВО. Но одних этих инструментов принципиально недостаточно. Существующее неравенство возможностей поступления в вузы, обусловленное неравенством образовательного потенциала школ, расположенных в разных населенных пунктах, и неравенством доходов, не будет устранено благодаря введению ЕГЭ и ГИФО. Поэтому при реформировании механизмов приема в вузы необходимы и другие инструменты, способствующие повышению доступности ВО.
 Подходы к решению проблем доступности профессионального образования
 Выравнивание стартовых возможностей
  Государственная политика выравнивания стартовых возможностей при поступлении в вуз может развиваться в трех направлениях:
  * выравнивание качества среднего (общего) образования;
  * квотирование части мест в вузах для наиболее одаренных представителей социально-незащищенных групп населения (в данную группу входят лица из семей с низкими доходами и невысоким социальным капиталом, в том числе учащиеся профессиональных училищ, жители сельской местности и малых городов, не получившие "хорошего" среднего образования);
  * субсидирование обучения для одаренных представителей социально-незащищенных групп населения на платной основе.
  Постепенное выравнивание качества среднего образования может быть обеспечено:
  * последовательным осуществлением контроля за выполнением образовательных стандартов с помощью механизма ЕГЭ;
  * реализацией программы реструктуризации сельских школ и создания школьных округов;
  * стимулированием создания базовых школ вузов в сельской местности и малых городах (возможно, было бы целесообразно стимулировать вузы к организации полноценных довузовских подготовительных сетей в сельской местности, запретив заключение договоров с базовыми школами в городе, но оставив возможность заключать их с профессиональными училищами и средними специальными учебными заведениями);
  * образованием университетских комплексов на базе вузов, профессиональных училищ и средних специальных учебных заведений.
  Восполнить недостаточное качество довузовской подготовки можно с помощью использования административного ресурса, выделяя для социально-незащищенных категорий абитуриентов часть бюджетного приема через механизм квотирования (аналог целевого приема, но без участия региональной исполнительной власти; выбор претендентов на участие в конкурсе на места, выделяемые в рамках квот, осуществляется по результатам ЕГЭ). Но такой механизм представляется наименее предпочтительным вследствие проблематичности определения и соблюдения критериев выделения целевых категорий. Такие критерии, как место проживания абитуриента, тип учебного заведения, которое он закончил, средний уровень доходов, приходящихся на 1 члена его семьи, на наш взгляд, не смогут адекватно выявить данные категории.
  В любом случае необходимо усиление контроля за выполнением вузами федерального законодательства, регулирующего прием в вузы, с целью исключения создания непредусмотренных законом льготных условий приема для отдельных групп граждан.
  Наиболее предпочтительным представляется полное или частичное покрытие расходов социально-незащищенных лиц на обучение на платной основе, используя механизмы образовательных кредитов, государственных возвратных субсидий, повышенных ГИФО и т. п. Проблема определения и соблюдения критериев выделения категорий лиц, заслуживающих поддержки, возникает и в данном случае, и требует специального анализа. Но в отличие от квотирования, острота этой проблемы уменьшается вследствие применения экономических, а не административных форм поддержки поступления в вузы.
  Однако такой путь связан с дополнительными расходами бюджета на ВО или сокращением числа бюджетных мест в вузах.
  Для повышения доступности высшего профессионального образования для инвалидов необходимо:
  * расширить круг вузов в разных регионах, получающих целевое финансирование на реабилитационную и коррекционную составляющие ВО инвалидов;
  * включить показатели обучения инвалидов в систему рейтинговых оценок вузов;
  * выработать единые национальные нормы практики обучения инвалидов в отношении программ подготовки персонала, включая квалификационные требования, этику, методы обучения и оценки работы студентов.
  * усилить требования к выполнению контрольных нормативов по созданию безбарьерной среды в вузах, развитию транспортных услуг студентам-инвалидам;
  * принять ФЗ "О специальном образовании".
 Направления государственной политики по развитию
 массового высшего образования
  Существует два альтернативных варианта активной реакции государства на развитие массового ВО.
