ТEОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА УЧEБНИК 10

Конфедерация

Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.
Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения и одновременно являются членами единой государственной организации.
Конфедерация (от лат. confoederatio - союз, объединение) - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).
При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.
В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:
- конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов;
- создаются координационные органы для ведения общих дел;
- для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;
- правовой основой является договор между участниками;
- имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее государств;
- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;
- общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфедерации;
- сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;
- государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.
Как правило, конфедеративные государства недолговечны: либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815 - 1867), Швейцарский союз (1815 - 1848) и США, когда в 1781 г. была законодательно утверждена конфедерация; Австро-Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; созданная в 1958 г. и распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Египет - Сирия). С 1982 по 1988 гг. конфедерацией считался союз между Гамбией и Сенегалом.
Среди ученых по-прежнему отсутствует единство точек зрения на характер конфедераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом виде нет. Другие специалисты считают конфедерацией Европейский Союз (ЕС). ЕС - межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства. По состоянию на май 2006 г. он включал в себя 25 европейских государств с ежегодным общим бюджетом более 150 млрд. долл. и общими органами управления.
Предпринимаются не совсем удачные попытки ратификации государствами - членами ЕС общей евроконституции, текст которой разрабатывался в течение нескольких лет. На состоявшихся в мае - июне 2005 г. во Франции и Нидерландах референдумах население отрицательно высказалось за необходимость ее принятия. Одной из причин такого результата является обеспокоенность западноевропейских государств увеличением численности государств - членов ЕС за счет принятия государств из бывшего социалистического блока, обладающих меньшим экономическим потенциалом. ЕС возникло на договорной основе на базе Европейских сообществ в 1993 г. Целями ЕС провозглашены:
- образование тесного союза народов Европы;
- содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу;
- усиление экономического и социального взаимодействия;
- образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;
- утверждение собственной идентичности в международной сфере путем проведения совместной внешней политики, в том числе в области безопасности и обороны;
- развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;
- сохранение и приумножение общего достояния.
Содружество государств - представляет собой более аморфное, нежели конфедерация, объединение государств. В основе их создания могут быть межгосударственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками являются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объединения государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может, и федерацию. Примерами международных содружеств являются:
Британское содружество - это наиболее устойчивое, длительное и добровольное объединение независимых суверенных государств, возникшее в результате распада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений между ними был определен Вестминстерским статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую королеву, а остальные пять имеют собственных монархов. Главой и символом содружества является королева Англии.
Содружество независимых государств (СНГ) - межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками СССР - РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик СССР. За низкую эффективность этого объединения некоторые политики высказывают точку зрения о том, что СНГ скорее мертво, нежели живо, представляя собой некий "политический клуб" бывших союзников в рамках бывшего СССР.
Существует и другая точка зрения о том, что СНГ обязательно надо сохранить не только по политическим соображениям <*>. Оно необходимо и для взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и экономического пространства; коллективной обороне; борьбе с международным терроризмом, незаконным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению миграционных вопросов и т.д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стремимся к разъединению, игнорируя собственные интересы?
--------------------------------
<*> См., например: Лукашенко А. Россияне для нас - люди родные // Российская газета. 2005. 29 декабря.

Истории известны и другие формы объединения государств - протекторат и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора, в рамках которого одно государство на добровольной основе берет на себя обязательство покровительствовать другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим способом: в осуществлении представительства его интересов во внешних делах; в оказании экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее время о протекторате следует говорить в прошедшем времени.
Уния - союз, соединение или объединение государств. К этой форме сотрудничества государств относятся федерации, конфедерации и объединения монархических государств в форме личной или реальной уний.
Личная уния возникает при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых государств.
Реальная уния - форма соглашения между государствами, в результате которого предусматривается общий монарх. В то же время государства остаются независимыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюджет; система законодательства остается различной (с учетом необходимых модификационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекращают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внутриполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро-Венгерский союз).
Империя - сложносоединенное государство, не всегда создаваемое на добровольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра различна. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское государство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобритания XIX в.).

Тема 4. НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

В ряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия).
В развитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных и "гибридных" формах правления утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам.
Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа. Более важным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти), ведет к кризису всей политической системы.
Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди равных превращается по существу в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.
Во-вторых, "чистые" формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменилось более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма - в президентскую, применение других методов помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.
В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии - государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением.
Наконец, изменения в форме правления, появление "гибридных" черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.
Модификационные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция страны. Она предусматривает создание скорее полупрезидентской, нежели полупарламентской республики с явно выраженным (прямым или скрытым) доминирующим положением Президента в структуре органов государственной власти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и Президентом), усложнения процедур вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти, что особенно необходимо в современных условиях России.
В целом создание смешанных и "гибридных" форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления, может вести к постоянному разброду и шатаниям.
Такой процесс имеет и свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.
Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства - часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.
В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов. Она все более зависит от личности конкретного президента. Носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются в президентской республике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра.

Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исторический аспект развития федеральных отношений в России предполагает выделение трех основных периодов.
1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). На протяжении тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Считается, что оснований для цивилизованного федерализма в стране до 1917 г. не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские. Поэтому здесь могла сложиться только федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Устанавливалось новое государственное устройство на всей территории бывшей Российской империи. Начался хаотический, здесь уместен даже термин - революционный, процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, продолжавшийся до принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации.
2. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области субъектами Федерации не признавались. Но и конституционные положения не являлись гарантом от производимых репрессий. В годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.) были депортированы немцы Поволжья, калмыки и карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы; были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды. Лишь в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.
3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические решения на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и "параду суверенитетов" автономных образований РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.), где были сильны сепаратистские направления, звучали требования выхода из состава РСФСР. Система государственного управления (вертикаль власти) практически не действовала. Государственный режим представлял собой смесь анархии и олигархии с отдельными, выгодными кому угодно, но только не государству демократическими "вкраплениями". Единое правовое пространство практически отсутствовало. На всех управленческих уровнях власти процветали кумовство, профессиональная некомпетентность и безответственность. Не было нормальной партийно-политической системы, являющейся обязательным атрибутом любого демократического государства.
В этих сложных условиях, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Главное заключалось в том, что он разграничил предметы ведения федеральных органов власти и органов субъектов Федерации.
Федеративное государство определяется как союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.
Основы конституционного строя в области государственного устройства Российской Федерации закреплены в статье 5 Конституции:
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Российская Федерация по состоянию на ноябрь 2005 г. состояла из 89 субъектов, а именно из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 автономных округов (девять из них входят в состав краев и областей, а чукотский - непосредственно в состав Российской Федерации). Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.
Необходимо отметить, что в развитых странах с федеративным устройством деление территории на субъекты федерации происходит, как правило, по экономическому принципу, который превалирует над другими - политическим, национальным или культурным. В США при почти 300 миллионах населения территория страны поделена на 50 штатов. В ФРГ 80 миллионов человек проживают в 15 субъектах (земли) федерации. Территория Индии (население более 1,1 миллиарда человек) разделена на 21 штат и 9 союзных территорий. Территория Бразилии (численность населения и объем ВВП сопоставимы с Россией) состоит из 22 штатов и 4 территорий. Территория Китая (население более 1,3 миллиарда человек) делится на 22 провинции и 5 автономных районов.
В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был образован и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // Российская газета. 2004. 26 марта.

Законодательное собрание вновь образованного Пермского края первого созыва состоит из 60 депутатов. Половина из них избирается по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Для обеспечения представительства Коми-Пермяцкого округа и соблюдения требований избирательного законодательства Российской Федерации о необходимости соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей предусмотрено выделение двух мест для депутатов-одномандатников, избранных на территории Коми-Пермяцкого округа.
С 1 января 2007 г. считается образованным в результате объединения граничащих между собой Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа новый субъект Российской Федерации, имеющий статус края - Красноярский край <*>. Вошедшие в состав Красноярского края автономные округа сохранят положение административно-правовых единиц с особым статусом, устанавливаемым федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // Российская газета. 2005. 19 октября.

В последующем подобный объединительный процесс между другими регионами предполагается продолжить. В первую очередь объединяться будут автономные и национальные округа с более крупными субъектами - областями, краями. Проводимые референдумы свидетельствуют о желании населения к объединению субъектов Российской Федерации (см. таблицу). Более активно за это голосуют жители автономных образований <*>.
--------------------------------
<*> Терентьева А. Усть-Орда победила Кабардино-Балкарию на референдуме по объединению с Иркутской областью // Коммерсантъ. 2006. 18 апреля.

