<< Пред.           стр. 7 (из 11)           След. >>

Список литературы по разделу

  Оптимальная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.
  Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.
  3. Другая, более совершенная форма учета законодательства - картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.
  На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т.д.).
  Преимущества картотечного учета проявляются в том числе и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.
  Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.
  Ныне информационно-поисковой системой "КонсультантПлюс" разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детальности по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик. Вот характерный пример:
  3. Гражданское право
  3.5. Объекты гражданских прав
  3.5.5. Ценные бумаги
  3.5.5.1. Эмиссионные ценные бумаги
  3.5.5.1.1. Общие положения
  3.5.5.1.2. Акции
  3.5.5.1.3. Облигации
  3.5.5.1.4. Иные эмиссионные ценные бумаги
  3.5.5.2. Векселя
  3.5.5.3. Чеки
  3.5.5.4. Сертификаты
  3.5.5.5. Иные ценные бумаги.
  4. Третья форма учета законодательства - это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.
  В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.
  5. Ныне все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.
  Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.
  Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х гг. группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки такого рода систем. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.
  В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в Аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также актах субъектов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (КонсультантПлюс и др.).
  Ныне существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.
 
 § 3. Инкорпорация законодательства
 
  1. Инкорпорация (от лат. incorpore) - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.
  Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации.
  Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы, статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие, а также различного рода оперативные поручения и иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт. При подготовке таких сборников обычно сохраняются реквизиты нормативных актов, нумерация статей, их частей и т.д.
  2. Примеры издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. Так, знаменитый Свод законов Юстиниана как основной источник древнеримского права представлял собой форму инкорпорации действовавших в тот период в Риме норм. Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.
  История создания различного рода сборников и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна.
  Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI - XII вв., в первом сборнике древнерусского права - в "Русской правде". Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М.М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.
  Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошли около 36 тыс. нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них, а также все действующие законодательные акты, исходящие от царя, нормативные акты, принятые Сенатом, министерствами, Святейшим Правительством Синодом. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу. Высока была техника оформления его томов. В процессе подготовки Свода ликвидировались повторения, ненормативные предписания, проводились сокращения слишком многословных законов, нормативные акты снабжались номерами.
  В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929 - 1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина, к праву и законности.
  В 60 - 70-х гг. были подготовлены и изданы Систематическое собрание законодательства СССР в 50-ти томах и соответствующие собрания в союзных республиках. В них вошли расположенные по предметному принципу все действующие на момент издания собраний законодательные акты и нормативные решения правительств соответственно СССР и союзной республики. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
  Свод законов РСФСР был издан в 1986 - 1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно включать в структуру соответствующего тома вновь принятые акты, заменять текст акта, в который внесены те или иные изменения и дополнения, исключать акты, которые признаны утратившими силу.
  Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный - это его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.
  3. Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.
  Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрание нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.
  Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в Собрании (Своде) и иных, более ранних официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в Собрании (Своде). Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.
  Подготовка официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.
  Официозная (полуофициальная) инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг.
  Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.
  По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях (например, в Собрании законодательства РФ, газетах "Парламентская газета", "Российская газета", "Российские вести", бюллетенях нормативных актов ведомственных или муниципальных органов и др.). В таких изданиях текст каждого нормативного акта обычно помещается с указанием определенного порядкового номера, заголовка, даты принятия, подписей должностных лиц, официально уполномоченных подписывать такой акт.
  В систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (имущественные отношения, труд, финансы, народное образование, оборона страны, уголовная ответственность и т.д.). В такого рода собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.
  При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
  Очевидно, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.
  Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.
  По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.
  4. В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях и в первую очередь в законодательной сфере неизмеримо выросли, назрела острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов Российской Федерации. Его издание - это необходимая предпосылка создания стройно, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" <*>. В соответствии с ним Свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.
  --------------------------------
  <*> СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 509.
 
  Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные оперативные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.
  Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источником информации о действующем законодательстве, крайне важно провести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, т.е. с октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже вредного балласта в российском законодательстве - это важная общегосударственная задача, решение которой упростит российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности, создаст необходимые условия для издания полноценного и практически полезного Свода законов. Поэтому необходимым подготовительным этапом создания Свода должна быть полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые давно устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.
  Большая работа по созданию систематизированных официальных сборников нормативных актов осуществляется также и в ряде субъектов Российской Федерации. Так, на основе распоряжения Мэра г. Москвы от 4 августа 1998 г. "О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы" начата интенсивная работа по отбору нормативных актов для помещения в Собрание.
  Такое Собрание издается как официальное издание нормативных актов г. Москвы, включающее законы г. Москвы, нормативные постановления Московской городской Думы и Правительства г. Москвы, правовые акты нормативного характера Мэра столицы. В него должны быть помещены также подлежащие применению нормативные акты, изданные ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти г. Москвы.
  Собрание создается как систематизированный, полный, постоянно обновляющийся сборник нормативных актов столицы.
  Подготовка Собрания проводится в два этапа. Первый этап (1999 - 2000 гг.) - инвентаризация всех действующих, формально не отмененных актов и формирование хронологического перечня действующих нормативных актов в машиночитаемом виде. Такой перечень необходим для решения вопросов о помещении таких актов в Собрание и выработки предварительных предложений по упорядочению всего массива нормативных актов г. Москвы.
  На втором этапе (2000 - 2001 гг.) планируется осуществить полную ревизию законодательства г. Москвы (признание утратившими силу тех формально действующих актов, которые устарели и фактически утратили силу, а также внесение изменений в те акты, которые частично утратили силу), разработку проектов укрупненных нормативных актов, подлежащих включению в Собрание, а также актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в законодательстве г. Москвы. Завершится этот этап формированием томов Собрания в соответствии с установленными схемой и принципами.
 