  Первый вариант - стимулирование развития качественного среднего и начального профессионального образования и перемещение в эти системы функций массового послешкольного образования:
  * постепенное сокращение бюджетных мест в массовом ВО (частично за счет закрытия государственных вузов, частично за счет укрупнения государственных вузов), концентрация бюджетного финансирования на поддержке "сильных" вузов;
  * модернизация образовательных стандартов учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования;
  * преобразование части вузов в колледжи повышенного общего образования (колледжи общей подготовки), подготовительного для получения профессионального ВО (выпускник - бакалавр без указания специализации);
  * переориентация части потенциальных студентов вузов, дающих массовое ВО, на средние специальные учебные заведения и профессиональные училища;
  * перераспределение бюджетных средств из сферы высшего профессионального образования в сферу начального профессионального и среднего профессионального образования (правда, данный путь, по-видимому, предполагает перевод всех средних специальных учебных заведений и профессиональных училищ на федеральный уровень).
  Второй вариант - реструктуризация системы высшего профессионального образования, обеспечивающая более четкую дифференциацию вузов и ступеней ВО. Это означает переход вузов на двухуровневое высшее образование (бакалавриат и магистратуру) и предполагает разделение вузов на массовые учебные заведения, готовящие только бакалавров, и на вузы, ведущие подготовку как по бакалаврским, так и по магистерским программам.
  Подобное разделение можно провести, ужесточив образовательные стандарты к магистерским программам, а также проводя мониторинг трудоустройства выпускников вуза (если 50-75% выпускников вуза работает не по специальности, то данный вуз следует относить к массовым). Возможно внесение некоторых изменений в норматив 170 бюджетных студентов государственных вузов на каждые 10 тыс. чел., проживающих в России. Например, можно дифференцировать его для бакалавров и магистров. Таким образом, при тех же финансовых затратах можно сделать более массовым бакалавриат, несколько ограничив число бюджетных студентов в магистратуре.
  Поскольку доступ на бюджетные места в магистратуру будет возможен не для всех выпускников бакалавриата, то представляется целесообразным введение единого государственного экзамена для выпускников бакалавриата, по результатам которого будет осуществляться прием в магистратуру на конкурсной основе. На этой стадии возможна привязка результатов ЕГЭ к ГИФО, государственным возвратным субсидиям, образовательным кредитам и т. п.
 РЕФОРМА ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ: УСПЕХИ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ, ДОНОРСКАЯ ПОМОЩЬ
  Нидерландский экономический институт
  2003 год
 Итоги рабочей встречи, проведенной 15 апреля 2003 г. в рамках проекта Тасис "Промежуточная оценка третьего этапа программы Темпус"
 Елена Белянова, модератор встречи (ECORYS NEI)
  В рабочей встрече "Российская реформа высшего образования и программа Темпус на 2000-2006 гг.: текущая ситуация и перспективы", состоявшейся 15 апреля 2003 года, приняло участие более 30 человек, среди которых были представители вузов-партнеров по проектам, осуществляемым в рамках программы Европейского Союза Темпус, российские эксперты в области высшего образования, представители Генерального Директората Европейской Комиссии по образованию и культуре, Представительства Европейской Комиссии в России, Всемирного банка. Встреча была подготовлена экспертами ECORYS NEI, проводящими промежуточную оценку третьего этапа программы Темпус. Целью рабочей встречи было выявление наиболее существенных достижений и наболевших проблем в сфере российской реформы высшего образования и определение перспектив развития программы Темпус, способов повышения ее эффективности.
 Выступление Феликса Рона
 (Генеральный Директорат по образованию и культуре)
  Г-н Рон проинформировал собравшихся о последних изменениях в программе Темпус: национальных приоритетах для РФ, распределении финансовых средств программы, проектах за период с 1998 г., планах в отношении создания представительства программы Темпус в России, новых направлений программы Темпус.
  * Национальные приоритеты на 2004-2005 гг. в области разработки учебных программ в России в рамках программы Темпус должны строиться с учетом намерения России присоединиться к Болонскому процессу. Акцент нужно перенести с отдельных проектов на осуществление общей стратегии Болонского процесса, включая обеспечение качества образования с целью разработки сопоставимых критериев и программ, систему "кредитов" и т. д.
  * В текущем бюджете программы Темпус на Россию приходилось примерно 10 млн. евро в год. Возможно последующее увеличение этой суммы. До настоящего времени на страны Тасис (СНГ и Монголию) расходовалась примерно половина всего бюджета программы (остальное - на страны Центральной и Восточной Европы, в основном - бывшие социалистические страны), в т. ч. на Россию ? 20% бюджета программы Тасис Темпус.
  * С 1998 г. ? было реализовано 164 проекта, включая совместные европейские проекты (СЕП) и индивидуальные гранты, направленные на обеспечение мобильности (ИГМ).

<< Пред.           стр. 8 (из 12)           След. >>

Список литературы по разделу