<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу
Создание электронного государства
как институциональная реформа
21 июня 2005г.
Краткое резюме 1
Вступительный пример: лицензирование 4
Анализ ситуации и постановка задачи 5
Проблема отсутствия "качественного управления" 5
Обеспечение прозрачности, подотчетности и оперативности 8
Проблемы "информатизации": конфликт интересов и коррупция 9
Конфликт интересов и коррупция 10
Суть предлагаемого институционального решения 12
Государственный учет 12
Информационное регулирование 14
Информационное право 15
Реформа информационного регулирования 16
Принципы информационного регулирования 18
Обеспечение доступа к официальной информации государства 20
Процессы государственного управления (административные процессы) 22
Аудит административных процессов 24
Что необходимо сделать 24
Массовый административный реинжиниринг 24
Создание электронного государства как институциональная реформа 26
"В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии."
"Полагаю, что мы прежде всего должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости."
В.В.Путин, из президентского Послания 2005г.
Краткое резюме
В информатизации российского общества можно выделить основные два направления:
* Развитие сектора ИКТ средствами промышленной политики (т.е. меры по стимулированию развития рынка информационных технологий и проведения регуляторных реформ в отраслях телекоммуникации и связи);
* Собственно "информатизация" органов власти и государственного самоуправления.
Данный текст не будет касаться вопросов промышленной политики и ограничен предложениями по применению ИКТ для поддержки государственного управления. С этой целью предлагается ввести отдельный от традиционно понимаемых административной реформы и "информатизации" пласт работы - технико-юридическое оформление институтов электронного государства и в дальнейшем проводить "информатизацию" органов власти и местного самоуправления в соответствии с требованиями этих институтов.
Активная "информатизация" российской власти идет уже много лет под лозунгами "увеличения качества управления за счет реинжиниринга бизнес-процессов". Уже давно выполнен лозунг "компьютер на каждом чиновничьем столе", уже давно закупается не только техника, но и в достаточном количестве программное обеспечение, уже давно ведется тот самый "реинжиниринг бизнес-процессов", а вполне измеримое качество государственного управления по данным самых разных исследований от внедрения ИКТ никак не увеличилось, а то и ухудшилось:
Индикатор
1998
2004
Индекс качества регулирования Мирового Банка
31.5
(рядом с Пакистаном, Нигерией)
30.5
(рядом с Китаем, Вьетнамом)
Рейтинг по индексу коррупции Transparency International
76-е место
(рядом с Вьетнамом, Венесуэлой)
90-е место
(рядом с Индией, Мозамбиком)
Индекс непрозрачности Kurtzman Group
Не велся
40 место из 48 крупнейших стран
(рядом с Индонезией, Китаем)
Ждать "перехода количества в качество" для внедрений в ИКТ не приходится: ведомства и так обновляют свои ИКТ-системы примерно раз в три года, но эти обновления не приводят к тому, что эти ведомства начинают работать лучше. Это неудивительно:
1) Сам тезис о том, что ИКТ чудесным образом увеличивают все характеристики качества государственного управления - неверен. Представители ИТ-отрасли блефуют, необоснованно перенося представления об информатизации предприятия на государственное управление. При переходе от бизнес-процессов к административным процессам без изменения методологии применения ИКТ желаемых результатов получить не удастся.
2) Кроме внедрения ИКТ необходимо также изменить информационное регулирование - понимание того, какая информация является общедоступной, а какая должна остаться в тайне. Если статусы общедоступности и тайности информации четко не определены, то ИКТ не смогут толком поддержать ни закрытие, ни раскрытие информации: невозможно даже сформулировать техническое задание на этот счет.
3) Трудно ожидать, чтобы чиновники, подписывающие техническое задание на реинжиниринг собственных административных процессов, согласились на действительное их реформирование - особенно повышение прозрачности и подотчетности. Скорее уж ИКТ будут ими активно внедряться, чтобы усилить их текущие "завоевания" в неподконтрольности и излишках полномочий.
4) При "информатизации" не происходит настоящего административном реинжиниринга. Текущие требования законодательства к административным процессам рассчитаны на использование в них бумажного учета и бумажной коммуникации. Поэтому "информатизация", при которой не корректируется законодательство, не включает в себя существенных изменений административных процессов, несмотря на все громкие заявления.
Тем самым ИКТ весьма активно внедряются в госуправление (средний годовой бюджет "информатизации" сейчас составляет 50 млрд. руб.), но методологически неправильно, только закрепляя место России среди развивающихся, а не развитых стран.
Для исправления ситуации нужно, чтобы проекты административного реинжиниринга сопровождались обязательной коррекцией законодательства, а также содержали два ТЗ: одно от держателя соответствующего бюджета, а второе - от высшего руководства страны и граждан, заинтересованных в правильности использования ИКТ для повышения прозрачности, подконтрольности и оперативности. Это можно сделать, если принять нормативные акты, в которых методология и стандарты использования ИКТ в государственном управлении сделаны обязательными. Для контроля этой обязательности необходимо использовать аудит.
Закрепленные законодательством требования к использованию ИКТ должны обеспечить электронизацию базовых институтов государственного управления, использующихся для выполнения буквально всех функций государства:
* Учет всех собираемых, хранимых и используемых в государственном управлении сведений должен стать регламентированным и достоверным - это обеспечит рост подотчетности.
* Доступ граждан, политиков и контролирующих органов ко всей официально учтенной информации должен стать дешевым, повсеместным и полным - это обеспечит рост прозрачности.
* Административные процессы, составляющие содержание государственного управления, должны стать быстрыми, регламентированными, понятными и аудируемыми - это обеспечит рост оперативности, подотчетности и прозрачности. В ходе административного реинжиниринга необходимо также корректировать законодательство, нормативные акты должны учитывать возможности электронного учета и электронного доступа к информации.
Кроме того, для внедрения ИКТ необходимо изменить информационное регулирование:
* Регулирование информационных отношений должно стать простым и технологичным - это обеспечит рост прозрачности.
Аудит должен проверять выполнение обязательных требований.
Все сказанное предполагает наличие технолого-юридической компоненты, принадлежащей в равной мере административной реформе и "информатизации" органов власти и местного самоуправления.
Нетрудно убедиться, что "информатизация" проходит под совсем другими лозунгами. Тем самым требуемая реформа государственного управления сводится к институциональной реформе, обеспечиваемой законодательно: базовые институты бумажного государства должны быть заменены институтами электронного государства.
Конечно, институциональная реформа создания электронного государства может быть выполнена только при активном продвижении идей этой реформы, серьезной пропагандистской и агитаторской работе, включая использование политических технологий. Необходимо изменить менталитет двух миллионов чиновников нашей страны, сотен тысяч программистов, чтобы они смогли принять соответствующие изменения законодательства и не уклоняться от следования им. Нельзя удивляться, если идеи электронного государства первое время не будут встречать горячего приема у основной массы чиновников: они не заинтересованы в росте своей прозрачности, подотчетности и оперативности. Нельзя удивляться, если идеи электронного государства не будут встречать горячего приема также и у айтишников: у них не только в меньшей степени будет использован опыт работы в коммерческом секторе, но и появится трудность внедрения решений, нежелательных для их непосредственных заказчиков. Более того, работа программистов и внедренцев будет не просто "приниматься" комиссией заказчика, но еще и независимо аудироваться, что заставит выполнять работу за ту же цену более качественно. К тому же результаты их работы будут открытыми и любой желающий (в том числе и конкуренты) сможет ознакомиться с уровнем качества, с каким эти работы сделаны.
Поэтому у "информатизации" много сторонников (практически все чиновничество и вся ИКТ-отрасль), а у "электронного государства" к их числу можно отнести только высшее руководство страны и пока еще неразвитое гражданское общество. Увы, силы тут неравны, и поэтому ожидать молниеносного успеха предлагаемых институциональных реформ не приходится.
Вступительный пример: лицензирование
Лицензирование в каждом выдающем лицензии ведомстве "информатизировано", часто уже несколько раз. Бланки лицензий печатаются исключительно на принтере, список лицензий обычно доступен чиновникам в электронном виде, хотя его и нельзя назвать официальным реестром (ввиду того, что информация в компьютерной базе данных не является официальной), информация о выполнении условий лицензии обычно тоже хранится в компьютере "для быстрых справок" (хотя официальные документы и созданы на компьютере, официальными их делают подпись и печать - и они хранятся где-то рядом с компьютером, в шкафах).