Итоги референдумов по объединению российских регионов

Регион Явка, % Голосов
за объединение, % Пермская область (7 декабря 2003 г.) 55,72 83,81 Коми-Пермяцкий национальный округ
(7 декабря 2003 г.) 60,51 89,77 Красноярский край (17 апреля 2005 г.) 60,70 92,44 Таймырский (Долгано-Ненецкий) автоном-
ный округ (17 апреля 2005 г.) 58,82 69,95 Эвенкийский автономный округ
(17 апреля 2005 г.) 73,92 79,87 Камчатская область
(23 октября 2005 г.) 52,23 84,99 Корякский автономный округ
(23 октября 2005 г.) 72,17 89,04 Иркутская область (16 апреля 2006 г.) 66,01 89,76 Усть-Ордынский автономный округ
(16 апреля 2006 г.) 88,04 97,31
В царской России было 45 губерний при численности населения около 100 миллионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало действия губернатора.
Историко-юридический анализ формирования органов государственного управления России в XVIII - XIX вв. свидетельствует, выражаясь языком политиков начала XXI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.
В начале XVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту "административной, судебной, финансовой и военной власти" <*>, губернаторы наделялись не только правом введения на территории губернии специального правового режима, но и дополнительными к существующим властными полномочиями.
--------------------------------
<*> Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. N 5. С. 13.

Позже (1781 г.) Екатериной II была введена должность генерал-губернаторов - лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя-тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 г., когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.
В 1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября "Об учреждении министерств" были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены "высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти" <*>. Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, свидетельствовал о централизации системы государственного управления.
--------------------------------
<*> Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Указ. соч. С. 14.

В настоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федерации.
Республика - это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.
Края, области, города федерального значения - это государственно-территориальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.
Автономная область, автономные округа - это национально-государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной власти.
В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии - как национально-территориальные образования.
Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (являющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федерации. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами.
Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.
Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации в одностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т.е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства существующих федеративных государств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.
Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).
Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерацией и этого субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Аналогично с взаимного согласия субъектов Федерации могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).
Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соответствии с данными Всероссийской переписи населения проживают граждане 137 национальностей <*>. Наиболее многочисленными среди них являются следующие национальности: русские - 8808009 человек (из 115889107 человек, проживающих на территории России); украинцы - 253644; татары - 166083; азербайджанцы - 95563 (из 621840 человек, проживающих в России); евреи - 79359 (из 229938 человек, проживающих в России); белорусы - 59353; грузины - 54387 (из 197934 человек, проживающих в России); молдаване - 36570 (из 172330 человек, проживающих в России); таджики - 35385 (из 120136 человек, проживающих в России); узбеки - 24312 (из 122916 человек, проживающих в России); вьетнамцы - 15616 (из 26206 человек, проживающих в России).
--------------------------------
<*> Народы, проживающие в Москве // Российская газета. 2005. 27 июня.

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, проживают 176 коренных народов, многие из которых малочисленны (численность некоторых коренных народов Севера не превышает 400 человек). Предоставление каждому из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, итак насчитывающей 88 субъектов. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Численность населения в субъектах Российской Федерации разительно отличается друг от друга. Например, в Ямало-Ненецком национальном округе проживает 20 тыс., а в г. Москве - 10,5 млн. человек. Территория Дальневосточного федерального округа (6215,9 тыс. кв. км) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов федерации с общей численностью населения 6613 тыс. человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.
Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В п. 7 ст. 3 Устава Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г., записано: "На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморского Севера", что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры народов России. Однако основной международный правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.
Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в пределах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение правового статуса Федерации и ее субъектов.
Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".
Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.
Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.
Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.
После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <*>. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.
--------------------------------
<*> Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 29 декабря.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.
При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".
Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру.
Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн. руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд. руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.
В августе 2005 г. был проведен очередной социологический опрос с целью выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администрации). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: способность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффективность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев - губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков - мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев - президент Татарстана (13); Александр Ткачев - Краснодарский край (12) <*>.
--------------------------------
<*> Александров П. Рейтинг губернатора // Российская газета. 2005. 24 августа.

В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400 - 700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн. долл. Разработка стратегии избирательной кампании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение "слогана" и рекламного девиза - 14 тыс. долл. Управляемые слухи - 150 тыс. долл. Компромат на соперника - 15 тыс. долл. <*>
--------------------------------
<*> Выжутович В. Плеть и обух (Рынок политических услуг - никакого затишья) // Российская газета. 2005. 13 апреля.

Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации) варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 г.).
Наибольший процент голосов избирателей на выборах получали президенты Ингушетии (Руслан Аушев - 99,9%), Кабардино-Балкарии (Валерий Коков - 99,35%), Татарстана (Минтимер Шаймиев - 97,17%), а также губернатор Кемеровской области Аман Тулеев (94,54%).
Несмотря на ранее существовавшие законодательные ограничения, связанные с условиями нахождения на должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (продолжительность срока - 4 года, кратность переизбрания - не более двух раз) по состоянию на сентябрь 2005 г. бессменно руководили регионами: Магомедали Магомедов (Дагестан) - 18 лет 2 месяца; Егор Строев (Орловская область) - 16 лет 9 месяцев; Минтимер Шаймиев (Татария) - 16 лет; Муртаза Рахимов (Башкирия) - 15 лет 6 месяцев; Валерий Коков (Кабардино-Балкария) - 14 лет 3 месяца; Михаил Прусак (Новгородская область) - 13 лет 10 месяцев; Анатолий Лисицын (Ярославская область) - 13 лет 10 месяцев; Шериг - оол Ооржак (Тува) - 13 лет 6 месяцев; Юрий Лужков (Москва) - 13 лет 3 месяца; Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) - 12 лет 5 месяцев <*>.
--------------------------------
<*> Прокремлевский горец // Коммерсантъ. 2005. 17 сентября.

На территории Российской Федерации действует единая судебная система и прокуратура. Согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, являющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации является общефедеральным органом в области конституционного производства, а аналогичные суды (конституционные и уставные), создаваемые в республиках, краях и областях, составляют систему судов субъектов Федерации.
В соответствии с Законом о статусе судей в Российской Федерации (ч. 3 ст. 6 в редакции от 21 июня 1995 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.
Деятельность Прокуратуры РФ построена по принципу строгой централизации. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом РФ "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г. В соответствии с ч. 1 ст. 40 этого Закона лица, впервые назначаемые на должность прокурора (значит, и Генерального прокурора), принимают присягу, в которой они клянутся "дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры".
Статьей 79 Конституции за Российской Федерацией закреплено право на участие в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Это право Россия реализует в полной мере.
Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Хакасия в ст. 5 устанавливает: "Территория Республики Хакасия целостна и неприкосновенна". Часть 1 ст. 4 Устава Архангельской области определяет, что ее территория не может быть изменена без согласия органов государственной власти области.
Каждый субъект Федерации имеет свою систему права. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики - края, области и другие субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов, подзаконных актов. Республики принимают свои конституции, причем процедура их принятия и изменения устанавливается самими республиками. Другие субъекты Федерации имеют уставы, которые принимаются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). По своей юридической силе конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равнозначны, различаются только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям.
Система прав субъектов Федерации являются составной частью системы права Российской Федерации. Поэтому конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В целях обеспечения этого соответствия Указом Президента от 25 января 1996 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации. Здесь нужно также заметить, что нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации в пределах своего исключительного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. При этом должны быть соблюдены требования ст. 77 Конституции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов должна соответствовать основам конституционного строя РФ (в том числе принципу разделения властей) и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом. Такой закон еще не принят. Поэтому система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации создавалась больше на интуитивно-эмоциональном, нежели централизованном уровне. Это привело к разнобою не только в наименованиях, но и в функциях органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Так, например, по конституции Республики Хакасия высшим представительным и единственным законодательным органом является Верховный Совет (ст. 72), исполнительную власть осуществляет Правительство, возглавляемое председателем (ст. 88), который также является высшим должностным лицом республики (ст. 89), судебная власть осуществляется судами. Конституция Республики Дагестан устанавливает, что государственную власть в ней осуществляют Народное Собрание Республики Дагестан, Государственный Совет, Правительство, суды (ст. 7).
В ряде республик - Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия) - действуют двухпалатные парламенты. В Республике Тыва наряду с традиционными органами власти Конституция предусматривает создание специфического органа - Великого Хурала (съезда) народа Республики Тыва как органа всенародного свободного волеизъявления, который наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию (ст. 6). В республиках учреждены конституционные и мировые суды.
Следует отметить, что в мире наблюдается тенденция увеличения двухпалатных парламентов. С 70-х годов XX столетия их численность выросла с 45 до 76 (март 2004 г.). Объяснение этому процессу видится в следующем: наряду с представительством интересов нации более полно обеспечиваются интересы населения отдельных регионов, групп и слоев общества; оптимизируется законодательный процесс, предусматривающий участие в нем обеих палат (система сдержек и противовесов); появляется реальная возможность более эффективного воздействия на процесс стабилизации государственности и политических отношений в обществе.
Оценивая организацию государственной власти республик, их принято условно подразделять на:
- президентские - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чувашия;
- парламентские - Дагестан, Мордовия, Удмуртия;
- смешанные - Карелия, Коми.
Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах). Они также отличаются друг от друга объемом полномочий, системой выборов, структурой (однопалатные и двухпалатные). Московская городская Дума, например, является как представительным органом городского самоуправления, так и представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).
Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой администрации, администрацией области и т.д. Московская городская администрация является исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).
Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".
В пределах ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) и могут по взаимному согласию делегировать друг другу выполнение части своих полномочий (ст. 78).
Президенту РФ дается право (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).
Субъекты РФ имеют свою официальную символику - герб, флаг, гимн. Правовой статус и порядок их использования устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.
Ссылаясь на исторический опыт, некоторые исследователи выдвигают предложения, направленные на изменение существующего административно-территориального деления с учетом экономических интересов страны. Вместо прежних 89 субъектов Российской Федерации предлагают оставить 12, обозначив их следующим образом: Северо-Западная губерния (центр в Санкт-Петербурге); Центральная (центр в Орле); Центрально-Черноземная (центр в Воронеже); Волго-Вятская (центр в Нижнем Новгороде); Поволжская (центр в Волгограде); Северо-Кавказская (центр в Краснодаре); Уральская (центр в Екатеринбурге); Западно-Сибирская (центр в Новосибирске); Восточно-Сибирская (центр в Красноярске); Дальневосточная (центр в Хабаровске); Калининградская губерния; федеральный округ (г. Москва).

