ТEОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА УЧEБНИК 8

Местные органы государственной власти
и органы местного самоуправления

Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в установленных законом пределах местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.
Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Единства мнений по этому вопросу нет. Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. придерживается такого подхода. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. Значительной самостоятельностью обладают органы местного самоуправления Англии и Австрии.
В России органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.
В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром.
Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.
Полномочия органов местного самоуправления в Италии также находятся под контролем центральной власти. Назначаемые правительством страны-комиссионеры предназначены координировать деятельность областных правительств (джунт). В провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры.
Государственное управление рассматривается как управление делами государства. В то же время само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений).
В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций). Поэтому на каждом этапе социального развития необходим взвешенный подход к соотношению конкретного сочетания между государственным управлением и органами местного самоуправления. Они являются разными формами единой публичной власти и социального управления.

Судебные органы

Правосудие в демократическом обществе должно выполнять роль стража порядка и оплота справедливости. Предназначение судов заключается в защите и восстановлении нарушенных прав. В современных государствах деятельность судов направлена на обеспечение конституционных устоев, а также провозглашенных прав и свобод.
С самого начала развития человеческого общежития судебная функция была одним из направлений деятельности государства. Значительный вклад в общепризнанные принципы современного правосудия внесла греко-римская цивилизация. Именно в ней были заложены идеи о том, что суд должен быть одним из важнейших органов государства, осуществляющим правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
В эпоху средневековья засилье инквизиции присутствовало во всех сферах общественной жизни. Не стало исключением и правосудие. Судебный, а если быть более точным, инквизиционный процесс был тайным, с использованием признательных доказательств, получаемых при помощи физических пыток.
Необходимо отметить, что в этот период времени помимо государственных, т.е. светских, действовали и церковные суды. В России они появились сразу после крещения Руси при великом князе Владимире I. По его указу светские суды занимались рассмотрением уголовных дел, а церковные - преступлениями священнослужителей против веры. Они не были самостоятельным институтом, а входили в систему духовных консисторий. Под их юрисдикцию подпадали дела, касающиеся богохульства, блуда, суеверия и брака. Виновных в качестве наказания подвергали штрафу, который шел в пользу церкви. Начиная с XVII в. церковные суды стали рассматривать и дела, касающиеся тяжб о разделе наследства, оставленного без завещания; споров между супругами о приданом и др. Прежде всего это свидетельствует о высоком авторитете церкви в царской России и о стремлении государства развивать у граждан высокие нравственные поведенческие начала.
В синодальный период церковным судопроизводством занималась специальная консистория, но окончательное решение принималось правящим архиереем и Священным синодом. В начале XX в. на поместных соборах 1905 и 1917 гг. был разработан Устав церковного судопроизводства, который по понятным причинам не успели принять. Только в 2000 г. на Архиерейском соборе были внесены поправки в действующий церковный устав, где появилась глава о церковных судах. На очередном Архиерейском соборе в октябре 2004 г. было рассмотрено и принято Положение о церковном суде. Теперь его система состоит из судов трех инстанций. Предметом церковного судопроизводства являются исключительно канонические вопросы жизни Русской православной церкви.
Суд первой инстанции (епархиальный суд) распространяет юрисдикцию на территорию своей епархии. Он состоит не менее чем из пяти судей, имеющих епископский или священнический сан. Срок их полномочий - три года с возможностью последующего переизбрания или переназначения на новый срок. В рамках предоставленных полномочий все решения этих судов (вызовы, запросы, распоряжения) подлежат обязательному исполнению. Разбирательство всех дел ведется только в закрытом режиме. В его компетенцию входит: временное или пожизненное запрещение в священнослужении; "извержение из сана"; отлучение от церкви священнослужителей; отлучение от церковного общения или отлучение от церкви мирян. Их решения носят рекомендательный характер, сравнимый с вердиктом присяжных заседателей в судах общей юрисдикции. В законную силу решения этого суда могут вступать только после утверждения их епархиальным архиереем, которое он должен вынести в течение семи дней.
В случае вынесения решения о пожизненном запрещении в священнослужении или об "извержении из сана", то вне зависимости от уровня суда, рассматривающего дело, окончательное решение правящий архиерей принимает только с обязательным последующим утверждением патриарха.
В частности, основанием для разбирательства дела в этой инстанции может быть неумеренное винопитие священнослужителей; отказ священнослужителя подчиниться своему руководству (например, несогласие ехать к новому месту службы); обращения прихожан и послушников за судебной защитой от "распоясавшихся" церковных служителей; оформление церковных разводов ранее обвенчанных мирян, чей брак распался; теоретические споры, связанные, в частности, с законностью действий различных тоталитарных сект, которые зачастую под благовидными вывесками осуществляют противоправную и раскольническую деятельность.
У светских властей в России пока не разработан механизм борьбы с сектами. В законодательстве даже отсутствует само определение секты. Следует отметить, что для светских судов решения, выносимые епархиальными судами, не имеют юридической силы. В то же время их деятельность должна рассматриваться как один из действенных способов установления в государстве принципов законности и высоких нравственных начал, как способ формирования институтов гражданского общества.
Суд второй инстанции (общецерковный суд) наделяется полномочиями по отношению к епархиальным судам, аналогичными полномочиям Верховного Суда Российской Федерации по отношению к судам общей юрисдикции других звеньев. Его юрисдикция распространяется в пределах всей Русской православной церкви. Состоит из четырех членов в архиерейском сане. Избирается Архиерейским собором сроком на четыре года и рассматривает апелляции на вступившие в силу решения епархиальных судов.
Суд третьей инстанции (суд Архиерейского собора). Его юрисдикция также распространяется в пределах всей Русской православной церкви. Характер его полномочий с определенной долей условности может быть сравним с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации по отношению к нормотворческой и практической деятельности структур Русской православной церкви.
Ш. Монтескье, которому принадлежит концепция разделения государственной власти на три ветви, выделял следующие три главные составляющие правосудия в демократическом обществе: народное начало, независимость от политики и профессионализм. Пройдет немало времени, наполненного бурными событиями, прежде чем эта концепция обретет законодательное признание и станет претворяться на практике.