При этом не существует ответа на простейшие юридические вопросы: с какого момента начинает действовать лицензия? Какие права удостоверяет выданный на руки бланк лицензии, если отзыв лицензии не приводит к физическому изъятию этого бланка? Сколько времени необходимо, и сколько людей будет задействовано, если гражданин захочет убедиться в том, что какая-то фирма имеет лицензию и она не отозвана? Увы, никакая "информатизация" не дает ответов на эти вопросы: выдача всех видов лицензий по прежнему непрозрачна, практически не подотчетна, и неоперативна ввиду очевидной бессмысленности "информатизации" юридической путаницы.
Предлагаемый подход заключается в том, чтобы прежде всего провести юридический анализ для определения объектов учета -- тех прав, которые закрепляются лицензией, а также сведений, которые необходимы для подтверждения выполнения условий лицензии.
Далее при помощи ИКТ должен быть налажен регламентированный и достоверный учет этих прав и сведений, включая журналирование данных о том, кто из ответственных лиц и когда сделал официальную учетную запись. Копия всех этих данных будет храниться в независимом электронном нотариате, что обеспечивает достоверность учета в случае возможных конфликтных ситуаций (а что конфликтные ситуации бывают, можно вспомнить хотя бы по недавнему примеру выдачи 17 лицензий на право разработки недр в день отставки уполномоченного выдавать лицензии министра Минприроды). Эти меры поднимут подотчетность.
Бланк лицензии приобретет силу выписки из реестра лицензий, который будет вестись в электронном виде. От его выписки уже юридически ничего не будет зависеть, номерного учета и защиты от подделок этих бланков не потребуется. Лицензия вступает в действие немедленно по принятию соответствующего решения и внесения учетной записи в компьютерную систему учета. Лицензии будут существовать в безбумажном виде, что резко уменьшит количество возможных злоупотреблений (аналогично на рынке ценных бумаг перешли от бумажных выпусков ценных бумаг к безбумажным именно для того, чтобы снизить количество злоупотреблений). Это, конечно, потребует соответствующих изменений в законодательстве, определяющем лицензирование - и только при этом можно будет говорить об административном реинжиниринге. Ибо нет изменения нормативных актов - нет административного реинжиниринга.
Поскольку официальная информация о лицензиях находится уже в электронном виде, то без дополнительных действий чиновников она мгновенно и автоматически может быть направлена на портал раскрытия информации государства - при помощи тех же ИКТ. Для этого нужно предварительно рассортировать категории использующихся при лицензировании сведений на общедоступные и тайные (опыт показывает, что почти вся информация лицензирования будет общедоступной и лишь маленькая ее часть может быть коммерческой тайной лицензируемой организации, а часть - персональной тайной учитываемых при лицензировании лиц). В сочетании с презумпцией общедоступности информации государства, раскрытие сильно поднимет прозрачность лицензирования: любой человек сможет через интернет в любое время дня и ночи убедиться, выдана ли лицензия, приостановлена ли она, узнать о выполнении условий лицензирования, узнать об ответственных за выдачу лицензии лицах.
Поскольку при учете поступающих в ходе лицензирования сведений о лицензируемой организации не используется передача бумажных документов с одного рабочего места на другое (включая копирование бумажных документов, а также передачу документов на рабочие места сотрудников, осуществляющих их официальную регистрацию, часто несколько раз за время жизни документа), то резко повышается оперативность процессов выдачи и отзыва лицензии.
В довершение ко всему проводится регулярный независимый аудит, целью которого является проверка соответствия действий госслужащих правилам регламентов (например, чтобы выявить работу сотрудников "не под своим паролем", что будет искажать данные журналирования событий лицензирования).
Неудивительно, что "информатизация" не может такого добиться: при "информатизации" лицензирования ИКТ используется только для получения справок по состоянию "бумажного лицензирования", а компьютеры используются как клавиатура и память к принтерам - т.е. как пишущие машинки с памятью, не более. Административный реинжиниринг не производится, ибо не проводится юридический анализ природы административных отношений по поводу лицензирования.
В предлагаемом нами варианте внедрение ИКТ происходит не абстрактно в "лицензирование", а конкретно в используемые в нем базовые институты учета, обеспечения доступа граждан к учтенной информации, применению положений информационного регулирования при определении общедоступности той или иной информации. Изменяется законодательство по лицензированию, чтобы стал возможным реинжиниринг административных процессов выдачи лицензий. В итоге гарантированно будут повышены подотчетность, прозрачность и оперативность лицензирования.
Анализ ситуации и постановка задачи
Проблема отсутствия "качественного управления"
По общему признанию Россия является сегодня страной, в которых уровень развития государственных институтов не только отстает от достигнутого уровня экономического развития, но и является препятствием как для дальнейшего экономического роста, так и для решения стоящих перед страной социальных проблем. Государственный аппарат не способен решать стоящие перед ним задачи. Для России весьма серьезной является проблема коррупции. Так, по данным Kurtzman Group (http://www.kurtzmangroup.com/) - разработчика авторитетного Opacity Index - в 2004 году Россия находилась на 40 месте по качеству государственных институтов (между Саудовской Аравией и Египтом), что оценивается дополнительной премией за риск при инвестициях в России в 5,64% в год (данные Milken Institute http://www.milkeninstitute.org/opacity.htm). Другая организация - Transparency International (http://www.transparency.org) - отвела России место среди наиболее коррумпированных стран (90-я из 146 стран рейтинга).
Какие свойства институтов государственного управления нужно обеспечить, чтобы устранить коррупцию и обеспечить права граждан?
В последнее время признано, что следование только теории "нового государственного управления" (new public management), в которой государство уподобляется "большой корпорации", не ведет к улучшению качества собственно бюрократического процесса. Государственное администрирование является не столько механизмом управления, сколько механизмом целеполагания и координации в социальном (перераспределительном) государстве. Главный метод "нового государственного управления" - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Подробную критику этого подхода и описание его места в достижении эффективности государственного управления можно найти в работе http://www.prompolit.ru/39764.
Исходя из этой критики, "корпоративный директивно-управленческий" ("сверху вниз") подход к государственному управлению дополняется методами "качественного управления" (good governance, http://en.wikipedia.org/wiki/Good_governance), среди которых особое внимание уделяется не аспектам "корпоративного" управления в государстве (management), а качеству согласовательно-бюрократического управления - административным процессам (administration), дополненным демократическими согласовательными процедурами "снизу вверх". Качественное управление по версии ООН (http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm) определяется восемью главными характеристиками:
* Участие (participation) - участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
* Главенство права (rule of law) - наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
* Прозрачность (transparency) - принятие решений и правопринуждение совершаются в строгом соответствии с регламентами, а информация свободно доступна тех, кого затрагивают эти решения и кто принуждается к их исполнению.
* Оперативность (responsiveness) - административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
* Ориентация на консенсус (consensus oriented) - используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
* Равенство и включенность (equity and inclusiveness)- создание у каждого члена общества понимания того, что именно о нем заботятся и его мнение учитывается.
* Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) -органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
* Подотчетность (accountability) - органы власти должны быть подотчетны обществу и общественным организациям, особенно тем лицам, которые будут затронуты решениями или действиями власти.
Перечисленные свойства государственного управления как раз и гарантируют, что:
* Коррупция государственного аппарата минимизируется.
* Мнения демократических меньшинств учитываются при принятии решений
* Голоса наиболее уязвимых членов общества слышны при принятии решений.
Как показывают буксующие сейчас административная реформа и реформа государственной службы, одновременно обеспечить соответствие всем этим характеристикам в современной России не представляется возможным. Традиционные способы административного реформирования (устранение конфликта интересов, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, ограничение числа функций госуправления) не достигают результата, поскольку госслужащие легко находят способы уйти от исполнения этих решений - "проверочной мощности" самого государства, политиков и граждан не хватает, чтобы проследить за деятельностью каждого из полутора миллионов российских чиновников (включая работников муниципалитетов).
Ответом на это в нашей стране стало "усиление вертикали власти", которое позволяет высшим руководителям страны быстро повлиять практически на любое решение. Но усиление вертикали власти, означающее переход к более авторитарным методам координации деятельности людей, приводит к уменьшению роли бюрократической работы "по правилам" -- всегда можно объяснить недостатки в своей работе "выполнением команд". Скорость прохождения отдельных команд по госаппарату при построении вертикали власти растет, но подконтрольность госаппарата в целом не только для граждан, но и для высшего руководства страны, падает.
К этим проблемам добавляются традиционные проблемы бюрократического управления: неостановимый рост управленческого аппарата, увеличение длины цепочек принятия простейших административных решений для граждан и предприятий (регистрация, выдача лицензий и т.д.) и, следовательно, увеличение времени реагирования на запросы граждан, возможность захвата отдельных административных позиций сторонниками лоббистских групп.