Меры федерального вмешательства

Практика государственно-правового развития с учетом зарубежного и отечественного опыта свидетельствует о том, что "договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами" <*>, не всегда обеспечивают свое предназначение. В определенных случаях возможно применение мер федерального вмешательства в полномочия субъектов не только с целью поддержания принципа законности, но и защиты общегосударственных интересов.
--------------------------------
<*> Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: Потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. N 5. С. 21 - 30.

Проведение на протяжении ряда лет контртеррористической операции на Северном Кавказе (с декабря 1994 г.) является одним из способов реализации чрезвычайного законодательства России посредством применения конфронтационной формы федерального вмешательства. В ходе его осуществления на определенной территории устанавливается особый правовой режим, основной составной частью которого является административно-правовой режим.
Федеральное вмешательство следует рассматривать как абсолютное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов - внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущность <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Калина В.Ф. Федерализм: Понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. N 1. С. 213 - 236; Гончаров И.В. Монография "Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России". М.: Академия управления МВД России, 2003.

Некоторые государства с федеративным устройством "на крутых поворотах истории" вынуждены были обращаться к применению такого права. Например, в истории США, Австралии и Канады были периоды, когда в целях максимальной мобилизации внутренних ресурсов (мировые войны, период "великой депрессии") принимался комплекс мер, получивший название "доктрины чрезвычайного федерализма". Это означало издание и введение в действие чрезвычайного законодательства, наделявшего "чрезвычайными полномочиями органы центральной власти и усиление унитаристских тенденций" <*>.
--------------------------------
<*> Калина В.Ф. Развитие идеи федерализма и его теоретических моделей в истории политической и правовой мысли (лекция) // Юриспруденция. М., 2002. N 2. С. 276 - 300.

Правовые предписания излагались в императивной форме, содержались преимущественно в нормах административного и уголовного права. Они предусматривали применение более жестких мер юридической ответственности, носили временный характер и отражали сущность переживаемых государствами кризисных ситуаций. В последующем накопленный опыт федеративных отношений различного вида (вертикальных и горизонтальных) стал основой формирования соответствующего законодательства <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно смотри, например: Самеков М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. N 9. С. 95 - 98.

С распадом СССР и обретением государственного суверенитета в Российской Федерации начался процесс формирования законодательства определяющего правовые основы создаваемого института федерального вмешательства как необходимого условия функционирования государства с федеративной формой территориального устройства. Первым шагом на пути решения этой проблемы было разграничение на конституционном уровне предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации (ст. 71 - 72). Затем стали приниматься нормативные правовые акты, детализирующие это положение Конституции Российской Федерации. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является наиболее сложной проблемой на теоретическом и практическом уровнях. Этот процесс в значительной степени является предметом конституционно-правового (определение полномочий) и административно-правового (механизм реализации) регулирования <*>.
--------------------------------
<*> См. ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации.

В предметы ведения федерального центра включаются наиболее важные вопросы государственной жизни: оборона страны, внешняя политика, финансы, налогообложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, введение особых правовых режимов и т.д. К исключительному ведению субъектов федерации отнесены: вопросы организации деятельности территориальных органов власти; обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка; охрана окружающей среды и т.д. К предметам совместного ведения отнесены вопросы, решение которых необходимо, соблюдая баланс интересов, решать на различных управленческих уровнях в силу их специфического характера.
31 марта 1992 г. в Москве были ратифицированы три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Они закрепляли допустимость взаимного делегирования прав на основе специальных соглашений между: федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации <*>; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации <**>; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации <***>.
--------------------------------
<*> Договор (статья 4) определил порядок введения чрезвычайного положения федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики. Для этого необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. В то же время органы государственной власти республики уполномочиваются (по аналогии с Законом СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения" и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении") при наличии обстоятельств, служащих основанием для введения режима чрезвычайного положения, вводить его (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" этого не предусматривает) с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (ранее: Верховный Совет Российской Федерации). Содержание ограничительных мер и порядок их осуществления должны определяться в этом случае соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени еще не разработан // Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс; М.: Зевс, 1997. С. 382 - 387.
<**> Там же. С. 388 - 395.
<***> Там же. С. 396 - 401.