 § 4. Консолидация законодательства
 
  1. С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.
  Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
  В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).
  2. Мировая практика принятия укрупненных актов весьма обширна. В Великобритании, например, издаются десятки такого рода актов, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все длительное время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко развито принятие так называемых кодексов, объединяющих нормативные предписания по одному и тому же вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс, Кодекс морских портов и др.
  3. Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу как на уровне Федерации, так и ее отдельных регионов. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т.д. Так, в 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР объединил в один акт 48 ранее принятых нормативных актов о служебных командировках.
  Весьма актуальна такая задача и ныне. В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.
  Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.
 
 § 5. Кодификация законодательства
 
  1. Кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.
  Кодификация - это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация - это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав и т.д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойства кодификации позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.
  Кодификация обладает рядом характерных черт:
  1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Он является основным среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;
  2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);
  3) будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;
  4) кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;
  5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;
  6) акт кодификации всегда имеет значительно сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения). Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобства их использования.
  Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства, и следующий этап создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа "кодекса кодексов". Другой вид - это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (Гражданский, Трудовой, Уголовный кодексы и т.д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация - это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый, Лесной, Таможенный кодексы и т.д.).
  2. Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах. Одна из них - это Основы законодательства, которые активно используются в кодификационной деятельности нашего федеративного государства. Это акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в первую очередь в нормативных актах, принимаемых субъектами Федерации, а также и в актах федеральных правотворческих органов.
  Основы законодательства обычно стоят во главе тех или иных отраслей либо институтов права, обеспечивают взаимоувязанность и согласованность всех норм соответствующих отраслей и институтов. Обычно они делятся на крупные, обособленные подразделения (разделы, главы). В них определяются единые для всех субъектов Федерации принципы регулирования, даются определения важнейших понятий, используемых в соответствующей сфере.
  В Союзе ССР действовало 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, регулирующих такие важные сферы, как труд, имущественные, жилищные отношения, брак и семья, борьба с преступностью и т.д. Ныне в Российской Федерации приняты и действуют такие акты, как Основы лесного законодательства, Основы законодательства о культуре, Основы законодательства об охране здоровья граждан и др.
  Основы законодательства, определяющие цели и принципы регулирования той или иной сферы общественных отношений, - весьма эффективный инструмент упорядочения и унификации законодательства в условиях федеративного государства.
  Чаще всего используемый вид кодификационного акта - это кодекс. Это значительный по объему сводный акт, представляющий собой систематизированное изложение норм той или иной отрасли законодательства либо правового института, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Кодекс законов о труде). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.
  В ряде случаев, установленных законодательством, кодекс, будучи законодательным актом, приобретает более высокую юридическую силу, чем обыкновенный закон. Так, в ч. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.
  Кодекс - оптимальный вариант обобщения и систематизации законодательства по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу. Ныне во главе большинства отраслей российского федерального законодательства стоят кодексы, многие из которых подвергаются существенной переработке. Кроме того, в современных условиях кодексы принимаются также и субъектами Российской Федерации. Так, в Башкортостане действует 16 кодексов. Среди них Жилищный, Трудовой, Экологический кодексы, Кодексы о браке и семье, о недрах, о средствах массовой информации и др.
  По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский кодексы, Кодекс законов о труде и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (Воздушный кодекс, Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).
  Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением кодификационных работ.
  В правовой системе могут существовать и иные виды кодификационных актов: уставы, положения, правила и т.д.
  Уставы - это комплексные нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций (например, Устав Центробанка РФ), либо ту или иную сферу государственной в первую очередь хозяйственной деятельности (Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта). В форме уставов определяется также порядок деятельности различного рода воинских формирований (устав караульной службы, дисциплинарный устав и др.).
  Ныне в форме устава также формулируются основные нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации (исключая республики в составе РФ, которые принимают конституции), структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.
  Положения регламентируют правовое положение, задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных органов, учреждений, организаций (Положение о Верховном Суде РФ, Положение о службе в органах внутренних дел РФ и др.).
  Правила содержат процедурные нормы, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (например, Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей).
  В ряде случаев кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования (например, Закон о государственных пенсиях, Закон об образовании, Закон об основах государственной службы и т.д.). Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направленности на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл.
  3. Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать содержание и форму законодательства.
  В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме этого, возникает больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.
  В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования - это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой.
  Генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя наше законодательство, создавая крупные кодификационные "блоки", которые не только бы отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности, не расчленяя на части, можно было бы включать в более крупные кодификационные подразделения - в кодексы, единые тома свода.
  Подготовка и издание так называемого "Кодекса законов" Российской Федерации (или "кодекса кодексов") - создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного законодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объединяющего все действующее законодательное регулирование - это задача совершенствования законодательства России на длительную перспективу.
 
  Вопросы для повторения.
  1. Что такое систематизация законодательства и каковы ее формы?
  2. Каковы виды учета законодательства?
  3. Проблемы автоматизации справочно-информационной службы по законодательству в Российской Федерации.
  4. История создания собраний законодательства в России.
  5. Каковы виды инкорпорации?
  6. Понятие и назначение консолидации законодательства.
  7. Каковы основные признаки кодификации законодательства?
  8. Основные виды кодификационных актов.
 
 Глава XVII. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
 И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РАЗВИТИЯ
 
 § 1. Российское законодательство - общий взгляд
 
  Проблема понятия "законодательство" довольно основательно рассматривалась в целом ряде теоретических работ за последние годы <*>. В данном учебнике хотелось бы высказать лишь несколько общих замечаний, имеющих значение для использования этого понятия в ее последующих подразделениях.
  --------------------------------
  <*> См., например: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1 - 7; Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 8 - 11 и др.
 