Суд среди других органов государственной власти занимает особое место. Только суд может своим решением положить конец спору истца и ответчика. Суд реализует права граждан на обжалование действий правовых лиц, рассматривает материалы о некоторых видах административных правонарушений. Никакой другой орган власти не имеет право выполнять эти задачи.
В системе государственных властей судебной власти отведена роль уравновешивающего механизма, позволяющего эффективно направлять действия законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. Взаимоотношения между исполнительной и судебной властями носят более жесткий характер, нежели между судебной и законодательной. В правовом государстве стремлению к доминированию исполнительной власти эффективно противостоит власть судебная. Действующие законы в совокупности с объективно вынесенными судебными решениями обеспечивают в обществе принцип "господства права".
Высказывается мнение, что термины "Судебная власть" и "Правосудие" выражают одно и то же понятие. Однако глава 7 Конституции Российской Федерации называется "Судебная власть". Это подчеркивает ее самостоятельный, относительно обособленный характер в системе ветвей государственной власти. Здесь не делается акцент на системе органов, осуществляющих судебную власть. В названной главе Конституции не говорится о системе органов судебной власти. В ч. 3 ст. 118 речь идет о судебной системе страны, которая устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
Судебная власть - одна из ветвей единой государственной власти, обладающая спецификой имеющейся у нее компетенции и реализующая свои полномочия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В ч. 1 ст. 118 Конституции РФ использован термин "правосудие". Он отражает не только само содержание, но и функцию судебной власти. Однако судебная власть - сложное и многоэлементное явление, сердцевину которого и главное предназначение составляет деятельность судов по отправлению правосудия. Правосудие осуществляется от имени государства специальными государственными органами - судами, уполномоченными рассматривать в судебных заседаниях гражданские, уголовные и административные дела в определенной, установленной законом процессуальной форме.
Таким образом, правосудие представляет собой один из видов государственной деятельности, осуществляемой только судами по поводу рассмотрения и разрешения конфликтных ситуаций, связанных с действительным или предполагаемым нарушением нормативных правовых актов.
Действующая Конституция России определила, что создание чрезвычайных судов не допускается. В годы культа личности подобное было печальной действительностью ("особые суды", "суды троек...", трибуналы различных видов). В соответствии с законодательством о судоустройстве правосудие по гражданским, уголовным, а также делам, возникающим из административных правонарушений, осуществляют суды общей юрисдикции. Военные суды включаются в федеральную судебную систему и, как правило, рассматривают дела о преступлениях военнослужащих. В настоящее время в России действует следующая система судов: Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые и третейские суды.
Единство судебной системы современной России определяется и централизованным порядком ее финансирования. Например, численность судей судов Российской Федерации (за исключением Конституционного Суда Российской Федерации) и работников аппаратов судов (без персонала по охране и обслуживанию зданий) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" (ст. 102) определено, что финансовое обеспечение судов осуществляется исходя из следующей штатной численности, определяемой по состоянию на 31 декабря 2006 года:
"1) судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) в количестве 22317 единиц, военных судей в количестве 855 единиц и работников их аппаратов (без персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий) соответственно - 56985 единиц и 1580 единиц, из них военнослужащих - 240 единиц;
2) персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации, устанавливаемой Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации в пределах ассигнований на оплату труда;
3) работников Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации (без персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий) в количестве 6299 единиц, в том числе центрального аппарата - 467 единиц, из них военнослужащих - 53 единицы;
4) судей Верховного Суда Российской Федерации (включая судей Военной коллегии) в количестве 125 единиц и работников его аппарата (без персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий) - 843 единиц, из них военнослужащих - 52 единицы;
5) судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в количестве 90 единиц и работников его аппарата (без персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий) - 387 единиц;
6) судей системы арбитражных судов Российской Федерации в количестве 3993 единицы и работников их аппарата (без персонала по охране, транспортному хозяйству и обслуживанию зданий) - 9722 единицы".
Размер средств, выделяемых из федерального бюджета Российской Федерации на 2006 г. для обеспечения деятельности судов различного вида, составил:
Конституционный Суд Российской Федерации - 582627,9 тыс. руб.;
Верховный Суд Российской Федерации - 1533335,7 тыс. руб.;
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации - 54380994,6 тыс. руб. (из них на зарплату: федеральных судей - 20594388,7 тыс. руб.; военных судей - 1360203 тыс. руб.; мировых судей - 4195749,1 тыс. руб.);
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - 9569304,5 тыс. руб.
Судебная система США включает в себя федеральные суды, суды штатов и местные суды. К федеральным судам отнесены районные, окружные (апелляционные) суды и Верховный суд США. Все судьи этой системы назначаются на свои должности Президентом США с согласия и одобрения Сената. Численность Верховного суда США - 9 судей, назначаемых на должности без ограничения срока полномочий. Его состав формируется по следующей схеме: по три кандидатуры предлагают президент страны, а также обе палаты Конгресса США. Он является судом первой инстанции по наиболее важным, имеющим большой общественный резонанс делам. Осуществляет надзор за деятельностью нижестоящих судов. Одновременно выполняет функции конституционного суда. Только он обладает правом толкования положений конституции США.
Судебная система Италии включает в себя: Высший Кассационный суд - состоит из 15 судей, которых назначают (по три человека) президент страны, обе палаты парламента, Высшие общая и административная магистратура.
При всем многообразии подходов к формированию судебной системы в различных странах общим для них является принцип пожизненного назначения судей на занимаемые должности. В своей совокупности суды образуют определенное единство, судебную систему.
Действующая судебная система России прежде всего определяется особенностями административно-территориального и федеративного устройства страны. С учетом этого признака суды общей юрисдикции РФ состоят из четырехзвенной системы. Верховенствующую роль в них занимает Верховный Суд РФ, а низовым звеном является мировой суд. Структура судов общей юрисдикции имеет следующий вид:
а) мировые судьи;
б) районные (городские) суды общей юрисдикции - действуют на территории всех 88 субъектов Российской Федерации. По состоянию на декабрь 2004 г. их общее количество составляло 2480 судов. Кроме того, в Вооруженных силах страны действует 146 военных судов, из них 6 - за пределами государственной границы России, т.е. там, где расположены наши войска: Грузия, Казахстан, Таджикистан и Приднестровье. При штатной численности 907 единиц в военных судах службу проходили 723 военных судьи (по состоянию на декабрь 2004 г.);