Невозможно говорить об участии граждан в государственном управлении, если у граждан нет возможности проконтролировать степень своего вклада в вырабатываемые решения, а у руководства нет возможности на этом настоять. Невозможно говорить об эффективности и результативности государства, если у граждан (а зачастую и у руководства) нет возможности проверить реальные результаты и ознакомиться с решениями, которые на них влияют. Поэтому предлагается сначала развить те аспекты демократического государственного "надлежащего управления", которые позволяют поставить его под контроль руководства страны и граждан, а уже затем, создав систему подконтрольности бюрократии, а не уповая на бессистемные окрики начальников, добиваться качества государственного управления по всем остальным показателям.
Полтора миллиона чиновников ежедневно принимают миллионы мелких и крупных управленческих решений, влияющих на жизнь граждан и организаций, а также и на самих чиновников. Проверки их деятельности со стороны начальства, контрольно-ревизионных органов или Счетной Палаты редки, формальны и неполны, что не позволяет говорить ни о какой реальной подотчетности и прозрачности даже для руководства. К тому же и результаты этих проверок, как правило, не публичны, что не дает возможности кому бы то ни было извне бюрократической системы (например, гражданам и организациям гражданского общества, или даже смежным органам власти) настаивать на принятии надлежащих мер по итогам проверок.
К характеристикам, обеспечивающим контроль над бюрократическим процессом, относятся прежде всего прозрачность и подотчетность. Дополнительно необходимо озаботиться характеристикой, которая должна ухудшиться в результате усложнения и замедление административных процессов при обеспечении прозрачности и подотчетности - это оперативность.
Когда бюрократический механизм станет прозрачным и подотчетным, станет много проще обеспечить иные характеристики "надлежащего управления", которые сводятся к наличию способов влиять извне на принятие бюрократических решений, используя имеющуюся полную информацию о готовящихся и принятых решениях. Поэтому успех первого этапа реформы государственного управления будет зависеть главным образом от того, насколько руководители и граждане смогут получить полную информацию, достаточную, чтобы информированно вмешиваться в бюрократический процесс. Без наличия такой полной информации любое вмешательство будет неоправданным.
Обеспечение прозрачности, подотчетности и оперативности
Сегодня не существует готовых рецептов того, как обеспечить приемлемую прозрачность, подотчетность и, одновременно, высокую оперативность государственного управления. Эти характеристики остаются абстрактными терминами, нуждающимися в уточнении - что именно необходимо улучшить в государстве для их роста?
Стоит задача увидеть в разрозненных практиках государственного управления те повторяющиеся отношения людей, заданные шаблонами нормативных актов, инструкций или традиций, фрагменты похожих инфраструктур, выявить те механизмы государственного управления, которые существенно влияют на прозрачность, подотчетность и оперативность государственного управления в целом. Затем необходимо выделить те составляющие институтов государственного управления, которые необходимо изменить, чтобы в результате получить искомые свойства системы государственного управления в целом.
Международный опыт применим при решении этих задач в очень ограниченном объёме, хотя он и позволяет сделать один вывод - прозрачность и подотчетность связаны с организацией доступа граждан к информации государства. Однако простого обеспечения доступа к информации совершенно недостаточно для получения всех необходимых свойств государственного управления.
При выборе институтов для реформирования государственного управления, направленного на обеспечение прозрачности, подотчетности и оперативности бюрократических процессов, ключевым критерием является возможность добиться существенного прогресса с помощью информационно-коммуникационных технологий, причем не опосредованно, а непосредственно.
В результате исследований, проведенных в 2003-2005 годах в ходе выполнения работ ФЦП "Электронная Россия", был выявлен ряд базовых институтов государственного управления, на функционирование которых использование ИКТ влияет непосредственно, и которые, в свою очередь, определяют исполнение большинства государственных обязанностей и оказание государственных услуг:
* Регулирование отношений в информационной сфере.
* Государственный учет, понимаемый как сбор и хранение сведений о лицах и/или объектах различной природы, используемых в государственном управлении.
* Доступ граждан и руководителей к официальным сведениям о лицах и объектах.
* Процессы государственного управления (административные процессы).
* Аудит административных процессов.
При их нынешней форме границы этих институтов неочевидны, и их выделение требует значительной работы по осмыслению как текущей административной практики, так и теоретических аспектов функционирования государства. Но без такого выделения реформирование остаётся без отправной точки, определяющей методологию создания электронного государства. Ведь работа по совершенствованию этих институтов невозможна без широкомасштабного использования ИКТ. А уже использование ИКТ при модернизации остальных институтов государственного управления сводится к их использованию в рамках именно этих базовых институтов.
Проблемы "информатизации": конфликт интересов и коррупция
Тезис о том, что все характеристики качества госуправления зависят от массового внедрения ИКТ - неверен.
Этот тезис имеет происхождение от уподобления государственного управления управлению предприятием. Но государственное управление имеет другую природу. ИКТ из многочисленных характеристик качества госуправления при правильном применении непосредственно влияют только на прозрачность, подконтрольность и оперативность. Подконтрольность появляется от повышения достоверности учета в электронном виде самих процедур работы чиновников, используемых в государственном управлении сведений, а также учета принятых каждым чиновником управленческих решений. Прозрачность обеспечивается через технологические решения по раскрытию информации, учтенной в электронном виде. Оперативность появляется от исключения задержек при передаче сведений по административной цепочке на бумажных носителях. Остальные распространенные характеристики госуправления (участие, эффективность и результативность, правовая законность и т.д.) можно улучшить с помощью ИКТ только косвенно, а не непосредственно.
Так, качество бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), может быть улучшено только принятием грамотных управленческих решений, что не может никак быть автоматизировано и передано компьютерам. Но можно поднять прозрачность, подотчетность и оперативность БОР за счет использования ИКТ в составе базовых институтов госуправления:
* Простого и технологичного информационного регулирования для показателей результативности и эффективности
* Официального и достоверного учета плановых показателей и отчетов об их достижении
* Организации повсеместного, дешевого и полного доступа к информации о показателях эффективности и отчетах об их выполнении для проверяющих, руководства и граждан
* Быстрых и регламентированных административных процессов по сбору, агрегации, доведения показателей до исполнителей
* Независимого (внешнего) аудита правильности выполнения административных процедур БОР
Остальные характеристики качества БОР будут улучшены путем использования ИКТ только косвенным образом.
Успехи американской модели внедрения "электронного государства" (обратим внимание на ошибку перевода: government в словосочетаниях, подобных e-government, переводится не как "правительство", что обозначает только исполнительную ветвь власти, а как "государство", что обозначает организованную власть как таковую, все ее ветви) нужно приписывать не к принятому там уподоблению, а наоборот - к тем законодательным актам, которые признают особую природу государственных отношений, прежде всего законодательству о доступе граждан к информации государства и необходимом раскрытии информации государства, а также к законодательству, устраняющему бумагооборот. Опять же нужно заметить, что в США и других развитых странах никакого значительного изменения качества государственного управления, кроме повышения прозрачности, подотчетности и оперативности от внедрения ИКТ не наблюдается.
Главным же препятствием для создания электронного государства, как совокупности институтов государственного управления, чье штатное функционирование немыслимо без использования ИКТ, становится конфликт интересов по выполнению задач реинжиниринга административных процессов: как унтер-офицерская вдова не могла сама себя высечь, так и государственный служащий не может составить техническое задание на то, чтобы его работа стала более подотчетной, более прозрачной (хотя вполне возможно, что он будет согласен на бОльшую оперативность - но без любых других изменений).
Конфликт интересов и коррупция
В любой организации существуют лица, которые отдают поручения, и те, которые должны действовать на основе этих поручений. Первых мы будем называть поручающими, а вторых - порученцами. Примерами поручающего и порученца могут быть начальник и подчиненный в отдельном ведомстве, однако речь может идти и об организациях - поручающим может быть Правительство РФ, а порученцем - отдельное ведомство.
В экономике и праве существуют понятия, которые в некоторых контекстах могут выступать как синонимы понятий "поручающий" и "порученец". Этими понятиями являются "принципал" и "агент", а также "доверитель" и "поверенный", "комитент" и "комиссионер" и так далее.
Поручающий и порученец, принципал и агент, доверитель и поверенный - не конкретные люди, а их роли. В отношениях двух людей один и тот же человек в разных ситуациях может выступать то как поручающий, то как порученец. То же самое справедливо и для межведомственных отношений.
Иногда выполнение поручения порученцем ставится под угрозу тем, что порученец при выполнении требования поручающего имеет конкурирующие профессиональные или личные обязательства, другие поручения, денежный или не-денежный интерес. Такие ситуации называются конфликтом интересов. Требование прозрачности в работе может ставить под угрозу возможность получения взяток, а требование добиться определенных показателей в деле борьбы с нарушениями может противоречить беспристрастному ведению контрольно-надзорной деятельности.