  В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия "законодательство", что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов. В самом общем понимании оно трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако законодательство понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента и нормативных постановлений Правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально - как совокупность только законов. В действующих правовых актах оно применяется неоднозначно, по-разному, во всех трех указанных выше смыслах.
  Представляется, что само широкое понятие "законодательство" как весь массив нормативных актов не является, в принципе, научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового государства.
  Очевидно, что понятие "законодательство" должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также и в недавно принятом Гражданском кодексе РФ. Однако необходимо иметь в виду, что в действующих нормативных актах пока еще нет четкого и однозначного его определения. В то же время в будущем, в текущей правотворческой работе, а также в юридической практике и научных исследованиях необходимо постепенно переходить к однозначной, более узкой трактовке этого понятия именно как совокупности законов государства.
  Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.
  Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.
  Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать, невзирая на закон. Такая недооценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что предшествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, резкого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами между действующим законом и "правом", основанном на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового нигилизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма "мешает инициативе", "не учитывает местные условия" и т.п. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизованное гражданское общество.
  Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недооценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.
  Углубление демократии, превращение ее из слов в реальные дела предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможна жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства как объективная тенденция обусловливается усилением борьбы с преступностью и в первую очередь такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, коррупция и др. Закон и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности, соблюдения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного установления и юриста не должен решаться ни один государственно важный вопрос.
  Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного регулирования в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правообразующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция Российской Федерации, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.
  Становление новой правовой системы проходит довольно сложно и противоречиво в условиях серьезных политического и экономического кризисов и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и попросту авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.
  Очевидно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность - непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.
 
 § 2. Основные черты российского законодательства
 
  Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие коренные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: обеспечивается свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.
  Наконец, законодательное развитие и углубление демократических институтов проявляется во внедрении в жизнь демократических принципов и норм работы всего государственного аппарата. Речь идет в первую очередь о широком привлечении к решению важнейших вопросов жизни страны ученых, профессионалов-практиков, широкой общественности, научном прогнозировании, анализе и учете общественного мнения.
  Другая, не менее важная черта современного российского законодательства - это обеспечение и охрана свободы личности, ее прав и законных интересов.
  Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина" предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.
  Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.
  Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения - быть защитником людей от незаконных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.
  Институт политической, экономической и духовной свободы личности занимает (во всяком случае, должен занимать) центральные позиции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое необходимо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека происходит отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма (необоснованные аресты и обыски, поход против свободной журналистской деятельности и др.).
  Возрастание степени свободы человека - магистральный путь развития современной цивилизации. Это проявляется в установлении жизненно важных прав и свобод, во все более полном обеспечении и охране существующих, наполнении их реальным содержанием, материальной гарантированности. Закон допускает любые формы деятельности человека и общественных объединений, за исключением тех, которые прямо запрещены законом. Одним из необходимых условий формирования правового государства является четкое осуществление в отношении человека правового принципа "разрешено все, что не запрещено законом".
  Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т.д. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Ярким примером может служить, в частности, Федеральный закон о ветеранах, который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.
  За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности - провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в Пактах о гражданских и политических правах, об экономических социальных и культурных правах, в Хельсинском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в Европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.
  Тезис о том, что личность, ее интересы лежат в основе правового регулирования, нуждается в определенных комментариях. Известна гегелевская идея о том, что назначение права проявляется в первую очередь в том, чтобы оптимально сочетать общественное благо и личный интерес, социальную справедливость и индивидуальную свободу. Задача закона состоит в том, чтобы четко определить соотношение между потребностями государственно-организованного общества, с одной стороны, и частным интересом личности, гражданина - с другой. Еще совсем недавно, в советский период, было принято говорить о приоритете интересов общества и государства перед интересами отдельного человека. До сих пор эта весьма модная в прошлом идея исповедуется некоторыми политическими деятелями, отстаивающими прежние позиции, хотя в конце концов она ведет к игнорированию интересов личности, пренебрежению ими и, как следствие, к тоталитаризму, попранию идей гуманизма, демократии, человеческого достоинства.
  В то же время не стоит бросаться в другую крайность - провозглашать безусловный авторитет интересов личности перед общественным благом, общими потребностями. Такая идея подрывает основы государственно-организованного общества, совместные усилия людей идти по пути демократии и прогресса. Роль права состоит в установлении разумного паритета, оптимального сочетания прав и свобод отдельного гражданина и, образно говоря, "обобщенного, коллективизированного" гражданина. Такой паритет возможен лишь в случае, когда и общество, и отдельная личность будут основываться в своих взаимоотношениях на общепризнанных моральных ценностях, идеях добра, справедливости, гуманизма. Общественный интерес призван быть своеобразным обобщением, органической суммой интересов индивидов, а частный интерес не должен противопоставляться общественному, быть узкоэгоистическим. Права и свободы личности должны органически дополняться юридическими обязанностями, прямо отражающими благо всего общества.
  Следующая характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из основных его назначений, главный путь реформирования, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Если раньше, в период господства командно-административных методов руководства экономикой с помощью закона, установленных в юридических документах плановых показателей право прямо определяло направления экономического развития страны, деятельность и результаты всех государственных хозяйственных подразделений, то ныне роль законодательства иная. Оно призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.
  Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях - основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.
  Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений очень ярко видно на динамике законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений федеральных органов за последние годы. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объяснимо в том числе и потому, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предпринимательство, ценные бумаги и др.).
  Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита - 21%, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов РФ.
  Хозяйственные отношения в современный период - это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Такие отношения в современном цивилизованном мире предполагают целенаправленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает основу рыночных отношений - свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он регулирует также порядок взаимоотношений товаропроизводителей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хозяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирование распространяется также на денежно-кредитную систему, банковские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэкономическую деятельность, обеспечивающую место России в мировом хозяйстве и международном разделении труда.
  Законодательство призвано также регулировать цены в определенных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).
  Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических понятий, используемых еще в римском праве и практически забытых в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой принципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.
  Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населения. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой - к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно проводилась в жизнь идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.
  Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях - федерального, регионального и муниципального, законодательного и подзаконного. И этот факт представляет собой одну из основных особенностей современного российского законодательства. Россия переживает своеобразный правотворческий бум, связанный с тем, что на качественно новом этапе развития страны создается существенно обновленная правовая система, призванная обеспечить внедрение и совершенствование рыночных отношений, создание демократических институтов подлинного народовластия, охрану прав личности, обеспечение ее материальных и духовных интересов и потребностей, экологическую безопасность.
  Следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150 - 200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый "застойный" период развития нашей страны.
  Весь массив действующего федерального законодательства, по данным информационно-поисковой системы "КонсультантПлюс", составляет к настоящему моменту около 13 тыс. актов, из них более 12,5 тыс. принято после вступления в силу действующей Конституции РФ. За последнее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов.
  Начиная с 1994 г., т.е. с момента принятия Конституции РФ, и до настоящего времени издано более 14 тыс. законов. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63. Динамика принятия федеральных законов по годам следующая: 1994 г. - 80 законов, 1995 г. - 230, 1996 г. - 164, 1997 г. - 162, 1998 г. - 193, 1999 г. - 230, 2000 г. - 172, 2001 г. - более 150. Как видно, прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законодательной активности Государственной Думы. Что же касается снижения числа принимаемых законов за последние 2 года, то это объясняется, прежде всего, определенным сокращением дефицита законодательных решений, а также принятием за последнее время довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.
  Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном соотношении остались на месте. Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне - около 3,5 - 4%, учитывая, что в значительной мере возросла активность правотворческой работы других федеральных органов власти.
  Каковы приоритеты законодательной деятельности Государственной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослеживаются определенные тенденции. В государственно-административной сфере (конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) ныне действует около 350 законов, хозяйственной (гражданское, предпринимательское, финансовое) - почти 600, социальной (трудовое, семейное законодательство, культура, образование, здравоохранение) - более 80, а с учетом социального страхования и социального обеспечения - почти 250, экологическое - около 70. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Конституции РФ, существенными преобразованиями общественно-политической структуры страны, а также повышенным вниманием к совершенствованию хозяйственных отношений, внедрением законодательных основ рыночной экономики.
  Весьма показательны также данные о правотворческой деятельности Президента РФ. Так называемое "указное" правотворчество бурно развивалось начиная с 1991 г., когда была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции РФ наступила определенная стабилизация числа издаваемых нормативных указов, хотя их общее ежегодное число было и остается довольно значительным. Ныне продолжают действовать более 900 указов, принятых с 1994 г. Недостаточно четкое и полное конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать нормативные указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых, как представляется, должны были бы разрешаться в законодательном порядке.
  Относительно стабильны, но с учетом некоторого общего повышения числа принятых нормативных Постановлений показатели правотворческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует около 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3 тыс. На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Государственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой многих звеньев исполнительной власти.
  Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действуют примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. Ежегодное число принимаемых актов все время увеличивается, причем темпы такого увеличения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было принято 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество превысило тысячу. Значительно растет число ведомственных актов, поступивших на регистрацию в Министерство юстиции РФ. Так, в 2000 г. их поступило около тысячи, в 2001 г. - уже около 13000, а в 2002 г. - еще больше. Все это свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных министерств и ведомств в государственной жизни страны.
  На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в РФ прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительно большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и нормативного массива муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все большей. Ныне федеральное законодательство насчитывает менее 10% общего числа действующих нормативных актов всех уровней, в то время как в 1997 г. федеральный массив составлял около 15%, т.е. несравненно больше.
  Ныне в субъектах Федерации действует около 20 тыс. законов <*>. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было издано 29 законов, в 1997 г. - 55, а в 2000 г. - 103. В Москве принято соответственно 22, 58 и 47, а в Вологодской области - 6, 57 и 158. В последующие годы общее число законов по каждому региону практически сокращено, что отражает политику укрепления вертикали власти, ее централизации, возрастания роли федеральных правотворческих органов.
  --------------------------------
  <*> За исключением Ингушетии, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, а также пяти автономных округов, по которым достаточных данных в "КонсультантПлюс" не имеется.
 