в) Верховные суды в составе РФ, краевые, областные и им соответствующие суды; численность судей этого звена примерно 3000 человек;
г) Верховный Суд Российской Федерации.
Кроме того, суды общей юрисдикции РФ следует рассматривать как систему трех судебных инстанций: первой, второй (кассационной) и надзорной.
Судебная система государства - это совокупность действующих в государстве судов различных видов, создание которых предусматривается законодательством страны. Каждый из них наделяется конкретными полномочиями, позволяющими на основе единообразных принципов осуществления правосудия разрешать конфликтные ситуации.
Звено судебной системы - это совокупность судов с одинаковыми структурой и характером полномочий.
Суд первой инстанции - это суд, который принимает к своему производству ранее не рассматриваемые в других судах дела и выносит по ним: приговор - по уголовному делу; решение - по гражданскому делу; постановление - по делу об административном правонарушении.
Суды второй (апелляционной и кассационной) инстанции - это суды, уполномоченные проверять обоснованность не вступивших в законную силу решений (приговоров) судов первой инстанции.
Надзорная инстанция - это суды, уполномоченные пересматривать вступившие в законную силу решения (приговоры) на основании принесенного должностными лицами протеста или в порядке судебного контроля. В последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста надзорных жалоб. В 1998 г. их было 53 тыс., а в 2000 г. - уже 74 тыс.
Вышестоящие суды - это суды, рассматривающие дела в апелляционном или кассационном порядке, а также в порядке надзора - по отношению к судам, ранее принявшим эти решения.
Субъекты Российской Федерации наделены правом формирования отдельных звеньев судебной системы в соответствии с собственным законодательством (мировые суды или уставные, а в республиках - конституционные суды субъектов Российской Федерации). В процессе формирования судов субъектов Российской Федерации принимают участие две ветви власти - исполнительная и законодательная. Это выражается в определении правовой базы; механизме функционирования; процедуре назначения на должности; выработке критериев к кандидатам на должности судей и т.д.
Например, Уставный суд г. Санкт-Петербурга был создан в 2000 г. в составе 7 судей. Их предельный возраст вначале составлял 65 лет, а затем был повышен до 70 лет. Срок их полномочий составляет 5 лет с возможностью повторного назначения на должность. Решение о прекращении полномочий принимает законодательное собрание. Правом предложения кандидатур на должность судей обладает только губернатор города. В рамках его компетенции находятся вопросы толкования положений устава города; проверка на соответствие уставу законов, принимаемых законодательным собранием города, а также нормативных правовых актов губернатора, правительства и органов местного самоуправления. Законодательством г. Санкт-Петербурга запрещено обращение граждан в уставный суд по поводу обжалования постановлений правительства города.
Далеко не во всех субъектах Российской Федерации созданы уставные суды. Задержка в этом процессе объясняется целым комплексом причин, основными из которых следует считать:
- сложноустроенное федеративное государственное устройство;
- новизна института судебного конституционного контроля;
- недостаточная развитость правовых систем субъектов Российской Федерации;
- незначительный объем законодательных полномочий у субъектов Российской Федерации;
- неполная загруженность уже созданных уставных судов;
- юридическая самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своих судебных систем;
- политический аспект, выражающийся в отсутствии у субъектов Российской Федерации желания создавать механизм власти, способный ограничивать действия и полномочия органов государственной власти субъектов;
- длительное отсутствие прямого подтверждения полномочий у субъектов Российской Федерации наделения своих уставных судов дополнительными полномочиями (до 6 марта 2003 г.), не отнесенными федеральным законодательством к компетенции федеральных судов;
- наделение широкими полномочиями по осуществлению нормативного контроля федеральных судов общей юрисдикции;
- наличие в Российской Федерации достаточно развитого механизма по обеспечению контроля за соблюдением на территории страны единого правового пространства;
- сложность в подборе квалифицированных специалистов государственно-правового профиля, способных на высоком профессиональном уровне осуществлять уставное правосудие;
- необходимость выделения из бюджетов субъектов Российской Федерации значительных финансовых расходов на обеспечение функционирования деятельности нового органа государственной власти в регионах.
Конституция 1993 г. (ст. 120) устанавливает важнейший, можно сказать, основополагающий принцип деятельности судей - их независимость и подчинение только закону. Независимость судей - основная гарантия и условие функционирования объективного и самостоятельного правосудия, способного в точном соответствии с законом защитить права и интересы человека и гражданина. Независимость и суда в целом, и судьи обеспечивается тем, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.
Принцип независимости судей помимо Конституции РФ закреплен в ряде Федеральных конституционных и Федеральных законов РФ: "О статусе судей РФ"; "О Конституционном Суде Российской Федерации"; "Об арбитражных судах Российской Федерации"; Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах, а также в Законе РСФСР от 08.07.1981 "О судоустройстве РСФСР".
Содержание данного принципа правосудия состоит в стремлении государства обеспечить такие условия, в которых суд может иметь реальную возможность принимать ответственные решения на прочной основе предписаний закона, и только закона, без вмешательства, давления или иного воздействия извне.
Еще А.Ф. Кони высказывался за необходимость ограждения судьи "от условий, дающих основание к развитию в нем малодушия и вынужденной угодливости".
Опыт многих десятилетий и даже столетий показывает, что суд относится к числу таких государственных учреждений, решения которых находятся всегда в поле зрения других государственных органов, должностных лиц различного уровня и просто граждан. Все так или иначе заинтересованы в результатах судебного разбирательства конкретных дел.
Поэтому возникает искус оказания воздействия на суды. Избежать этого позволяет комплекс мер, среди которых выделяются: реальный статус независимости судьи, который конституционно установлен; признание обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу; законодательное закрепление единства статуса судей; финансирование функционирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. провозгласил принцип единства и федеральности судебной власти, ее централизованной сплоченности. Единство судебной системы страны обеспечивается путем:
- установления судебной системы Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом;
- соблюдения всеми федеральными судами и судами субъектов Федерации установленных федеральными законами правил судопроизводства;
- применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации.
К сожалению, многие решения судов, в том числе и Конституционного Суда РФ, не выполняются, хотя ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" прямо предусматривает обязанность государственных органов и должностных лиц выполнять решения Конституционного Суда РФ и приводить в порядок законы и иные нормативные акты, а также в определенные сроки устранять обнаруженные пробелы в правовом регулировании.