Конфликт интересов не всегда влияет на адекватное выполнение поручения - в этом случае он остается только потенциальной проблемой, которая, впрочем, всегда может материализоваться. Известным примером материализации конфликта интересов является проблема коррупции - ситуации, когда порученец использовал предоставленные ему полномочия и ресурсы для достижения выгодных ему, но не предусмотренных поручением целей. Однако для поручающего также плоха и ситуация, когда порученец по своему усмотрению отказывается от реализации одних порученных требований для того, чтобы реализовать другие, более для него выгодные. Примером этого является несанкционированное нарушение должностных инструкций для достижения каких-либо плановых показателей и последующего премирования, что характерно для работы милиции. Эта ситуация в русском языке не называется коррупцией, хотя аналогичный английский термин "corruption" подразумевает и ее. Ввиду отсутствия подходящего термина такую реализацию конфликта интересов мы можем назвать "коррупцией в широком смысле слова".
Следует подчеркнуть, что конфликт интересов не обязательно приводит к коррупции (в узком и широком смысле слова), но только создает для нее предпосылки. А вот коррупция и в узком, и в широком смысле слова всегда связана с реализацией конфликта интересов по определению. Если порученец не выполнил поручения не по субъективным (сделав выбор более выгодной для него ситуации), а по объективным обстоятельствам, которые для него непреодолимы, то эти случаи не могут быть названы коррупцией ни в каком смысле этого слова.
На протяжении всей постсоветской истории Россия не раз пыталась решить проблемы конфликта интересов и неразрывно с ним связанной коррупции в узком и широком смысле слова. Крупнейшим достижением последнего времени стала реорганизация Правительства РФ в 2004 году, в рамках которой введена трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, направленная на ликвидацию конфликта интересов между нормотворчеством и контрольно-надзорной деятельностью, а также контрольно-надзорной и распорядительной деятельностью органов власти. В первом случае конфликт интересов был связан с тем, что одно и то же ведомство устанавливало перечень проверяемых требований к хозяйствующим субъектам и само же осуществляло проверки, что нередко способствовало принятию "взяткоемкого" законодательства. Во втором случае конфликт интересов был связан с тем, что одни и те же ведомства занимались проверками и управляли хозяйствующими субъектами, которые они должны были проверять.
Электронизация государства порождает новые конфликты интересов. Дело в том, что технические задания на электронизацию нередко составляются порученцами для самих себя. Учитывая, что реализация таких задач электронизации как обеспечения прозрачности, подотчетности и оперативности нередко невыгодна чиновникам, возникает конфликт интересов между общественным поручением использовать ИКТ для достижения этих характеристик и текущими желаниями чиновников. Поэтому при составлении технических заданий у порученцев возникает заинтересованность в минимально возможном отражении перечисленных требований электронизации.
Основой разрешения данного конфликта интересов как и любых других конфликтов интересов является разведение конфликтующих функций по различным должностным лицам, отделам или, в нашем случае, ведомствам. Именно это решение предполагает такой принцип права как "никто не может быть судьей в своем деле" ("nemo judex in propria causa").
Реализация данного принципа в электронизации требует разделения содержания технического задания на проект электронизации ведомства на две части.
Первая часть касалась бы обеспечения "конфликтных" обязательных требований по использованию ИКТ в базовых институтах государственного управления, т.е. требований прозрачности, оперативности и подотчетности. Эта часть технического задания должна приниматься, как минимум, на уровне Правительства РФ, но желательно, чтобы на уровне парламента - выразителя интересов населения, по отношению к которому государство и должно стать более прозрачным, оперативным и подотчетным.
Вторая часть касалась бы технических частностей и особенностей конкретного проекта электронизации. Эта часть технического задания может подписываться собственно электронизируемым ведомством.
Тем самым техническое задание для любого процесса внедрения ИКТ в практику госуправления должно состоять из двух частей:
* Собственно частное техническое задание, подписываемое распорядителем бюджета;
* Обязательные требования по использованию ИКТ в базовых институтах государственного управления (ТЭГ, требования электронного государства).
Это становится вдвойне оправданным после понимания необходимости изменения нормативной базы электронизируемого административного процесса в ходе его реинжиниринга. Если "информатизацией" занимается конкретный пользователь этого административного процесса, то он не сможет провести его реинжиниринга, потому как и а) не заинтересован в изменении текущего законодательства, и б) не имеет полномочий и выделенных ресурсов для его изменения. В итоге использование компьютеров и электронных коммуникаций никак не влияет на суть административных процессов, и компьютеры используются лишь как пишущие машинки, а линии связи - как более быстрая почта, не более. Все, что удается при такой "информатизации" -- это слегка поднять оперативность, часто ухудшив при этом прозрачность и подотчетность.
Отказ от реализации предложенной меры не обязательно приводит к сбоям в работе по электронизации государства - при прозрачной работе госаппарата и высоком уровне профессиональной этики конфликт интересов не всегда приводит к коррупции. Однако в России не выполняется ни одно из перечисленных условий. Ведь уровень развития институтов государственной власти достаточно низок. В этих условиях снятие конфликта интересов уже в исходной точке можно считать необходимым условием успеха реформы электронизации.
Суть предлагаемого институционального решения
Предлагается реформировать ряд базовых институтов государственного управления, в которых будет предписано использование ИКТ и мер информационного регулирования, причем строго определенным образом, для того чтобы поднять прозрачность, подотчетность и оперативность максимального числа функций государственного управления. К числу этих базовых институтов (институтов электронного государства) относятся:
* Государственный учет используемых в административных процессах сведений;
* Доступ граждан к общедоступной информации государства (включая проактивное раскрытие информации);
* Административные процессы, в том числе межведомственные;
* Независимый аудит административных процессов.
После законодательного закрепления этих требований и соответствующих технологических стандартов, реализации поддерживающей их технической инфраструктуры может быть проведен массовый реинжиниринг административных процессов, соответствующих разнообразным функциям государственного управления с тем, чтобы задействовать в этих административных процессах институты электронного государства.
Предлагаемое институциональное решение означает явное выделение технолого-юридического слоя с особенным по отношению к административной реформе и "информатизации" содержанием, сводящимся к определению юридических требований к институтам электронного государства - исходя из общетеоретических предпосылок административной реформы и возможностей современного состояния информационно-коммуникационных технологий.
Государственный учет
Государственный учет (сбор и хранение сведений государством или по поручению государства) распространен повсеместно, но известен под разными именами. Учет входящих и исходящих документов, учёт виз исполнителей в процессах документооборота, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет и вычисление показателей результативности и эффективности в системе бюджетирования, ориентированной на результат, персональный учет населения, учет адресных льгот -это лишь небольшая часть систем государственного учета.
Официальность учёта (то есть сам факт его существования в рамках правовой системы, его место в деятельности государственных органов и процедуры его ведения) поддерживается различными наборами нормативных документов. Единообразное понимание и регулирование учета даст возможность единообразно использовать всю информацию, необходимую для государственного управлении, как официальную, фиксация которой происходит по правилам и влечёт правовые последствия.
Официальной информацией в государстве вообще может быть только та информация, которая учтена. Иначе просто нельзя говорить о прозрачности и подконтрольности, ибо неофициальной информации в государстве просто не существует, она не может быть использована для общественного обсуждения, представления в суд, или органам контроля. Чтобы учтенные сведения стали официальными, основания ведения учета должны быть закреплены законодательно, регламентированы и общеизвестны, включая состав учётных данных, процедуры ведения учета и получения доступа к данным. Вся совокупность составляющих учетную систему нормативно-правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ обеспечивающих ведение государственного учета, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки нормативно-правовых актов.
Электронная форма учёта при этом необходима именно для того, чтобы не потерять в оперативности: повышение степени достоверности и официальности традиционными методами бумажного учета означает явную потерю оперативности. Ведь информация официальных систем должна быть доступна не только в ходе административных процессов, но и при проверках, а также при выполнении запросов граждан в порядке обеспечения их прав на информацию.
Учет должен стать преимущественно электронным, что означает невозможность его ведения в штатном режиме в дальнейшем без использования ИКТ (на случай разнообразных экстраординарных обстоятельств всегда должны обеспечиваться возможности поддержки важнейших систем учёта в бумажной форме). При этом сами электронные средства поддержки ИКТ должны быть включены в состав учетной системы, а обеспечивающие их функционирование алгоритмы приравнены к нормативным актам, с распространением на них требования публичности процедуры ввода в действие или внесения изменений.
Могут возразить, что на сегодняшний день и так все меньше и меньше сведений государства фиксируется ручкой или пишущей машинкой на бумаге. Хотя официально учет сведений, используемых для осуществления многочисленных функций государственного управления, ведётся в бумажном виде, но реально этот "бумажный вид" готовится с использованием информационных технологий. Огромное число так называемых "бумажных документов" (справок, указаний) на деле оказываются распечатками из электронной формы, а не машинописными или рукописными. Аналогичным образом входящая информация государственных органов, даже если это рукописные заявления граждан, регистрируется в компьютерных системах и начинает обращаться именно в электронной форме.