  Значительный и всевозрастающий объем принимаемых нормативных актов характерен также для высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 120 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом их число увеличивается, что свидетельствует о всевозрастающей роли исполнительных структур региональной власти.
  Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она по сравнению с федеральным правовым массивом во многом одинакова. Хозяйственная сфера занимает наибольший объем - 40%, государственно-административная - 35, социальная - 15%, экологическая - 10. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблемами государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образованию, а также иным социальным отношениям.
  Наряду с увеличением общего объема российского законодательства прослеживается и другая его закономерная тенденция - расширение и углубление регулирования общественных отношений. Полнота регулирования, т.е. наличие во всех сферах отношений, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и вытекающих из них подзаконных актов, как качество любой правовой системы, приобретает в современной России особое значение. Без него невозможно укрепление конституционной законности, оптимизации воздействия права на радикальные политические и экономические преобразования в нашей стране.
  Ныне ликвидированы многие существенные пробелы в нашем законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информатизация и компьютерные технологии, трансплантация тканей и органов, новые средства связи, беженцы и вынужденные переселенцы и др.), и те из них, которые существовали ранее, но до недавнего времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).
  Ныне с достаточной степенью полноты регламентированы проблемы народовластия - избирательная система, статус основных органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. После принятия нового ГК в своей основе упорядочены хозяйственные отношения, вопросы труда, брака и семьи, государственной службы, уголовной и административной ответственности, судопроизводства, исполнения наказаний и др.
  В России, как и во всем мире, постоянно проявляется тенденция к расширению сферы правового регулирования. Но все же главный магистральный путь развития законодательства - это углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере законодательного воздействия, более полное, конкретное и всестороннее их регламентирование. Законодатель имеет дело, как правило, с уже урегулированными юридическими средствами отношениями, и в процессе правотворчества углубляется юридическое воздействие на эти отношения. Оно становится более конкретным, четким и детализированным.
  Ныне, в частности, необходимы точные и развернутые правила распределения полномочий законодательной и исполнительной власти, Государственной Думы и Президента, Российской Федерации и ее субъектов.
  В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д.
  Тенденцию к углублению регулирования нельзя понимать как мелочное регламентирование, копание в деталях. Чрезмерная зарегулированность сковывает инициативу и самостоятельность хозяйственных структур, граждан и иных субъектов права, порождает бюрократизм, формализм и боязнь принимать самостоятельные решения.
  Для права современного цивилизованного государства характерны расширение самодеятельности, инициативы государственных органов, юридических и физических лиц в установлении и реализации своих прав и обязанностей. Но важно при этом отметить, что нормы права, используя весь разнообразный спектр методов воздействия - поощрение и запрет, рекомендацию и предоставление правомочия, экономический метод и юридическую санкцию, должны реагировать на все возникающие в жизни правовые проблемы, не оставлять их в стороне. Законодательство должно опираться, прежде всего, на достаточно общие научно обоснованные масштабы, эталоны деятельности субъектов права, хорошо между собой согласованные и предоставляющие достаточно широкие возможности выбора вариантов поведения в зависимости от изменяющихся условий, новых требований жизни.
  Оптимальное соотношение между стабильностью, устойчивостью правового регулирования, с одной стороны, и его динамизмом - с другой - одна из характерных черт современного российского законодательства.
  Стабильность - неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе. В юридической норме находят свое закрепление лишь те отношения между людьми, которые устоялись, прошли проверку временем и могут быть установлены в качестве эталона поведения, устойчивого его варианта. Жестко выраженная внешняя форма права (законы, постановления и др.) придает устоявшимся отношениям еще большую устойчивость. Более того, именно установление образцов поведения в четко сформулированных законодательных формулах объясняет некоторую "сопротивляемость" законодательства динамике жизни, быстрым изменениям, оперативной приспособляемости к новым условиям.
  Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны. "Чехарда" юридических решений, шараханье из стороны в сторону в законодательной работе подрывают авторитет законодательства, снижают, а иногда и просто подрывают его созидательный потенциал.
  В то же время стабильность законодательства - это постоянство, устойчивость основных принципов правового регулирования, и она вовсе не означает закостенелость, неподвижность юридической системы. Единство и борьба традиций и реформ, статики и динамики в праве всегда определяли пути развития законодательства. Ныне Россия находится на переломном этапе своего существования, и это не может не сказаться на относительно большем уровне изменчивости правового регулирования в современный период. Создаются целые серии новых нормативных актов, в корне преобразующих регулирование многих сфер отношений, реформируются целые отрасли законодательства и юридические институты. Многое еще нужно в праве подправить, преобразовать, реформировать. Но при этом следует законодательствовать таким образом, чтобы все вновь создаваемые юридические предписания превратились в стабильные правила, не подверженные частым и тем более непродуманным изменениям.
  Законодательство должно быть достаточно гибким, и стремление к его стабильности не должно препятствовать необходимости оперативно реагировать на изменение обстановки, возникновение новых потребностей жизни. Оптимальное соотношение стабильности и динамизма - вот магистральный путь развития законодательства, причем в разные периоды жизни общества их соотношение бывает различным. В современных условиях, когда в результате кардинальных социальных преобразований практически создается новая правовая система, приоритет следует отдать в первую очередь динамизму, изменчивости правового регулирования. В будущем, когда новая правовая система будет в своей основе сформирована, большее значение приобретет стабильность регулирования, без которой невозможно эффективно обеспечивать народовластие, управлять экономикой, защищать природу, бороться с преступностью, охранять и обеспечивать права и свободы людей.
  Немаловажное значение имеет и такая черта законодательства современной России, как тенденция к децентрализации правового регулирования, к уменьшению роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача большого объема правотворческих полномочий на места. Четкая централизация правовой системы, свойственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и самостоятельными муниципальными образованиями.
  Тенденция к устойчивому сокращению удельного веса федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения большинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал российского государства, необходимостью перехода функций управления на места, повышения активности и инициативы местных законодательных и исполнительных органов.
  Говоря о децентрализации нормативного регулирования, не следует, как представляется, преувеличивать его значение и превращать в самоцель. Ныне едва ли обоснованны идеи, что проблема децентрализации в праве приобрела наиактуальнейший характер, что централизованное регулирование должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра <*>. Такая тенденция регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране, в принципе, необходима, но имеет ограниченные пределы.
  --------------------------------
  <*> См.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1992. С. 1 - 5, 10.
 
  Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране. Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость - непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от актов правотворчества исполнительных структур.
  В любом государстве, основанном на принципе народовластия, заботящемся об устойчивом порядке и авторитете своей правовой системы, все важнейшие сферы отношений должны быть урегулированы только законом и никаким другим актом. Это касается в первую очередь основ общественного и государственного устройства страны, организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти, основных прав и обязанностей граждан, способов их охраны и обеспечения, вопросов национально-государственной политики, правового статуса партий и других общественных объединений. К числу фундаментальных отношений, регламентируемых только законом, следует отнести также основные принципы экономического и социального развития страны, все главные вопросы финансовой политики: налогообложение, формирование и расходование бюджета, банковская деятельность. Недопустимо издавать вместо законов подзаконные акты по таким сферам жизни, как судебная система и уголовная ответственность и порядок ее наложения, правила исполнения уголовных наказаний. Учитывая положение и роль средств массовой информации в государстве, их правовой статус также следует регламентировать только в законе. Есть и другие сферы отношений, которые по решению законодателя также должны быть урегулированы только законом.
  В Конституции РФ, других законах, к сожалению, отсутствуют нормы, определяющие сферу отношений, подлежащих только законодательному регламентированию. Нет также и четкого размежевания правотворческих полномочий законодательных и исполнительных органов, и в первую очередь Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Такое положение явно ненормально и должно быть в ближайшее время устранено, что можно было бы сделать в Законе о нормативных правовых актах РФ, проект которого ныне находится на рассмотрении Государственной Думы.
  Законов, как уже было отмечено, за последние годы принимается несравненно больше, чем за предшествующие десятилетия, и эта тенденция вполне оправдана. В то же время не следует бросаться в другую крайность, ратуя за безудержное увеличение их числа. В законодательной деятельности нужна разумная осмотрительность, экономия правовых средств. Ныне в средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, предложениях партий, движений, других общественных объединений, отдельных граждан высказывается масса предложений о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.
  Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, опорные акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто выходят как результат компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.
  Мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно в государстве, заботящемся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качества основы правовой системы государства, мало чем отличаются от подзаконных актов.
  Закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять.
  Повышение роли закона вовсе не предполагает, что любой вопрос должен быть урегулирован именно законом. Правильно подчеркивается в литературе, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если он будет регулировать важнейшие отношения, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение органов подзаконного правотворчества <*>.
  --------------------------------
  <*> См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 64.
 