Этим грешат федеральные органы законодательной и исполнительной власти. Например, в период с 1997 по 2005 г. Государственной Думой РФ не исполнено 10 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ. Действенный механизм реализации состоявшихся решений суда в стране пока не создан. Предусматриваемая законом юридическая ответственность не всегда конкретна по субъектам и последствиям (санкциям) невыполнения обязанностей в этой сфере. В тексте ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" также отсутствует указание на возможность применения конкретных санкций.
Статья 315 УК РФ, предусматривающая ответственность виновных лиц за неисполнение решений суда, также не в состоянии решить данную проблему. Еще в 1992 г. в Федеральное Собрание РФ был внесен проект закона "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации". Пройдя первое чтение, он так и не был принят (по состоянию на июнь 2006 г.).
Суд присяжных. В соответствии с действующим законодательством по ходатайству обвиняемого суд присяжных в краевом, областном, городском суде рассматривает дела о преступлениях, перечисленные в ст. 31 УПК. К его компетенции отнесены прежде всего дела о тяжких преступлениях, за которые законом предусмотрены суровые меры наказания (длительные сроки лишения свободы и смертная казнь).
Суды присяжных вначале действовали в девяти регионах Российской Федерации: Ивановской, Московской, Саратовской, Рязанской, Ростовской, Ульяновской областях, Ставропольском, Алтайском, Краснодарском краях. Из 1860 уголовных дел, поступивших в 1994 г. в указанные областные и краевые суды, лишь по 379 (20,4%) были заявлены ходатайства о рассмотрении дела судом присяжных. В 1995 г. наметилась некоторая тенденция к увеличению заявления ходатайств о рассмотрении дел в суде присяжных примерно на 10%, что практически не влияет на общую картину.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации дает разъяснение о том, что если ходатайство о рассмотрении дела судом присяжных поступило от лица, обвиняемого в преступлении, за которое может быть назначено наказание в виде смертной казни, а выделение дела в отдельное производство невозможно, то такое дело подлежит рассмотрению судом присяжных независимо от возражений против такого порядка рассмотрения других обвиняемых. Это противоречит интересам других обвиняемых. Отдавая предпочтение одному из обвиняемых в виде удовлетворения его ходатайства, суд нарушает принцип равенства всех перед законом и судом.
Русские юристы задолго до революции разобрались, чего на самом деле стоит такой суд, и начали свертывать его. Первый удар по суду присяжных был нанесен через два года после его введения: Законом от 12 декабря 1866 г. из его подсудности были исключены дела об оскорблении в печати. Второй удар последовал после оправдания Веры Засулич. Законом от 9 мая 1878 г. из подсудности присяжных были изъяты дела не только террористов, но и все преступления против должностных лиц и все должностные преступления. Даже в западных странах уже с середины XIX столетия преклонение перед судом присяжных начало ослабевать, и его значение в судопроизводстве стало уменьшаться.
Считается целесообразным доверять людям, имеющим необходимую подготовку. Видимо, по этой причине суды присяжных рассматривают все меньше дел: США - 7,6%, в Англии - 3%, во Франции - 1% от общего числа. В некоторых странах вообще отказываются от этой формы правосудия. В Греции система судов присяжных заменена коллегией в составе трех судей и пяти заседателей. В 1923 г. суды присяжных были учреждены в законодательном порядке в Японии. Однако 99% обвиняемых, имевших право на рассмотрение их дела с участием присяжных, отказывались воспользоваться этой возможностью, поскольку вынесенный судом присяжных приговор нельзя обжаловать в вышестоящей инстанции. Конституция Японии 1946 г. уже не содержит упоминаний о суде присяжных. Нет судов присяжных в Нидерландах, Исландии, Люксембурге.
В мире существует две системы суда присяжных. В Англии, США и Канаде присяжные решают вопрос о виновности подсудимого независимо от судьи, их вердикт о невиновности подсудимого обязателен для председательствующего. Профессиональный судья не может дать присяжным какой-либо юридический совет, предупредить возможную ошибку, и даже если он убежден, что вердикт присяжных явно не обоснован, ничего не может сделать. Именно такой суд присяжных мы переняли у американцев.
В странах Европы действует принципиально иной суд, хотя тоже называется судом присяжных. Он состоит из трех профессиональных судей и присяжных. В некоторых странах их называют шеффенами. Шеффены, как и присяжные, - люди из народа, но вопрос о виновности они решают совместно с судьями и под их руководством, совместно допрашивают подсудимого и свидетелей.
Одной из разновидностей суда шеффенов является сегодняшний российский суд первой инстанции, рассматривающий уголовные дела в составе председательствующего и двух народных свидетелей. За время, прошедшее со дня его введения в девяти регионах России, накоплен достаточный опыт, и можно сделать определенные выводы. Главный из них заключается в том, что российский суд присяжных по-прежнему продолжает оставаться сложной, очень дорогостоящей и крайне неповоротливой системой.
"Суд народа" в России обернулся "судом улицы". Списки присяжных зачастую составляются формально, в них включаются малограмотные, морально неустойчивые и даже ранее судимые лица. Решения, принимаемые присяжными, как уже отмечалось, часто основываются не на законе и профессиональном юридическом анализе всех обстоятельств дела, а на обывательски эмоциональной оценке театрально построенных выступлений сторон.
Главной характерной чертой вердиктов присяжных России является то, что они в подавляющем большинстве случаев не соответствуют выводам органов предварительного следствия и обычно склоняются в пользу подсудимых. В третьем выпуске бюллетеня, издававшегося отделом судебной реформы и судопроизводством ГПУ президента РФ с громким названием "Летопись суда присяжных", приведены 100 уголовных дел, рассмотренных этими судами в 1994 г. Итог таков: 20% подсудимых были оправданы (подобный процент характерен для развитых стран), в 16% случаев содеянное переквалифицировано на более мягкую статью, а 19% дел возвращено на доследование.
В 2005 г. присяжные заседатели во всех регионах России вынесли 18% оправдательных приговоров, а суды общей юрисдикции - только 3%. В Московском городском суде присяжные заседатели вынесли 26% оправдательных приговоров, а профессиональные судьи - 0,35%. При этом 43% оправдательных приговоров, вынесенных присяжными, впоследствии были отменены.
Одной из главных причин, по которой отменяются оправдательные приговоры, вынесенные присяжными, является то, что среди них встречаются ранее судимые. Например, Верховный Суд Российской Федерации заставил Тамбовский областной суд заново пересмотреть уголовное дело Мартынова, обвиняемого в разбойном нападении и умышленном убийстве. Присяжные заседатели посчитали, что его вина предварительным следствием не была доказана. Позже выяснилось, что семеро из двенадцати присяжных заседателей, включая и старшину, сами нарушали закон, либо это делали их ближайшие родственники. Эту информацию они скрыли. Поэтому государственный обвинитель не смог своевременно заявить им отвод.
По этой же причине был отменен оправдательный приговор и по делу Вяльцева. Он обвинялся в совершении ряда тяжких преступлений. Один из участвующих в процессе присяжных заседателей скрыл от суда, что он шесть раз привлекался к административной ответственности. Его дочь дважды осуждалась к лишению свободы за кражу, а сын отбывает наказание в виде лишения свободы за злостное хулиганство.