Но для дальнейшего развития систем учёта нужно заменить законодательство, которое предписывает считать сведения официальными только после переноса их из электронных баз данных на бумагу, на подлинное законодательство об электронном учёте. Кроме этого, необходимо придать официальность уже существующим и использующимся сегодня так называемым "информационным" системам сбора и хранения данных, превратив их в системы достоверного и официального учета в электронной форме.
При переводе всего государственного учёта в электронную форму необходимо предпринимать специальные меры против злоупотреблений со стороны государственных служащих. Централизованные электронные системы учёта в определённых аспектах гораздо более уязвимы для махинаций, причём не извне, как пытаются представить мифы о хакерах, а, в полном соответствии с теорией защиты информации, изнутри. Поэтому данные электронного учета должны быть нотаризованы, а также должны архивироваться независимым агентом, вместе с информацией о том, кто и когда эти данные учитывал впервые, а затем менял. Для решения этих задач должна быть создана специальная технологическая и организационная инфраструктура нотаризации и архивирования. Нужно особо отметить, что скорость и дешевизна нотаризации и архивирования данных учета в электронной форме несравнимы с организацией нотаризации и архивирования бумажных учетных форм. Конечно, независимые нотаризация и архивирование во много раз уменьшают вероятность нарушений правил учета, ибо эти нарушения могут быть легко обнаружены проверяющими. Только использование ИКТ позволит распространить такие средства обеспечения достоверности данных учета практически на все виды учета, существующие в стране.
Как видно из этого анализа института учёта, подотчетность государственных органов непосредственно обеспечивается официальностью и достоверностью учета, а прозрачность, подразумевающая доступ к учетной информации третьих лиц - учетом сведений в электронной форме. Оперативность же от использования в государственном учёте ИКТ только возрастет.
Информационное регулирование
Для обеспечения прозрачности государственного управления на первый план выходит информационное регулирование - правовое регулирование отношений между гражданами, государством и организациями, возникающих в связи с оборотом информации, причем независимо от формы передачи и хранения. По методам можно выделить информационное регулирование, осуществляемое государственно-правовыми и гражданско-правовыми методами, по а субъектам - информационное регулирование, направленное на органы власти, на негосударственные организации и на граждан.
Для органов власти наиболее актуальным вопросом регулирования является вопрос прозрачности и информационной открытости, а также, наоборот, вопросы охраны конфиденциальной информации. Информационное регулирование бизнеса касается вопросов рынка СМИ, рекламы, рынка информационных услуг, раскрытия информации на рынке ценных бумаг. Основные конфликты здесь лежат в области общественной безопасности - в связи с рекламой и прав граждан - в связи с рынком персональных данных. С точки зрения граждан основными вопросами информационного регулирования является охрана информационных прав: свободы поиска и распространения информации с одной стороны и различных ограничений с другой. К ограничениям свободы слова относятся запреты на разглашение личных, семейных тайн и распространение персональных данных других граждан, а также ограничения, связанные с охраной правопорядка, нормами морали и нравственности.
Вопросы информационного регулирования необходимо рассматривать только в совокупности, решая проблемы как государства, так и бизнесов и граждан.
Информационное право
В последние 15-20 лет, сначала на Западе, а потом и России стали говорить о рождении новой отрасли права - информационного права. В отличие от классических отраслей права, таких как уголовное или гражданское, информационное право является комплексным, то есть его нормы разбросаны по отдельным, классическим отраслям и объединены только общим объектом - отношениями в связи с оборотом информации.
В 1995 году в РФ был принят федеральный закон №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", который положил начало правовому регулированию информационных отношений как выделенной области. Несмотря на множество недостатков, закон сыграл позитивную роль по приведению в порядок информационно-правового мышления граждан и государственных служащих. В связи с описанными выше тенденциями по выделению информации в отдельную экономическую сущность, подход по выделению информационного права в отдельную правовую область также представляется достаточно перспективным. Закон №24-ФЗ вполне справедливо можно считать отправной точкой, критерием качества, с которым будут сравниваться все дальнейший правовые акты общего характера. Помимо закона №24-ФЗ к специальным информационным правовым актам можно отнести, пожалуй, только закон "Об участии в международном информационном обмене". Остальные нормы информационного регулирования разбросаны по специальным областям.
Российская Конституция, принятая в 1993 году гарантировала гражданам широкие права в области информационных отношений, в частности:
* Право на личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени (ст. 23)
* Право на защиту от несанкционированного сбора, хранения и распространения информации о частной жизни (ст. 24)
* Право на получение информации от органов власти, затрагивающей права (ст. 24)
* Свобода мысли и слова
* Свобода поиска, получения и распространения информации
* Свобода печати (все - ст. 29)
* Право на получение информации о состоянии окружающей среды (ст. 42)
* Свобода творчества, охрана авторского права (ст. 44)
Кроме того, нормы информационного права содержат:
* Гражданский Кодекс РФ, статьи 128, 139 и др.
* Уголовный Кодекс РФ, статья 137 и др.
* Закон РФ "О государственной тайне"
* Закон РФ "О средствах массовой информации"
* Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"
* Федеральный закон "О рекламе"
* Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах"
* Закон РФ "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных"
* Федеральный закон "О связи"
* И множество других нормативных актов.
Необходимо констатировать, что на сегодняшний день российское законодательство и сложившаяся правоприменительная практика в области информационных отношений зачастую не в состоянии обеспечить практическую реализацию основных информационных прав граждан, заложенных в Конституции.
К числу таких проблемных областей можно отнести, например:
* Предоставление гражданам информации о деятельности органов власти. Спустя 20 лет проблема "гласности" так и не решена.
* Оборот персональных данных граждан.
* Оборот данных хозяйствующих субъектов, попавших в распоряжение органов власти.
Российское информационное право на сегодняшний день представляет собой довольно запутанный комплекс законодательных актов, принятых в отсутствие единой концепции и зачастую под влиянием узких лоббистских интересов. Прежде всего, стоит отметить значительный разнобой в определении базовых понятий информационных отношений.
Например, сегодня в Российской Федерации действует более ста нормативных актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации. Тем не менее, понятие доступа к информации законодательно не закреплено, субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по-разному, механизмы доступа к информации также не определены. Другой пример: В современном российском законодательстве описано по разным данным 30-40 различных видов тайн, в то же время, единообразное понятие тайны отсутствует. В результате, де-юре существуют многочисленные виды тайн, которые фактически не являются охраноспособными, и за разглашение которых не предусматривается никакой ответственности.
Помимо общих определений, в целом ряде областей отсутствуют конкретные, узкие описания типов охраняемой или защищаемой информации. В результате, совершенно невозможно понять, в чем конкретно заключаются обязательства государства перед гражданами. Например, невозможно определить, какая информация органов государственной власти должна обязательно раскрываться, какая информация может составлять личную и семейную тайну граждан, какая в точности информация является государственной тайной - поскольку соответствующие нормативные акты Министерства обороны, объявляющие ту или иную информацию секретной сами являются секретными.
Наконец, отсутствуют четкие принципы, на которых строится законодательство в области регулирования информационных отношений. Отсутствие таких принципов приводит к противоречивости нормативных актов, к разногласиям при их толковании и, в конечном итоге, к отсутствию определенной, целенаправленной государственной политики в данной области.
Реформа информационного регулирования
В настоящее время во многих научных работах по информационному праву отмечается необходимость выработки единых понятий и для науки, и для нормативной практики. Формулирование единых для всего законодательного массива определений информации, общедоступности, тайны (конфиденциальности), вопросов "собственности" на информацию и других понятий позволило бы создать действительно работающую нормативную базу и сформировать более четкое понимание своих прав и обязанностей как у граждан, так и у государственных служащих.
Кроме того, требуется четкие определения узких правовых режимов информации, до сих пор либо определяемых чрезвычайно широко ("государственная тайна") либо не определяемых вообще ("личная тайна").
Наконец, требуется сформулировать правовые принципы, на которых строится государственное информационное регулирование. Основная задача информационного регулирования - предотвращение и справедливое разрешение информационных конфликтов. Принципы информационного регулирования должны в общем виде содержать ответы, например, о случаях, когда свобода слова граждан имеет приоритет над государственной тайной, а когда наоборот, приоритет имеют интересы государственной безопасности.