  Будучи актом высшего юридического ранга, закон призван быть актом прямого регулирующего действия, на основе которого возможно решать конкретные вопросы. Весьма знаменательно, что в ст. 15 Конституции Российской Федерации впервые говорится о прямом ее действии. Любой субъект права должен обращаться в первую очередь к закону, руководствоваться им, ссылаться на него и лишь затем использовать разного рода постановления, инструкции, разъяснения.
  Бытовавшее ранее представление среди некоторых практических работников, что закон призван устанавливать лишь общие принципы, основные положения, которые затем должны быть развиты и конкретизированы в правительственных и ведомственных актах, постепенно уходит в прошлое. Он должен состоять из правил, четко, конкретно и достаточно детализированно определяющих сферу его действия, устанавливающих права и обязанности субъектов, предусматривающих весь комплекс обеспечительных предписаний: санкции, поощрения, организационные и иные меры.
  Стремление к максимальной краткости закона, которое до недавнего времени было весьма модным среди практических работников, готовящих законопроекты, часто приводило к тому, что он обрастал многочисленными инструкциями, постановлениями и иными подзаконными актами. Очевидно, закон должен быть оптимально краток. Но не за счет конкретного содержания предписаний, необходимых исполнителю в его практической деятельности, а за счет максимальной лаконичности изложения мысли законодателя.
  Идея о возрастании роли закона позволяет несколько по-иному отнестись к ведомственному правотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в юридической практике. Оно без опоры на закон часто создает вредный психологический настрой на то, что следует в первую очередь руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными циркулярами. Господство инструкции свидетельствует о господстве канцелярских начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.
  Конечно, полностью ликвидировать ведомственное правотворчество было бы неверно. Эта цель утопична, и издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно. Все правила частного, конкретного содержания в законе, указе либо постановлении правительства практически предусмотреть нельзя. Главное, чтобы ведомственные акты принимались не на пустом месте, а на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевидно, что установление и охрана прав и свобод личности, их объединений не должно быть предметом ведомственного регулирования, где защита "ведомственного" мундира, обеспечение нужд своих предприятий и учреждений стоят зачастую выше личности и ее интересов.
  Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современного мира, углубление единства судеб всех народов и человечества в целом.
  Усиление такого взаимодействия - одна из конституционных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Как известно, ст. 15 относится к гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", что подчеркивает особую значимость указанных положений, изменение которых в соответствии со ст. 135 Конституции РФ значительно усложнено.
  Конституционный характер взаимоотношения внутригосударственного и международного права определяется и в ряде других положений Конституции РФ. Так, в ч. 1 ст. 17, которая открывает гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", говорится, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ устанавливается важное для обеспечения и охраны правового статуса личности право каждого гражданина в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (см. также ст. ст. 62, 63, 67, 69 Конституции РФ).
  Многие демократические нормы Конституции Российской Федерации, других законов впервые были сформулированы в таких международно-правовых документах, как Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и др. Влияние принципов и норм международного права проявляется также и в том, что многие из них представляют собой как бы программу дальнейшего развития законодательства России, определяют те идеалы, к которым законодатель должен стремиться при создании законодательной базы российского правового государства.
  Объективной закономерностью развития мировой цивилизации является постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права. Наряду с традиционными политическими и внешнеэкономическими отношениями между государствами, вопросами разоружения и сохранения мира на земле ныне в сферу международного права включается и ряд других проблем, составляющих в целом такое весьма модное ныне понятие, как глобализация. Это общие, наиболее важные направления развития всего человечества, объединенного комплексом экономических, политических, духовных и природно-климатических потребностей населения всей планеты Земля в целом. Среди таких направлений следует назвать, в частности, интернационализацию экономики, создание общемировой системы хозяйства, рост транснациональных компаний. Сюда следует отнести также охрану природы, обеспечение экологической безопасности, единую ядерную политику государств, формирование международного информационного пространства, борьбу с международным терроризмом и др.
  Особо следует сказать о необходимости формирования механизма международного судебного и иного контроля и защиты естественных прав и свобод личности, создания общемирового правопорядка, основанного на принципах гуманизма, справедливости, обеспечения свободы и процветания всех народов мира.
  Очевидно, что такого рода общемировые проблемы, составляющие основу глобализации, должны решаться и обеспечиваться в первую очередь международным правом, а через него также и с помощью внутригосударственного законодательства. Все это лишний раз подчеркивает всемерное усиление значения международного права и углубление его влияния на российскую правовую систему.
  Усиление взаимодействия международного и внутригосударственного права порождает много проблем, которые ныне пока еще не разрешены. Это соотношение Конституции РФ и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня "общепризнанных принципов и норм международного права", которые в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы. Не определены также порядок определения коллизий между нормами международного договора и внутригосударственного законодательства, юридические процедуры их преодоления. Представляется необходимым подготовить и принять федеральный закон о порядке применения принципов и норм международного права в правовой системе РФ.
  Принципиальная идея о том, что именно человек, его интересы и потребности должны лежать в основе регулирующего воздействия законодательства, предопределяет тенденцию к изменению степени и объема использования различных методов правового регулирования, их трансформации. Теперь они должны направляться в первую очередь на обеспечение свободы личности, удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Внедрение рыночных отношений также влияет на эту тенденцию, которая представляет собой одну из существенных черт современного российского законодательства.
  Наряду с нормами-запретами, властными, категорическими установлениями закон предусматривает и дозволения, и стимулы, и рекомендации, и поощрения. Эффективность законодательства вовсе не связывается напрямую с жесткой регламентацией отношений, властным приказом, с усилением воздействия государства своими специфическими, властно-принудительными методами на хозяйственные структуры, личность, объединения людей.
  Доля твердо предписывающих и четко очерченных предписаний значительно уменьшается. Вместо них в законодательстве подобающее место занимают определение общих целей, рамок регулирования, управомочивающие, стимулирующие и поощрительные нормы, рекомендации. Центр тяжести законодательного воздействия перемещается с жесткой регламентации отношений на договорное согласование и координацию поведения людей, деятельности предприятий, фирм, организаций, обеспечение их свободного почина и самодеятельности.
  Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: "дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе". Он применим для частноправовых отношений и относится ко всем субъектам гражданского общества. Что касается обладающих властными полномочиями государственных органов и должностных лиц, то для регулирования их деятельности используется другой, так называемый разрешительный метод, согласно которому они имеют только те права, осуществляют те функции и действия, которые прямо предусмотрены в законе ("разрешено лишь то, что прямо установлено в законе"). По этим двум правилам, отражающим тенденцию становления правового государства, ныне должно формироваться законодательство России.
  По мере становления рыночных отношений, расширяющих экономическую свободу, все большее распространение получает диспозитивная форма регулирования, дающая возможность сторонам правоотношений самим определять пути достижения поставленных целей, устанавливать права и обязанности с помощью договора, соглашения вместо жесткого императива, не оставляющего возможности выбора вариантов. Диспозитивный метод предполагает четкое регламентирование лишь в том случае, если стороны сами не установили свои права и обязанности. Очевидно, что он характерен в первую очередь в сфере хозяйства, там, где жесткое регулирование препятствует взаимоотношению участников хозяйственного оборота, где их свободное волеизъявление объективно необходимо.
  Рост значения диспозитивного метода служит ярким показателем возрастания роли частного права в нашей стране. Характерно, что в сферу частного права все больше включается регулирование наряду с хозяйственными также отношений, связанных с землей и другими природными ресурсами. Основанные на договоре методы частного права все шире внедряются в трудовые отношения, охрану природы. Расширяется сфера договорных начал между супругами и другими родственниками в семейном праве. Все активнее используется так называемый административный договор.
  При всех положительных качествах возрастания значения диспозитивного метода имеются и некоторые отрицательные моменты этой тенденции. Как известно, платные, коммерческие отношения, основанные на договоре, ныне активно внедряются в сферу здравоохранения, образования, культуры. Платное обучение, медицинские и другие услуги, основанные на возмездной основе, - типичное явление сегодняшних дней. Между тем, как верно отмечается в литературе, они вошли в противоречие с гарантированными Конституцией правами граждан в этих важнейших для людей сферах жизнедеятельности <*>.
  --------------------------------
  <*> Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 39 - 40.
 