В период заключения договорных отношений они, несомненно, сыграли положительную роль в вопросах формирования фактически нового государства, приостановив "центробежные" настроения отдельных регионов. По прошествии определенного времени содержание подписанных договоров практически свелось на нет. В то же время Президент России В.В. Путин высказывается за необходимость формирования внешней политики государства при активном участии регионов. Ведь 46 из 88 субъектов Российской Федерации являются приграничными <*>.
--------------------------------
<*> Субъекты Федерации и внешняя политика // Российская газета. 2003. 22 января.

"Набор" средств федерального вмешательства включает в себя самые разнообразные меры: введение в действие особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения; возможность введения прямого президентского правления; "перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции; отмена незаконного решения" <*> органа власти субъекта федерации и т.д.
--------------------------------
<*> Барциц И.Н. Указ. соч. С. 23.

Часть принимаемых мер осуществляется в процессе повседневной деятельности должностных лиц и органов государственной власти, обладающих соответствующими полномочиями. Это могут быть: решения Президента или Председателя Правительства Российской Федерации <*>, посредством принятия нормативных актов ограничительного характера, затрагивающие интересы конкретных субъектов федерации; судебное решение; протесты прокуроров как одна из форм реагирования на обнаруженное нарушение федеральных законов. В настоящее время процесс федерального вмешательства осуществляется на правовой основе, включающей в себя не всегда обладающий системностью блок нормативных правовых актов различной юридической силы, принимаемых не только федеральными органами власти, но и органами власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" с последующим изменением от 9 июля 2004 г. N 346 // СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870; Российская газета. 2004. 11 марта.

Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации <*>. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П оно признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
--------------------------------
<*> См.: подп. "к" п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности, не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Обоснованность и законность федерального вмешательства является не только внутригосударственной проблемой. Создание международных организаций различного вида, а затем и системы коллективной безопасности породило новое явление в международных отношениях, имеющее сходные черты с институтом федерального вмешательства. Оно получило название гуманитарная интервенция <*> и представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдельных государств, все чаще с использованием военной силы. Специалисты отмечают довольно частое появление в американской политической аналитике словосочетания "мягкие суверенитеты", обосновывающее в определенных ситуациях право Совета Безопасности ООН выдавать мандат на необходимость интернационального вмешательства <**>.
--------------------------------
<*> Гусейнов В. Современная "философия интернационализма" // Независимая газета. 2001. 7 июля.
<**> См., например: Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.

В Российской Федерации идет активный процесс по формированию правовых оснований и пределов федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В ходе его иногда просматриваются попытки дальнейшей централизации власти. На законодательном уровне предполагается определить возможность возложения федеральными органами государственной власти на себя временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нередки случаи и "федерального вмешательства наоборот". В первую очередь это касается новых государств, формирующихся на федеративной основе. В марте 2004 г. новое руководство Грузии в ультимативном порядке под угрозой применения силовых методов попыталось заставить имеющую статус автономии республику Аджария подчиняться указаниям центра. В ответ на это руководство Аджарии ввело на своей территории режим чрезвычайного положения с проведением комплекса мероприятий, направленных на подготовку к защите территории от возможного вооруженного вторжения сил федерального центра (мобилизация населения, формирование и вооружение народного ополчения, подготовка территории к возможному нападению). В начале мая 2004 г. лидер Аджарии Аслан Абашидзе (еще в 1991 г. он стал председателем Верховного совета Аджарии) был вынужден уйти в отставку. Это один из ярких примеров мирного разрешения конфронтационного противостояния между центром и одним из его субъектов федерации при непосредственном привлечении населения.
Ряд субъектов Российской Федерации в принимаемом законодательстве также вторгается в предметы ведения федерального центра. Определенная работа в этом направлении уже ведется. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении <*> отказал в принятии к рассмотрению запросов, поступивших из Татарстана и Башкортостана. Их высшие законодательные органы (соответственно Государственное Собрание и Государственный Совет), по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, в одностороннем порядке расширили определенные Конституцией Российской Федерации свои предметы ведения за счет полномочий федеральных структур, наделив конституционные суды своих республик следующими полномочиями:
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" от 6 марта 2003 г. N 103-О // Российская газета. 2003. 29 апреля.