Поскольку информационное право - право комплексное, то попытки объединить все специфическое регулирование в рамках единого закона или кодекса, скорее всего, не приведут к успеху. В связи с чем предлагается организовать информационное регулирование так же, как сейчас организовано техническое регулирование. Основу технического регулирования в России составляет закон "О системе технического регулирования", который определяет базовые принципы регулирования, терминологию, процедуры и т.д. Технические регламенты, которые сами имеют статус федеральных законов, принимаются в соответствии с этим законом и не могут ему противоречить.
Предлагается разработать и принять закон "О системе информационного регулирования", в котором были бы определены базовые термины (включая информационные режимы) и базовые принципы регулирования информационных отношений. Одновременно, необходимо будет провести ревизию существующего законодательства, разработать и принять поправки к нему там, где оно вступает в противоречие с новым законом.
В дальнейшем, все нормативные акты, затрагивающие информационные отношения (можно называть их информационными регламентами) должны приниматься в соответствии с этим законом, использовать унифицированную терминологию и принципы. Фактически, информационные регламенты создаются только для одного: для помещения определенной информации в определенный информационный режим.
Принципы информационного регулирования
В числе принципов правового регулирования информационных отношений, на которые предлагается опираться при разработке законопроекта, предлагаются следующие принципы:
* Принцип классификации (категоризации) информации
Правовые гарантии, зафиксированные в Конституции, являются обязательствами государства. Органы государственной власти гарантируют, что в случае нарушения прав граждан они смогут эффективно препятствовать этому или наказать виновных post factum, а в случае возникновения споров - рассудить их. Для исполнения взятых на себя обязательств государство создает аппарат правозащиты, куда входит судебная власть, надзорные, контрольные и правоохранительные органы. Этот аппарат финансируется на деньги налогоплательщиков.
Все это означает, что в общем случае (это касается не только информационной сферы) права граждан должны быть предельно конкретизированы. Для информационного регулирования это означает, что должно существовать понимание того, к каким категориям информации, данных или сведений применяются какие правовые режимы. Не должно существовать некатегоризованной информации, т.н. "серой зоны", в которой деятельность осуществляется "по праву сильного".
* Принцип доступности государственных данных
Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является ознакомление граждан к сведениям, которые властные структуры предпочли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями государственной безопасности или служебным характером документации.
Для того, чтобы обеспечить такой доступ в ряде международных и национальных документов сформулирован "принцип публичности", который гласит, что вся информация, имеющаяся в распоряжении органов государственной власти является общедоступной за исключением отдельных, узко обозначенных категорий, к которым, как правило относят государственную тайну, данные правоохранительных органов, персональные данные граждан и данные, полученные на условиях конфиденциальности. В российском законодательстве такой принцип никогда не был закреплен - несмотря на то, что борьба за гласность и против бюрократической волокиты является лозунгом уже не одного поколения советских и российских лидеров.
* Принцип публичности данных о гражданах и организациях
Аналогичный принцип предлагается реализовать для информации граждан и организаций. Государственные гарантии неприкосновенности частной жизни не могут распространяться на весь объем информации, которую граждане так или иначе создают в процессе жизнедеятельности. Существует граница между публичной и частной жизнью, и только частная жизнь находится под защитой Конституции. То же относится к коммерческим тайнам компаний.
Таким образом, информацию, не являющуюся защищаемой в рамках правового режима тайны или другого правового режима, направленного на ограничение доступа, предлагается считать общедоступной. Это значит, желающие скрывать ее вправе делать это, но не вправе требовать санкций для "нарушителей".
* Принцип свободной защиты информации
Принцип свободной защиты информации предусматривает, что граждане и компании никому не обязаны предоставлять никакой информации о себе и облегчать доступ к такой информации, кроме как по собственной воле, решению суда, либо в соответствии с федеральными законами.
Для того, чтобы максимизировать возможности граждан и организаций по самостоятельной защите информации, предлагается отказаться от попыток технологического контроля над средствами защиты информации. Более конкретно, это будет означать отмену существующего законодательства в области лицензирования криптографических средств.
* Принцип безопасного доступа к информации
Принцип безопасного доступа подразумевает, что никто не может быть наказан либо ограничен в своих правах вследствие получения доступа к какой-либо информации, независимо от того, составляла она какую-либо тайну или нет. Исключение предлагается сделать одно: ограничения по разглашению сведений, находящихся в режиме тайны, при условии, что они описаны в открытом законодательстве (государственная тайна, личная и семейная тайна). Других последствий, кроме обязательств по неразглашению, наступать не может.
* Принцип невозможности депубликации общедоступных данных
Этот принцип подразумевает невозможность законодательного ограничения доступа к информации, которая уже фактически широко опубликована. Для правовых режимов, связанных с ограничением доступа должны существовать четкие критерии охраноспособности. В случае, если информация не является охраноспособной, доступ к ней не должен быть законодательно ограничен.
* Принцип недопустимости создания информационного "замкнутого круга"
Этот принцип призван не допустить существования таких ограничений свободы слова, которые невозможно оспорить. То есть при запрете информирования общества или граждан о чем-либо, не должно существовать санкций за информирование о вредности или бессмысленности подобного запрета.
Реализация данных принципов в российском информационном законодательстве будет обеспечивать реализацию конституционных прав граждан и обеспечит соответствие правовых норм новым технологическим реалиям.
На уровне информационных регламентов могут быть сформулированы более узкие правовые принципы, которые, однако, не должны вступать в противоречие с принципами, сформулированными в законе "О системе информационного регулирования".
Обеспечение доступа к официальной информации государства
После проведения реформы регулирования в информационной сфере и объявления презумпции общедоступности сведений государства (за исключением чётко очерченной категории тайн) - граждане будут иметь право на получение сведений о деятельности госслужащих. Однако в современном "бумажном" государстве доступ граждан к информации государственных органов чрезвычайно дорог и медленен. Сегодня декларированное право на доступ граждан к информации государства является не реальным средством контроля граждан за государством, а "политической возможностью", вроде возможность для любого гражданина инициировать референдум, собрав миллион подписей. Возможность-то есть, но неявный ценз делает её чисто гипотетической. А реальный контроль над чиновниками остается на прежнем уровне, и чиновники не меняют своего поведения.
Можно сколько угодно приводить сравнения с армией, которая тоже дорого обходится стране, хотя и воюет редко, но психологически затраты на функционирование государственной машины представляют огромную проблему: раскрытие информации должно быть или дешевым и быстрым, или оно будет только красивой мечтой теоретиков государственного строительства. Доступ к официальным сведениям государства должен быть дешевым, повсеместным и полным.
Внедрение повсеместного и, тем более, полного доступа к информации не должно парализовать госслужащих. Повсеместность (возможность доступа из любого географического места), реализованная с помощью неадекватных технологий, способна во много раз замедлить процессы государственного управления.
Часть общедоступных сведений, предоставляемых гражданам в электронном виде, специально готовится к раскрытию и становится доступна через интернет, в том числе и через существующие поисковые механизмы интернета. Раскрываемые данные могут также, в дополнение к раскрытию через интернет, публиковаться в бумажных средствах массовой информации. Остальные (нераскрываемые) общедоступные сведения предоставляются государством только по запросу, после поиска и подготовки информации традиционным путем.
Двухуровневые системы доступа (1. стандартная, часто "бумажная", процедура обеспечения доступа ко всей общедоступной информации государства и 2. специальное электронное проактивное (инициативное) раскрытие информации к наиболее востребованной её части) внедряют у себя сейчас многие зарубежные страны. Принципиальное политическое решение тут только одно - где провести границу между проактивно раскрываемой и "просто доступной" информацией. В одних странах (менее развитых) раскрываются только документы, пересекающие границы ведомств, в других (более развитых, прежде всего - Великобритания) - и внутриведомственная переписка, ибо гражданам важно знать не только об уже принятых решениях, но и о том, как готовилось то или иное решение, чтобы лучше понимать аргументацию сторон и успеть повлиять на его принятие (косвенное обеспечение такой характеристики государственного правления, как "участие").
Радикально снизить стоимость массового распространения информации могут современные информационно-коммуникационные технологии, мощь которых лучше всего демонстрируют интернет-поисковые системы (такие как Яndex, Google и другие). Они уже сегодня осуществляют дешевую обработку и организацию информационных массивов, сравнимых по объему с массивами государственной информации, и предоставляют возможность доступа к этим массивам в режиме 24 часа в сутки 365 дней в году из любой точки, где есть интернет. Даже ночью, даже из другой страны можно запросить такую поисковую систему найти информацию, и эта информация будет получена - либо будет дана ссылка на оригинальные сведения, либо копия будет получена непосредственно из памяти поисковой системы, если ссылка по каким-то причинам не работает.