Рассмотрение дела Мартынова и дела Вяльцева обошлось бюджету Тамбовской области более 70 тыс. руб. Примерно столько же будет "стоить" пересмотр этих дел.
Сторонники суда присяжных заявляют, что многих подсудимых оправдывают, потому что были допущены грубые просчеты следователями и прокурорами. Конечно, не все следователи безгрешны, но судами присяжных оправдывались лица, совершившие особо тяжкие преступления.
Допущенные присяжными ошибки, даже самые элементарные, видимые невооруженным глазом, никем не могут быть устранены. Вердикт коллегии присяжных заседателей обязателен не только для председательствующих на суде, но и фактически для прокурора и для потерпевшего. В соответствии с УПК РФ оправдательный приговор не может быть отменен по представлению прокурора (за исключением ряда случаев). Не может обжаловать его и потерпевший, хотя и убежден, что именно подсудимый убил его сына или дочку.
Наработанная положительная и отрицательная практика функционирования суда присяжных позволила специалистам говорить о необходимости принятия законодательного акта, позволяющего осуществлять предварительную проверку кандидатов в присяжные заседатели, в том числе на предмет судимости их и ближайших родственников.
Знаток истории России, профессор Гарвардского университета Ричард Пайпс писал, что использование предоставленных реформой 1864 г. возможностей не для укрепления судебной системы, а для преследования сиюминутных политических интересов сыграло на руку противникам реформы и явилось для России большой трагедией.
Ни один правовой институт, введенный в ходе нынешней судебной реформы в России, не вызывал столько дискуссий в юридическом сообществе, как суд присяжных. И неудивительно, поскольку он не просто посягнул на традицию советского уголовного судопроизводства, но бросил вызов профессиональному юридическому сознанию. Как и более ста лет назад, дискуссии вокруг суда присяжных носят "воинствующий" характер. Однако в отличие от судебной реформы прошлого века, "война" идет в основном в среде юристов; общество не включено в это обсуждение.
Многочисленные пункты критики противников суда присяжных можно свести к трем наиболее фундаментальным (обобщенным) позициям.
1. Судить должны профессионалы, а не дилетанты. Сошлемся на достаточно характерную для этой позиции точку зрения. Самое большое возражение и у практиков, и у ученых вызывает право присяжных заседателей решать вопрос о виновности или невиновности подсудимого. Сам процесс доказывания в суде присяжных не согласуется с их правом решать вопрос о вине подсудимого. Согласно ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в силу приговором суда. В уголовно-процессуальном законе предусмотрен порядок доказывания вины субъекта: ст. 20 УПК РСФСР в числе органов, обязанных осуществлять доказывание, называет суд. Об этом же говорится и в ч. 1 ст. 69, ст. 70, 71 УПК РСФСР. По смыслу всех этих норм доказывание должны осуществлять профессиональные юристы, судьи и должностные лица правоохранительных органов. Убеждать в необходимости и целесообразности этого нет нужды. Объективность такого решения зависит от детального знания процесса доказывания, понимания сути доказательств и умения работать с ними, а также многого другого. Присяжные же заседатели не имеют соответствующей подготовки.
2. Наш народ не готов к тому, чтобы справедливо решать вопрос о виновности или невиновности человека, поскольку у нашего общества нет правовых традиций; нет общих нравственных оснований, например, религиозных; слишком сильна социально-экономическая дифференциация в обществе, зависть к богатым, ненависть к преступникам из-за общей криминальной обстановки, люди не устроены, озлоблены и пр.
3. Суд присяжных - оживающий институт англосаксонского прецедентного права. Нам же он и вовсе не нужен, поскольку Россия принадлежит к континентальной правовой семье. Введение суда присяжных противоречит культурному фундаменту и традиции российского права.
В Англии и США суд присяжных, будучи укорененной формой производства, рассматривает в среднем 3 - 9% дел. Но это отнюдь не свидетельствует об уменьшении его роли. В странах с развитым состязательным процессом суд присяжных является не единственной или преобладающей формой, а институтом, который определяет систему правосудия в целом, задавая ее качество и гарантируя гражданам право на рассмотрение их дела присяжными при соответствующей подсудности (например, так называемая сделка о признании в США, которой разрешается более 90% всех уголовных дел, стала возможной именно благодаря наличию суда присяжных, жестокие стандарты которого заставили формировать альтернативные способы разрешения дел). Критика же, которой в этих странах подвергается суд присяжных, в частности в прессе, скорее свидетельствует о развитости гражданского общества и о силе судебной власти, нежели подвергает сомнению укорененность этого института.
В Европе ситуация в разных странах различна: в ряде стран суд присяжных действовал, а затем был сменен судом шеффенов, в Австрии он действует до сих пор в классической форме, а в Испании введен в 1995 г. Российская история, как известно, тоже знает суд присяжных, и именно благодаря судебной реформе 1864 г. функции суда были отделены от административных. Напомним, что введение той или иной конструкции следует оценивать не только исходя из ее собственных свойств, но и более далеких целей, ради которых это делается. Сами же цели и средства их реализации, безусловно, обязаны подвергаться тщательному обсуждению.
В общем виде правомерность переноса "чуждых" правовых институтов вполне укладывается в представление о правовом процессе: мы не могли бы сегодня говорить о романо-германской правовой семье, если бы в Европе не произошло рецепции чуждого римского права.
Громкие дела, связанные с совершением преступлений на национальной почве в 2005 - 2006 г., вновь привлекли внимание к работе судов присяжных. Наибольшую угрозу дальнейшему существованию суда присяжных представляет нежелание граждан России участвовать в судебных процессах в качестве присяжных заседателей. 78% опрошенных граждан выражают нежелание выполнять свою гражданскую обязанность чаще всего по причине неготовности и нежелания брать на себя ответственность по решению дальнейшей судьбы обвиняемых.
В марте 2006 г. в г. Санкт-Петербурге не смогли найти 18 кандидатов в присяжные заседатели для рассмотрения дела об убийстве вьетнамского студента Ву Ань Туана, которого забила в октябре 2004 г. группа подростков. В конце марта 2006 г. там же присяжные заседатели так и не признали ни одного из обвиняемых виновным в убийстве девятилетней таджикской девочки Хуршеды Султоновой.
В целом по данным социологических опросов граждане России не особенно доверяют судебной системе. Только 28% опрошенных в марте 2006 г. считали, что простой человек может рассчитывать на справедливое решение суда. 61% опрошенных придерживался противоположного мнения.
В отличие от граждан России в США около 60% опрошенных граждан считают свою судебную систему справедливой. Несколько выше у граждан России репутация суда присяжных. 30% опрошенных считают, что их решения менее ангажированы и подвержены коррупции. У 21% опрошенных иная точка зрения.
В апреле 2006 г. Конституционный Суд Российской Федерации с учетом специфики складывающейся на территории Чечни ситуации по запросу Президента Чечни Аллу Алханова принял следующее решение: до введения с 1 января 2007 г. в Чечне суда присяжных дела о тяжких преступлениях, совершенных военнослужащими на территории республики, должны рассматриваться коллегией из трех профессиональных судей окружного военного суда.