  Очевидно, что возрастание значения договорных отношений, методов стимулирования, поощрения не вытесняют применение таких традиционных, используемых в первую очередь в публичном праве методов, как запрет, позитивный императив, властное указание. Они характерны для таких отраслей законодательства, как административное, уголовное, уголовно-процессуальное и др. Ограничение, запрет, твердая обязанность нужны в законодательстве, и задача заключается в том, чтобы найти их оптимальное соотношение с общедозволительным регулированием как более тонким и гибким механизмом руководства страной, правового обеспечения преобразования российского общества.
  Для законодательства России сегодняшних дней характерны также техническая отработанность принимаемых нормативных актов, упорядоченность их системы, активное использование выработанных юридической наукой и практикой правотворчества правил законодательной техники. Нормативные акты стали более четкими, доступными и компактными. Законодатель использует неплохо зарекомендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более четкими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкованию и применению норм, их учету и машинной обработке. Вошло в практику издание нормативных актов в новой редакции с внесением всех официальных изменений и модернизацией их содержания и формы. Даются четкие определения используемых в законодательстве юридических терминов. Повышены требования к единообразию оформления проектов, унификации терминологии, использованию однотипных формулировок и конструкций и т.д.
  Можно отметить еще одно качество законодательства России сегодняшних дней - это наметившаяся в настоящее время тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление "вертикали" власти, реформирование Совета Федерации, создание на территории Российской Федерации семи округов, введение механизма ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства.
 