Технологические процедуры, при помощи которых государство переводит свою информацию в режим раскрытия, становятся при внедрении электронного учета и электронных административных процессов относительно несложными. Фактически, государству необходимо только поддержать техническую инфраструктуру раскрытия информации - портал раскрытия, чтобы сбалансировать нагрузку непосредственно на компьютеры учетных систем при массовом к ним доступе со стороны граждан и организаций.
Портал раскрытия предоставляет тем, кто обращается непосредственно к его данным, минимальные средства поиска сведений (только по дате и названию учетной системы), и обеспечивает только базовую визуализацию раскрываемых сведений, чтобы любой гражданин мог убедиться самостоятельно в работе системы раскрытия. Основной объем обработки и представления раскрытой информации обеспечат коммерческие поставщики, точнее, те из них, кто сочтёт для себя интересной конкуренцию в секторе услуг по предоставлению доступа к информации государства. При высоком сегодняшнем уровне конкуренции в этом секторе можно сразу назвать в разных сегментах информационного рынка несколько поставщиков, способных оказывать такие услуги, например, Яndex, Rambler, Aport, Google, Интегрум, и многие другие.
Конкуренция частных информационных агентств обеспечит многообразие возможностей поиска раскрытой информации, способов ее визуализации, и множество дополнительных сервисов, типа подписки на отдельные темы. Все эти возможности у частных операторов есть уже сейчас, нужно только обеспечить им предоставление информации со стороны портала раскрытия.
В результате запуска технологических процессов раскрытия в стране появится огромное число людей, потенциально способных проверить деятельности буквально каждого госслужащего. Если у кого-то появились претензии к государственному управлению, он может с минимальными затратами ресурсов (в том числе и времени) получить все необходимые сведения, чтобы затем обратиться с обоснованной жалобой либо к руководству соответствующих ведомств, либо в суд, в случае непринятия мер руководством. При наличии таких механизмов поведение чиновников резко меняется, ибо чиновники прекращают считать себя безнаказанными.
Для реализации такой структурной реформы государственного управления - становления в обществе института раскрытия государственной информации - необходимо принять множество законодательных изменений, сформировать соответствующую инфраструктуру, а также выполнить мероприятия по формированию общественного мнения и изменению разделяемой госслужащими служебной этики. Как говорилось выше, из всего объема признанной общедоступной информации государства нужно законодательно выделить категории раскрываемой информации. Надо понимать, что, как бы ни были определены эти категории, бюрократия будет уклоняться от отнесения каждого конкретного вида документов к раскрываемым. Единственный выход - политическая идеологическая работа, направленная на изменение менталитета госслужащих, внедрения понятия особой чиновничьей чести, принятие того, что демократия подразумевает работу чиновника как на японской кухне, за стеклянными стенами, когда посетителям ресторана видно, уронил ли повар котлету перед тем, как ее пожарить и насколько эта кухня вообще чистая. Но это все становится нужным только после того, как раскрытие информации становится юридически и технологически возможным.
Процессы государственного управления (административные процессы)
Административные процессы - последовательности действий должностных лиц государства и иных лиц, нацеленных на осуществление функций государственной власти и управления - должны быть формально регламентированы таким образом, чтобы в них с необходимостью предписывалось использование учета используемых и порождаемых в их ходе официальных сведений. Необходимо обеспечить для каждого административного процесса наличие утверждённого должным образом административного регламента, в том числе определяющего и правила ведения учета.
Обмен официальной информацией внутри государственного аппарата происходит де-факто между учетными системами, в том числе и между учетными системами разных ведомств, включая обмены между разными уровнями административного управления (федеральный, региональный, муниципальный), и между учетными системами ведомств, граждан и организаций. Для административных процессов необходим понятный и людям и компьютерам формальный язык описания последовательности действий и учета их выполнения, который позволит описывать длинные цепочки, проходящие через различные ведомства, уровни госуправления и граждан, не говоря уже об описании внутриведомственных процессов. Эти описания позволят организовать их обсуждения между различными ведомствами, а также увеличить оперативность, разработав более короткие и эффективные административные процессы. Подотчетность тоже вырастет, если предусмотреть ответственность разных ведомств за учет тех или иных сведений, используемых в административном процессе. Формальное описание административных процессов, в отличие от функциональных описаний, позволяет выявить и устранить конфликты интересов, что сказывается на росте прозрачности и подотчетности. Ведь при конфликте интересов невозможно отследить объективность принятия управленческих решений.
Оперативность возрастает во много раз, если в административных процессах используется электронный учет. Административные процессы, в которых при штатном выполнении учет официальной информации с необходимостью использует средства ИКТ, назовем электронными административными процессами, а определяющие их регламенты - электронными административными регламентами.
Правила исполнения электронных административных процессов в существенной степени определяются компьютерными приложениями, реализующими административную логику. Это является дополнительным доводом в пользу включения компьютерных программ в нормативную базу, наряду с традиционными положениями и инструкциями. Для электронных административных процессов электронный административный регламент включает не только нормативные акты, но и программные средства, предназначенные для их реализации.
В электронных административных процессах используются не просто средства информатизации, а комплексные "информационно-коммуникационные технологии", ибо данные учета подлежат передаче в электронной форме и между гражданами и чиновниками, и от одного чиновника к другому. Тем самым одним из эффектов проводимых реформ может стать снижение трудоемкости участия в административных процессах, как для государственных служащих, так и для граждан. Это, однако, не произойдёт автоматически, при переходе на электронные средства ведения учёта возникнет соблазн увеличить охват и сложность процедур учета. Поэтому переход к электронным административным процессам не означает автоматического снижения административного бремени для граждан, сложность тех процессов, в которых приходится участвовать гражданам, может и возрасти. Необходим набор политических решений, обеспечивающих снижение административного бремени при переходе к электронным административным процессам.
Как работает электронное государство. Пример.
Административные процессы будут прозрачными при наличии регламентации и единообразных описаний на формальном языке. Подотчётными они станут за счет возможности быть аудируемыми и использования официальных (учтённых) сведений. Оперативность же будет обеспечиваться за счет использования электронной передачи официальной информации и за счёт рационализации последовательностей действий чиновников.
Аудит административных процессов
Новые институты (уже электронного, а не бумажного государства) - электронный учет, электронный доступ граждан к информации государства и электронные административные процессы - наверняка будут саботироваться бюрократией, поэтому необходимо содействовать становлению еще одного базового государственного института, предназначенного исключительно для контроля. Речь идет о проверке соответствия выполнения административных регламентов принципам и требованиям, зафиксированным в нормативной базе, включая ведение государственного учета, предоставление доступа руководству, проверяющим и гражданам к официальным сведениям, используемым в ходе административных процессов, а также саму последовательность действий по принятию решений государственного управления в ходе административного процесса.
Такой аудит, дополняющий внутренний контроль государственных органов и контроль со стороны представительной власти, должны осуществлять независимые внешние аудиторы. Тогда не придётся наращивать штат государственных проверяющих, и будет более полно исполняться принцип постановки государства под контроль его граждан. Частный аудитор не станет защищать "честь мундира" так рьяно, как это делают государственные проверяющие. Прецеденты такого рода уже есть: учет Банка России уже проверяется частными аудиторами. Вполне возможно распространить эту практику и на все остальные виды учета, на обеспечение доступа к информации государства, и на административные процессы в целом. Такой аудит должен оплачиваться из государственного бюджета, но аудитор должен находиться по итогам открытого конкурса.
Конечно, аудит, как контрольная мера (направленная на обнаружение несоответствий требованиям нормативных актов) мера должна быть поддержана действенными санкциями за найденные несоответствия.
Наличие внешнего аудита существенно поднимает подотчетность, а также позволяет удостовериться в необходимой прозрачности и проверить оперативность. Именно наличие независимого (внешнего по отношению к государственному аппарату) аудита делает работоспособными другие базовые институты государственного управления.
Что необходимо сделать
Массовый административный реинжиниринг
В первую очередь реинжинирингу в порядке создания прозрачного, подотчетного и оперативного электронного государства должны подвергнуться административные процессы, с которыми граждане встречаются ежедневно и в которых трудно обеспечить их контроль ввиду огромной распространенности:
* Персональный учет населения и связанные с этим учетом всевозможные процессы "регистрации", выделения и использования адресной помощи населению, услуг социального сектора и т.д.