Тема 3. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА

Основными принципами организации и деятельности механизма демократического государства являются:
- представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет;
- федерализм;
- гласность;
- профессионализм и компетентность;
- законность;
- демократизм;
- принцип разделения властей.

Тема 4. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Компетенция - совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми законом наделен определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо, представитель власти. Той или иной компетенцией обладают все элементы политической системы.
Базовые источники компетенции - конституция и законы; детализируется компетенция в подзаконных актах (уставы, положения, регламенты). Исключительная компетенция - особые полномочия, представляемые для функционирования в особых условиях (чрезвычайного или военного положения).
В своей совокупности органы государства различных ветвей власти предназначены осуществлять эффективное государственное управление во всех сферах общественной жизни и на всех управленческих уровнях. Например, Всемирный банк раз в два года на основе 25 различных показателей определяет эффективность государственного управления в различных странах.
Российскую систему государственного управления оценивают по следующим основным показателям: качество оказываемых государством услуг; качественные характеристики функционирования государственных институтов; компетенция и уровень компетентности государственных служащих; уровень доверия со стороны населения и бизнеса к политике, проводимой правительством; качество государственного регулирования экономики.
Проведенные в 2004 г. социологические опросы показали, что только 14% граждан из числа опрошенных были удовлетворены качеством и доступностью предоставляемых им государством услуг. В Канаде этот показатель составил 56%. Уровень издержек бизнеса в процентах к получаемой сумме выручки при преодолении административных барьеров в России пока составляет более 8,5%, а в Германии - 3,5%. В целом по разработанным Министерством экономического развития и торговли России критериям эффективность государственного управления в 2004 г. в сумме по отдельным позициям составила 48,1 единицы из 100 возможных. К 2010 г. этот показатель планируется довести до 70 единиц.

Тема 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Государственная служба является одним из ключевых институтов всех современных обществ независимо от их политического строя и типа государственного устройства. На определенном этапе развития мирового практического опыта и теоретических положений стала считаться государственная служба, носящая "аполитичный" характер - рациональная бюрократия. Она рассматривалась как некий нейтральный профессиональный инструмент реализации политической воли сил, находящихся у власти, и предназначалась для обслуживания публичных нужд населения. Однако время и накопившаяся практика свидетельствуют, что возможность реализации положений этой концепции носит в значительной степени утопический характер.
Деполитизация государственного аппарата в определенной степени носит формальный характер. Для этого суждения имеются следующие основания. В странах с развитой демократией (в недемократических тоже) в результате выборов (или революций) к власти всегда приходят представители победивших политических сил. В последующем они заинтересованы проводить политику, соответствующую их партийным взглядам. Поэтому они должны формировать на определенных условиях государственный аппарат, способный или готовый выполнять политическую волю победителей на очередной избирательный срок.
По российскому законодательству государственная служба - это вид трудовой деятельности, состоящий в выполнении служебных обязанностей лицами, занимающими по назначению или выборам должность в государственном аппарате и получающими за это от государства ("казны") вознаграждение.
Государственные служащие зачастую наделяются не только особыми правами и привилегиями, в частности классными чинами (от этого и пошло выражение "чиновничество"), но и несут особые обязанности, в том числе и специальную, повышенную юридическую ответственность (отсюда должностные преступления, преступления государственных служащих). Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. введено Положение о федеральной государственной службе, а 5 июля 1995 г. принят Закон об основах государственной службы.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указом Президента Российской Федерации <*> впервые был утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, который установил унифицированные наименования должностей, и проведена их классификация по категориям и группам, а также распределение по федеральным органам государственной власти. В Реестр должны включаться все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // Российская газета. 2006. 12 января.