- обеспечение верховенства и непосредственного действия своих конституций на всей территории республик;
- ограничение или запрещение деятельности политических партий.
Специалисты высказываются за необходимость выработки дифференцированного экономического подхода в отношениях федерального центра с различными регионами страны <*>. В Российской Федерации, по существу, отсутствует региональная политика, способная в интересах развития общего экономического пространства, сохранения территориальной ценности и усиления безопасности государства ограничить, а при необходимости и ликвидировать диспропорции в потоках инвестиций и рабочей силы.
--------------------------------
<*> Примаков Е.М. Россия в 2004 г.: взгляд в будущее // Российская газета. 2005. 15 января.

В государствах с федеративным устройством постоянно действуют федеративные отношения как вертикальные (между федеральным центром и субъектами федерации), так и горизонтальные (между субъектами федерации). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным основаниям возникают конфликтные ситуации различной интенсивности.
Соглашаясь в целом с потребностью выработки подходов, связанных с последовательностью применения мер федерального вмешательства, считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяемых мер может быть следующая: меры предупредительно-процедурного характера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и организаций.
Федеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуществления и преследуемых целей предполагает, по крайней мере, три основных варианта действий, два из которых предусматривают применение полярных методов.
А. Конфронтационный - преодоление острых противоречий, возникших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наиболее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. Применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно-процедурного характера, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание Указа Президента Российской Федерации соответствующего содержания.
Б. Консолидированный - помощь федерального центра в преодолении реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий в отдельных регионах.
В. Выполнение роли социального арбитра <*> или третейского судьи - подобные методы государство должно применять непосредственно или через государственные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федерации, или между отдельными субъектами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Более подробно см.: Чиркин В.Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993. N 3. С. 107 - 115.

Под конфронтационным федеральным вмешательством следует понимать абсолютное право государства в лице главы государства (высшего должностного лица) на порядок применения предусмотренных разработанным заблаговременно федеральным законодательством способов воздействия системного характера (правовых, военных, политических, экономических, организационных, идеологических и других) на субъекты федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) с целью восстановления конституционных основ государства, прав и законных интересов личности. Они должны быть: временными; адекватными характеру реальных угроз и предусматривать возможность осуществления контроля за законностью действий со стороны законодательной и судебной ветвей государственной власти.

Тема 6. ФОРМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) РЕЖИМА

Формы политического (государственного) режима - это совокупность способов и методов осуществления политической власти государством. Они подразделяются на два основных, которые по своим содержательным характеристикам являются противоположными друг другу: демократические и недемократические. Польский политолог Е. Вятр под политическим режимом предлагает понимать "систему конституционных (законных) порядков и конкретное воплощение этой системы на практике" <*>.
--------------------------------
<*> Вятр Е. Типология политических режимов: Лекции по политологии. Таллин, 1991. Т. 1. С. 55.