* Учет юридических лиц и их отчетность перед государством (так, самое "информатизированное" ведомство страны - МНС - не признает возможность существования электронных архивов у юридических лиц, и принуждает их поддерживать бумажные архивы)
* Кадастровый учет (земли и недвижимости), учет транспортных средств
* Учет нормативной базы, включая проекты
* Учет судебных решений и административные процедуры обращений граждан и юридических лиц в суды
* Отношения в ходе бюджетного процесса
Для каждого из этих секторов необходим прежде всего анализ и изменение законодательства, чтобы
* четко определить объекты учета и
* снять текущие ограничения на обязательность бумажного учета и бумажного обмена информацией в ходе административных процессов,
* прописать требования к новым административным процессам, уже с учетом электронной формы учета и обмена информацией
* доопределить информационные регламенты, относящие учитываемые сведения к общедоступным (раскрываемым) либо тайным и определяющие другие особенности использования официально учтенной информации
* определить необходимый объем бюджетного финансирования и оценить регуляторное бремя, возникающее из необходимости внедрить ИКТ для поддержки институтов электронного учета, административных процессов, доступа к информации и аудита.
Предполагается, что в 2006 году в рамках ФЦП "Электронная Россия" будет заказана работа по определению списка из 100 наиболее насущных задач административного реинжиниринга, сопряженная с планированием необходимых для этого ресурсов.
Существенной проблемой тут является невозможность "пилотных" внедрений без предварительного изменения законодательства и невозможность внедрения законодательства без предварительной отработки ИКТ-части.
Предлагается следующая модель действий, учитывающая эту проблему:
1. Выполняется административный реинжиниринг функционального института госуправления (лицензирования, "регистрации" и т.д.) с созданием:
* пакета изменений в законодательство по данной функции госуправления, учитывающей переход к институтам электронного государства
* технических стандартов, определяющих используемые метаданные и протоколы
* макета учетной системы, подтверждающей работоспособность технических стандартов и соответствие их проекту изменения законодательства
* оценки ресурсов, потребных для перехода к новым административным процессам в масштабах страны
* Методических материалов, облегчающих переход к новым процедурам.
2. Пакет законодательства вводится в действие с одновременным выделением потребных на внедрение новых электронных административных процессов институтов со специальными оговорками по срокам, чтобы за это время:
* Создать и/или изменить необходимое программное обеспечение;
* Адаптировать процедуры (переработать их регламенты), связанные с административными процессами;
* Перевести текущий учет в необходимые форматы (где это требуется)
* Отладить взаимодействие с инфраструктурными организациями электронного государства;
* Обучить госслужащих, ответственных за конкретные операции в административном процессе и координацию их выполнения;
* Разъяснить гражданам и организациям суть предстоящих преобразований.
Именно это и будет процедурой настоящего административного реинжиниринга, а не локальное изменение административных процессов в точке внедрения какого-либо программного обеспечения в ходе "информатизации".
Создание электронного государства как институциональная реформа
Сегодня развитие базовых институтов государственного управления - учета, доступа к информации, административных процессов и аудита - невозможно без использования ИКТ. Именно применение ИКТ расширяет возможности и сферу распространения этих институтов, позволят резко повысить прозрачность, подотчетность и оперативность.
Сегодня мы говорим о преобразовании этих базовых институтов государственного правления в институты "электронного государства", которое понимается как раз как совокупность институтов управления, штатное функционирование которых невозможно без использования ИКТ. Во время длительного переходного периода, конечно, должна поддерживаться возможность функционирования этих институтов в нештатных ситуациях (военные действия, техногенные катастрофы и т.д.) и без использования средств ИКТ. Но по окончании переходного периода (пара десятков лет) эта необходимость отпадет, и "бумажное государство" окончательно станет электронным. Компьютеры, программные средства, телекоммуникационные сети из "средств электронного содействия бумажному документообороту" станут, наконец, инфраструктурой электронного государства.
Описанный выше набор мероприятий по созданию институтов электронного государства представляет собой не что иное, как институциональную реформу государственного управления, реализация которой приведет к изменению поведения чиновников - сам факт того, что их деятельность стала прозрачной и подотчетной, заставит их вести себя при принятии управленческих решений по-другому. Речь идет не только о служащих электронного правительства, как это традиционно рассматривается в рамках широко известного подхода к информатизации государственных органов, но обо всех служащих во всех ветвях и на всех уровнях власти - включая законодательную, судебную, местную власть и т.д. Судьи и законодатели точно так же будут внимательнее принимать свои решения, если они будут понимать неизбежность их фиксации и немедленной доступности для граждан.
Как и любая институциональная реформа, описанная реформа в первую очередь является работой с людьми, поэтому ее нужно вести не в проектном режиме, а в программном -в режиме выполнения ряда шагов-проектов с коррекцией планов после каждого шага реформы. Реформа создания электронного государства должна пониматься как такое управление изменениями в масштабах страны, успех которого зависит не столько от технических решений (большинство из которых на сегодняшний день вполне известны и реализуемы), сколько от наличия политической воли, организации поддержки на местах и достаточных ресурсов исполнителей.
Одним из главных направлений всякой институциональной реформы является правоубеждение: даже если разработать и принять согласованный набор требований к институтам электронного государства, это вовсе не означает, что граждане и чиновники станут их соблюдать. Нужна разъяснительная работа, агитация и пропаганда новых подходов к государственному управлению и необходимости учитывать их при проектировании и внедрении информационных систем поддержки государственного управления. Законы только тогда являются законами, когда их справедливость разделяется общественным мнением. Иначе они не работают.
Еще одно направление реформирования -создание технической инфраструктуры, без которой электронное государство просто не может существовать. Так, необходимо создать инфраструктуру транспорта электронных сообщений с гарантированной доставкой (электронную "фельдпочту"). Нужно обеспечить технологическое взаимодействие программного обеспечения различных поставщиков в рамках поддержки электронных административных процессов. Необходимо создать систему аутентификации, чтобы пароли и права доступа к различным электронным учетным системам не приходилось получать отдельно в каждом ведомстве, через которые проходит административный процесс. Эти, а также многие другие технологические требования к программному обеспечению определяются регламентами (обязательными к использованию спецификациями) и стандартами (добровольно используемыми спецификациями) архитектуры программного обеспечения электронного государства. Необходимы также чётко сформулированные обязательные требования ко всем программным средствам поддержки электронного государства, приобретаемым в рамках государственных закупок.
План создания электронного государства состоит на первом этапе в закреплении его принципов (описанных в настоящем документе) в виде принимаемой Правительством "Концепции создания электронного государства" и прилагающегося к ней плана реализации. Должен быть достигнут общественный консенсус по поводу положений этой Концепции, подтвержденный выходом постановления Правительства.
Далее последует этап разработки нормативной базы институтов электронного государства. Конечно, эта нормативная база будет касаться не компьютеризации государственных ведомств, а изменения самих базовых государственных институтов: нет никакого смысла автоматизировать несовершенные механизмы, что только поможет чиновникам уменьшить прозрачность и подотчетность (что обычно и происходит при автоматизации тех или иных административных процессов сегодня).
Для совместимости информационных систем электронного государства также должна быть регламентирована архитектура программного обеспечения, основанная на применении открытых технических спецификаций.
Для оперативного введения в действие и своевременной коррекции требований электронного государства нужно создать Комиссию по регламентации электронного государства, которая будет утверждать стандарты и другие спецификации в качестве обязательных для использования в проектах электронизации госуправления.
Одновременно необходимо создать инфраструктуру электронного государства, определить поддерживающие ее ведомства и организации - электронную фельдпочту, общую аутентификацию, нотариат/архив, портал раскрытия информации.
Нужно выполнить программу правоубеждения, чтобы требования электронного государства не воспринимались массой чиновников (и тем более - граждан) как несправедливые. Это ключевой аспект реформы, иначе никаких гарантий выполнения нормативных актов, принятие которых пролоббировано узкой группой заинтересованных высших политиков не будет. Выполнение этого пункта чрезвычайно затруднено еще и тем, что практически не разработана теория и малоизвестны методы правоубеждения. По стоимости программа правоубеждения может составлять существенную часть общей стоимости создания электронного государства и включать в себя мероприятия по коррекции ценностей населения и чиновничества по отношению к государству в сторону демократизации системы этих ценностей.
Нужно создать действенную систему аудита, которая бы была поддержана адекватной системой санкций за несоблюдение требований.
Далее нужно выполнить проекты административного реинжиниринга по функциям государственного управления, чтобы изменить нормативные акты, создать необходимые технические стандарты для тех или иных частных сфер госуправления и выполнить макетирование программного обеспечения, чтобы убедиться в работоспособности нормативной базы и инфраструктуры и откорректировать их.
ФЦП "Электронная Россия" может рассматриваться как источник финансирования мероприятий этой реформы, а лидером этой реформы должен стать текущий лидер реформы госуправления.
После этого можно за счет бюджетов административного реформирования и информатизации провести массовый реинжиниринг процессов государственного управления (административных процессов), внедряя в повседневную практику электронный учет, электронное раскрытие информации, электронные административные процессы, и существенно повышая тем самым прозрачность, подотчетность и оперативность государственного аппарата.
* * *
??
<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>
Список литературы по разделу