В 2005 г. число сотрудников органов государственной власти всех управленческих уровней увеличилось на 10,9%, достигнув 1,462 млн. человек. В 1994 г. их численность при 148 млн. населения составляла 1 млн. Доля чиновничьего аппарата по отношению к численности населения страны выросла с 0,7% до 1%. Это очень низкий показатель по отношению к другим странам.
Такие показатели характерны для развивающихся стран. По данным Всемирного банка доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%. В Чили этот показатель составляет 1%, в Китае - 1,6%, в Польше - 0,7%.
В экономически развитых странах количество государственных служащих по отношению к численности всего населения значительно выше: в Германии - 6,1%, в США - 6,8%, в Швеции - 11,7%.
Одной из особенностей организации государственной службы в России является то, что около 50% от общей численности всего чиновничьего аппарата составляют федеральные государственные служащие. В других странах количество федеральных чиновников в 2-6 раз меньше, чем региональных и муниципальных. Производительность труда российских государственных служащих ниже их зарубежных коллег не только из-за порочных методов, но и худшей технической оснащенности.
В качестве другой особенности следует отметить перешедшую со времен СССР возможность конкретного влияния бюрократии на развитие общественных процессов. Наряду со считающейся классической схемой поляризации общества "предприниматели - наемные работники" в России ключевая посредническая роль принадлежит чиновничьему аппарату, не всегда действующему в интересах государства.
Государственным служащим называется лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства. В России дополнительным требованием для чиновника является наличие у него российского гражданства.
Виды государственных служащих:
а) по виду государственной деятельности - служащие органов государственной власти, государственного учреждения, органов суда и прокуратуры.
б) характеру труда - руководители, специалисты и технические исполнители.
в) по характеру служебных полномочий - имеющие государственно-властные полномочия (должностные лица, представители власти) и не имеющие их.
Должностные обязанности и права - это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения государственного служащего в области государственно-служебных отношений.
Обязанности бывают общие и специальные.
Поощрения бывают материальные и моральные.
Ответственность государственных служащих - это возможность применения к ним определенных мер воздействия за упущения в работе или за совершение противоправных действий (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная ответственности).

Тема 6. РОЛЬ И МЕСТО БЮРОКРАТИИ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА

В настоящее время повышенно актуальна (особенно для бывших социалистических стран, в том числе и для России) проблема бюрократии (буквально с французского - господство канцелярии). Содержание понятия "бюрократия" шире понятия "государственная служба". Бюрократия имеется везде: в частном секторе; в общественных объединениях; в банковской системе; в религиозных структурах.
Современное общество не может существовать и успешно развиваться без государственного бюрократического аппарата. Такие понятия, как "бюрократия" и "бюрократизм", являются одними из основных в механизме современного государства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государственного управления.
На Западе уже давно посчитали необходимым создать обособленное научное направление, предназначенное изучать широкий спектр вопросов управления в современном обществе. Знания основ этой дисциплины крайне необходимы для современных политиков, юристов, менеджеров и экономистов, мечтающих о карьерном росте.
В СССР возможность проведения системных исследований по проблемам бюрократии была под жестким "табу". Бюрократия наряду с преступностью и другими "пороками проклятого прошлого" рассматривалась как плохая наследственность и социальная болезнь зарвавшихся чиновников.
При всем многообразии трактовок содержания бюрократии как непременной части государственного механизма выделяются следующие подходы: веберовская трактовка, марксистско-ленинская, имперская ("азиатская") и "реалистическая" (современное понимание и трактовка проблемы в развитых зарубежных странах).
В научном отношении наиболее разработанной считается теория бюрократии немецкого ученого - социолога М. Вебера, изложенная в фундаментальном труде "Хозяйство и общество". Она составляет фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления. В своей трактовке бюрократии он выступает как "ценностно нейтральный позитивист". Применяемые им подходы в исследовании феномена бюрократии и сделанные выводы послужили основой для дальнейшего развития науки административного права и теории государственного управления в XX в. В XXI в. они также интересны для исследователей не только с исторической точки зрения.
Бюрократическую организацию он понимал как наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в обезличении ее функционирования. Это дает определенные гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выделяет два существенно различных типа бюрократической организации: патримониальная бюрократия и рациональная бюрократия.
Патримониальная бюрократия. Этот тип организации бюрократии в большей степени носит исторический характер. Наиболее широко был распространен в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для нее характерны следующие черты.
- Нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) особого аппарата управления.
- Назначение на государственную должность рассматривается как милость правителя, которую он оказывает только тем лицам, на чью преданность может положиться. Принцип личной преданности здесь является одним из основных условий.
- Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая к случаю. Поэтому вместо бюрократической "беспристрастности" решение конкретного дела в значительной степени зависело от личного усмотрения чиновника.
- Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников носят нечеткий характер. Поэтому для занятия руководящей должности не требовалось наличия специальных образования и подготовки у претендентов.
- Наличие властных полномочий чиновники рассматривают как личную привилегию и считают вполне законным возможность извлечения личных экономических интересов.
Подобный подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), как правило, применялся (да и применяется) в странах с антидемократическими политическими режимами. Наибольшего совершенства он достиг в Китае, где применялся более двух тысяч лет - вплоть до начала XX в., обеспечивая стабильность существующей имперской системе.
Специалистами отмечается, что одним из главных секретов такой уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознавать себя самостоятельной политической силой. Для этого предпринимались хорошо продуманные и проверенные на практике меры, позволяющие успешно держать их на положении лакеев. Тщательно соблюдался принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения возможности формирования бюрократической корпорации применялись специальные механизмы разобщения интересов чиновников. В целом они отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической системы, но государство отдавало приоритет недопустимости возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции. Действующая система "сдержек и противовесов" выражалась в следующем.
1. Отсутствие у чиновников узкой специализации, позволяющее при необходимости иметь возможность их безболезненной замены.
2. Наличие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности в бюрократической организации. Успешная сдача специальных экзаменов или дача взятки не являлись гарантией успеха.
3. Крайне ограниченная перспектива служебной карьеры. Это обстоятельство лишало смысла у чиновника стремление создания системы личных связей, способствующих продвижению по службе.
4. Личная зависимость чиновников всех управленческих уровней от волеизъявления императора. Должность главы правительства не предусматривалась. Ее функции выполнял сам император, лично назначавший чиновников на занимаемые должности.
5. Применение жестких мер, направленных против возможности установления неформальных связей в среде чиновников. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся к одному семейному клану, служить в одной провинции.
6. Запрет на вступление в брак с женщинами из числа местных жителей.
7. Оплата труда чиновника напрямую зависела от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Этот довольно распространенный среди чиновников "грех" делал его достаточно уязвимым, поэтому и позволял власти держать его под страхом разоблачения, а значит, он становился весьма послушным и управляемым.
8. Запрещение приобретения собственности, находящейся под юрисдикцией государственного чиновника.
9. Полное отсутствие у чиновника корпоративных гарантий и беззащитность от возможности применения по отношению к нему произвола со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, иные виды взысканий).
10. Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией, осуществляемый обладающей широкими карательными полномочиями секретной полицией (цензоры).
В этой связи небезынтересным является государственный подход к институту формирования советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих уровней.
Все стороны жизни номенклатурных работников жестко контролировались спецслужбами. И.В. Сталин считал, что каждого советского работника необходимо "изучать по косточкам". Только Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. подобные требования к номенклатурным должностям были отменены.
Рациональная бюрократия. Как один из типов организации управленческой деятельности она возникает в государствах с разработанными формальными правилами, предназначенными регулировать деятельность управленческого аппарата. Это качество является отличительной чертой ее рационального характера. Действия чиновников регламентируются специальным законодательством и базируются на следующих условиях.
1. Они лично свободны и подчиняются власти только касательно их должностных обязанностей.
2. Существует четко организованная иерархия должностей.
3. Каждая должность предусматривает набор строго определенных полномочий.
4. Занятие должности осуществляется на основе добровольного договорного соглашения.
5. Кандидаты на занимаемую должность отбираются и затем назначаются с учетом дополнительных требований (наличие специального образования, возраст, состояние здоровья, трудовой стаж и т.д.). Организации, состоящие из выборных чиновников, не рассматриваются бюрократическими в строгом смысле слова. Считается, что таких чиновников нельзя подчинить дисциплине.
6. Формой вознаграждения за исполнение должностных обязанностей является постоянное денежное содержание с возможностью получения пенсии.
7. Государственная должность рассматривается как единственный (или основной) род занятий чиновника.
8. Возможность карьерного роста определяется по формальным и личным качествам чиновника.
9. Чиновник отделен от права владения на средства управления и не имеет права на "монополизацию" занимаемой должности.
10. В рамках выполнения служебных полномочий он обязан подчиняться установленной дисциплине и соответствующему контролю.
11. Чиновник должен исполнять свои обязанности "без гнева и пристрастия".
Для идеального варианта организации деятельности бюрократии характерны объективность, беспристрастность и формализм. В качестве мер, предназначенных ограничивать властно-эгоистические устремления чиновников, предлагаются: коллегиальное управление, наличие реального механизма разделения властей, развитие прямой и представительной форм демократии.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В чем заключается предназначение механизма государства?
2. Что включается в понятие "механизм государства"?
3. Принципы организации механизма в унитарных и федеративных государствах.
4. Полномочия законодательной ветви власти.
5. Система и полномочия исполнительной власти.
6. Система и полномочия судебной власти.
7. Правовой статус и характер взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
8. Дайте характеристику правового статуса государственного служащего.
9. Какие принципы положены в основу функционирования органов государственной власти?
10. В чем заключается необходимость изучения проблемы бюрократии?
11. Каковы основные черты ведущих концепций бюрократии?
12. Основные черты современного государственного механизма Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