Тип политического режима определяется соотношением действующих в государстве политических сил и отражает объективную характеристику сущности политической власти. Стабильный политический режим существует только в тех странах, где в силу различных обстоятельств сложился устойчивый баланс политических сил и среди них достигнуто национальное согласие.
Возникновение демократического политического режима в государстве обусловливается рядом предпосылок. Основными из них являются политические, а именно:
Реальное разделение политической власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную;
- легитимный характер политической власти и законность ее действий;
- отсутствие единой, обязательной для всех членов общества официальной идеологии;
- наличие признаваемых государством возможностей для создания политических партий, отражающих социальную дифференциацию гражданского общества;
- запрет на официальное признание на законодательном уровне за одной из политических партий права на руководящую роль в государстве (наличие реального политического плюрализма);
- роль и место политических партий в обществе должно определяться "привлекательностью" их политических платформ и практическими действиями, отражающими степень заинтересованности населения;
- наличие и признание роли оппозиции как реальной альтернативной силы правящему большинству;
- оказавшиеся в меньшинстве оппозиционные силы не должны нести ответственности (политической, правовой, экономической, моральной и иной) за последствия официально проводимой государством политики;
- наличие у населения реальных возможностей для реализации провозглашаемых конституцией прав и свобод, позволяющих им осуществлять свое суверенное право на самореализацию.
Для демократического режима характерно:
- свобода экономической деятельности;
- гарантированность личных прав и свобод;
- возможность реального влияния населения на характер государственной деятельности;
- защищенность личности от произвола и беззакония;
- максимальный учет интересов меньшинства, индивидуальных и национальных особенностей населения;
- демократические методы государственного властвования, позволяющие преодолевать социальные противоречия в обществе;
- плюрализм во взаимодействии с другими элементами политической системы;
- правовой характер деятельности всех государственных органов.
Демократический режим имеет свои проблемы: чрезмерное социальное расслоение общества; временами своеобразную диктатуру демократии (авторитарное господство большинства); а в некоторых исторических условиях ведет к ослаблению власти, нарушениям порядка, создает условия для существования экстремистских сил.
История знает различные формы демократических режимов, различающихся по степени участия населения в осуществлении государственной власти.
Античная демократия - политический режим, построенный на предоставлении широких прав и свобод рабовладельцам и лишении рабов всех прав, как говорящего орудия. Такой режим называется аристократическим (aristokratia - власть лучших в смысле знати). Близким ему является олигархический политический режим (oligarchia - власть немногих), также построенный на господстве небольшой группы эксплуататоров. Разновидностью этого режима является финансовая олигархия.
Наибольшее распространение в современных условиях получил режим парламентской демократии, основанный на передаче власти парламенту, избираемому всем народом на основе всеобщего равного избирательного права. Разновидностью парламентской демократии является либеральный политический режим.
В теории государства и права либеральными называются политические методы и способы осуществления власти, которые основаны на наиболее демократических и гуманистических принципах.
Эти принципы прежде всего характеризуют экономическую сферу взаимоотношений личности и государства. При либеральном режиме в этой сфере человек обладает собственностью, правами и свободами, экономически самостоятелен и на этой основе становится политически самостоятельным. В соотношении личности и государства приоритет сохраняется за личностью.
Либеральный режим отстаивает ценность индивидуализма, противопоставляя его коллективным началам в организации политической и экономической жизни. Он обусловливается прежде всего товарно-денежной рыночной организацией экономики. Рынок требует равноправных, свободных и независимых партнеров. Либеральное государство провозглашает формальное равенство всех граждан, свободу слова, мнений, форм собственности, простор частной инициативе.
Экономическую основу либерализма составляет частная собственность. Государство освобождает производителей от своей опеки и открыто не вмешивается в экономическую жизнь людей. Оно лишь устанавливает общие рамки свободной конкуренции между производителями и условий экономической жизни. При необходимости оно же выступает и в качестве арбитра при разрешении между ними споров. На поздних стадиях либерализма государственное вмешательство приобретает общественно-ориентированный характер, что обуславливается многими факторами:
- необходимостью рационально распределять экономические ресурсы;
- решать экологические проблемы;
- участвовать в мировом разделении труда;
- предотвращать мировые конфликты.
Антидемократические политические режимы. Теория, объясняющая сущность недемократических правовых режимов, имеет многовековую историю. Еще Г.В. Гегель в своей работе "Философия права" применял категорию "неправо". Под этим он понимал "особенную волю, демонстрирующую произвол и отдельность индивида от всеобщей воли и всеобщего (естественного) права" <*>.
--------------------------------
<*> Бачинин В.А. Неправо (негативное право) как категория и социальная реалия // Государство и право. 2001. N 5. С. 14 - 20.

Великий мыслитель выделял три основные формы неправа: непреднамеренное, преступления и сознательный обман. В последнем случае обладающие властными полномочиями субъекты права по своему усмотрению создавали видимость права для других, которые считали, что власти обходятся с ними по справедливости. В XX в. "неправо" приобрело характер государственной воли, демонстрируя в открытой форме циничное отношение к демократическим идеям и интересам граждан, заставляя их жить в условиях фактически постоянно действующего чрезвычайного законодательства, или узаконенной диктатуры.
Важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства играют политические режимы государства. Никем не оспаривается точка зрения о взаимосвязи государства и права. Каково государство - таково и право, которое предназначено присущими ему средствами способствовать решению государственных задач.
Под выражением "политический режим" следует понимать совокупность применения определенных форм и методов, используемых властными структурами (должностные лица и органы власти) в процессе реализации своих полномочий по управлению делами государства.
Антидемократические политические режимы отличаются разнообразием, однако их содержательная часть во многом едина и противоположна чертам режима демократии. Для них характерны:
- полный контроль государства над всеми сферами общественной жизни;
- огосударствление общественных организаций (политических партий, профсоюзов);
- подавление личности, отсутствие реальных прав и свобод;
- примат государства над правом;
- диктатура одной политической партии;

<< Пред. стр. 10 (из 39) След. >>

Список литературы по разделу