а) основная

Теория государства и права / Под ред. проф. А.М. Васильева. М.: Юридическая литература, 1977.
Лазарев В.В. Теория государства и права (актуальные проблемы). М., 1992.
Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.
Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994.
Гранат Н.Л., Лазарев В.В. Теория права и государства: Учеб.-метод. пособие. М., 1993.
Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993.
Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М., 1994.
Основы государства и права: Учеб. пособие / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1994.
Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.
Общая теория права: Учеб. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1994.
Теория государства и права / Под ред. А.Б. Венгерова. Часть I. Теория государства. М., 1995.
Жеругов Р.Т. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов / Науч. ред. проф. В.В. Оксамытный. Москва-Нальчик: Изд. центр "Эльфа", 1995.
Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 1993.
Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. 2-е изд. М., 1995.
Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов. М.: ИКФ Омега-Л; Интерстиль, 2003.
Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М.: Дело и Сервис, 2004.
Поляков В.А. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб.: Издательский дом С.-Петербургского государственного университета, 2004.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., доп. М.: Омега-Л, 2004.

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006.
Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2005.
Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ, 1996.
Гумплович Л. Общее учение о государстве. СПб., 1910.
Учебники административного права (раздел: государственные служащие).
Вебер Макс. Избранные произведения. М., 1990.
Каратуев А.Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис. Белгород, 1993.
Макаренко В.П. Бюрократия и государство. Ростов н/Д, 1987.
Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия. Ростов н/Д, 1988.
Оболонский А.В. Бюрократия и государство. М., 1996.
Кудашкин А.В. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 3. С. 12 - 19.
Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: Общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 13 - 24.
Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. N 9.

б) дополнительная

Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.
Указ Президента Российской Федерации N 285 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления" // Российская газета. 2006. 4 апреля.
Указ Президента Российской Федерации N 402 "Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва" // Российская газета. 2006. 21 апреля.
Дубовицкий В.Н. Понятие и система органов исполнительной власти в законодательстве Республики Беларусь // Журнал российского права. 2004. N 2.
Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. N 8.
Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: Зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. N 4.
Научный взгляд на административную реформу. Международная научно-практическая конференция в Московском университете МВД России // Журнал российского права. 2003. N 8.
Анисимцев Н.В. Япония: Обеспечение прозрачности ("транспарентности") административно-государственного управления // Государство и право. 2003. N 6. С. 58 - 65.
Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 - 18.
Князев С.Д., Арановский К.В., Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России // Государство и право. 2003. N 3. С. 120 - 122.
Сперанский С.И. Практика регионального управления М.М. Сперанского (1816 - 1821 гг.) // Государство и право. 2003. N 5. С. 76 - 84.
Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // Российская газета. 2006. 21 марта.
Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 27 марта.
Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 8 апреля.
Постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2004 г. N 136 "Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов" // Российская газета. 2004. 10 марта.
Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. N 1.
Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: Полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. N 3.
Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4.
Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 3 - 13.
Кудинов О.А. Правительственные проекты конституций Российской империи XIX в. // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 73 - 79.
Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) // Журнал российского права. 2004. N 6.
Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: Вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2004. N 8.
Административная реформа - разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. 2004. N 10.
Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11.
Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. 2004. N 11.
Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Монография. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003.
Барсенков А. Власть и общество в переходной России // Российская газета. 2004. 26 ноября.
Никонов В. Стратегия Путина // Российская газета. 2004. 22 декабря.
Краснов Б. Теория власти и властных отношений // Социально-политический журнал. 2001. N 6.
Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апреля.
Примаков Е. 2003-й - итоги, 2004-й - начало // Российская газета. 2004. 15 января.
Примаков Е. Россия в 2004 г.: взгляд в будущее // Российская газета. 2005. 15 января.
Примаков Е. Нам нужны стабильность и безопасность // Российская газета. 2006. 13 января.

<< Пред. стр. 8 (из 39) След. >>

Список литературы по разделу