 § 3. Проблемы дальнейшего совершенствования
 российского законодательства
 
  За последние 10 лет многое сделано для создания качественно новой правовой системы России. Сегодня мы находимся на этапе завершения ее формирования. Создана в основных чертах система народовластия в стране, упорядочены принципиальные вопросы хозяйственных отношений, таможенное дело и налогообложение, проблемы труда, семьи, уголовной и административной ответственности, судопроизводства и ряд других. В то же время наше законодательное хозяйство имеет еще много недостатков и нерешенных проблем.
  При положительной в целом характеристике роста общего объема федерального и регионального нормативного массива следует отметить в то же время связанное с таким ростом снижение такого качества законодательства, как системность, внутренняя увязанность всех актов между собой. Часты повторения одних и тех же нормативных предписаний, а также неувязки и прямые противоречия как внутри федерального законодательства, так и между федеральными нормативными актами и актами субъектов Российской Федерации.
  Не получили достаточно законодательного разрешения такие социальные проблемы, как миграция, национальные конфликты, оборот наркотиков и психотропных средств, оборот оружия, экономическая преступность. Назрела необходимость в принятии законов об обращениях и петициях граждан, о нормативных правовых актах и др.
  Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъектах Федерации норм и целых актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам. Недостаточная урегулированность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами привели к тому, что многие вопросы конституционного характера стали решаться путем заключения договоров между Федерацией и отдельными ее субъектами, которые сужали сферу федерального законодательства, нарушали предусмотренный Конституцией РФ принцип равноправия всех субъектов, усиливали асиметричность самой Федерации.
  Практика реализации федеральных законов, касающихся местного самоуправления, показала, что сами эти законы противоречивы, расплывчаты, неточны в ряде своих положений. Конституционная модель местного самоуправления работает недостаточно эффективно, муниципальные органы фактически лишены финансовых и материальных возможностей для реализации возложенных на них полномочий.
  В стране отсутствует четкое, развернутое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате многие проблемы конституционного характера решаются путем заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, что расшатывает конституционные основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, нарушает конституционный принцип равенства субъектов между собой.
  Действие в субъектах Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также принятие органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, - довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав РФ республик, и оно является одним из основных недостатков правовой системы российского государства, с которым необходимо решительно и незамедлительно покончить.
  Пока еще имеются существенные пробелы в федеральном законодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового регулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, возникают новые потребности и сферы отношений. Так, ныне возникает много неурегулированных отношений и споров по поводу жилья, земельных участков, дач, новых видов кооперативов, машин, гаражей и т.д. Необходимость установления детальных процедур разрешения таких дел становится все более актуальной. Роль законодателя заключается в том, чтобы сократить до минимума возможные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.
  До сих пор нет четкого порядка разграничения сфер регулирования закона и указа Президента РФ, полномочий между законодательной и исполнительной властями, отсутствует определение сферы правотворческой деятельности Президента РФ, вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.
  В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д. Точно так же нужны в развитие недавно принятого Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и т.д.
  К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.
  Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивает регионы к практике не всегда оправданного "опережающего правотворчества" по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
  Следует отметить также технические недоработки процесса законодательствования: хаотичность в формировании нормативных массивов, погоня за количеством законов как самоцель, неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнорирование выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники, недостатки в планировании правоподготовительной работы и т.д.
  Во многих случаях проекты готовятся наспех, без внимательной и вдумчивой проработки нормативных новелл, анализа прогнозов их эффективности, соответствующих экономических, финансовых, экологических и иных расчетов. Бывают случаи, когда Государственная Дума за один день принимает десятки законов. Все это снижает престиж закона, идею его общеобязательности, способствует оправданию игнорирования и нарушения правовых норм.
  Часто принятые правотворческие решения остаются на бумаге, не исполняются, игнорируются чиновниками центрального аппарата и местных органов. Крайне отрицательно влияет на эффективность правопорядка, на необходимость неукоснительно и повсеместно исполнять принимаемые правотворческие решения отсутствие атмосферы уважения закона, общеобязательности его предписаний. К сожалению, не налажен эффективный механизм, обеспечивающий исполнение норм права. Имеет значение также и недостаточный уровень правосознания, юридической культуры должностных лиц и отдельных граждан, а также такое вредное и даже опасное общественное явление, как правовой нигилизм. Это глобальное отрицание права как действенного инструмента регулирования общественной жизни, проведения социальных преобразований, пренебрежение его требованиями, оправдание правонарушений, неверие в то, что закон способен защитить личность, обеспечить ее права. Правовой нигилизм, оставшийся еще с царских времен и периода коммунистического тоталитаризма, пронизывает, к сожалению, все сферы общественной жизни - и бытовые отношения, и деятельность государственного аппарата, и хозяйственную сферу, и взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами.
  Не всегда в нормативных актах даются определения специальных терминов и выражений, часто отсутствует единство терминологии. Статьи ряда законов чрезмерно громоздки и слабо структурно отработаны. Нет единства в рубрикации нормативных актов, нумерации их структурных частей, неудачен еще язык и стиль некоторых принимаемых предписаний. Не всегда вместе с принятием нового акта отменяются старые акты и их отдельные части по тому же вопросу, вносятся в них необходимые изменения и дополнения.
  Часты еще примеры внесения изменений и дополнений в недавно принятые законы, что свидетельствует о спешке при их подготовке, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов. Так, с 1994 г. по настоящее время внесены изменения и дополнения в 683 федеральных законов, причем большинство из них - это акты, принятые недавно, уже в 90-е гг. Характерный пример неоднократного внесения изменений и дополнений - это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан", принятый Государственной Думой 26 октября 1994 г. В 1996 г. в него была внесена поправка, в 1997 г. он был принят в новой редакции, а 5 марта 1999 г. Государственная Дума опять внесла поправки в более чем половину его статей.
  Важно также отметить, что по мере работы Государственной Думы число законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы все время возрастает. Так, если в 1991 г. было принято 12 такого рода законов, то уже в 1998 г. их число возросло до 69 при почти одинаковом количестве вновь принимаемых в эти годы законов.
  Серьезным недостатком является также наличие в действующей системе законодательства Российской Федерации и ее субъектов устаревших, фактически недействующих актов, подлежащих незамедлительной ревизии - отмене или корректировке их содержания, приведению их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Без такой ревизии невозможно создание полноценного Свода законов Российской Федерации, сводов (собраний) законодательства субъектов Российской Федерации, необходимость издания которых становится все более актуальной.
 
  Вопросы для повторения.
  1. Как определить понятие "законодательство"?
  2. Назначение и роль законодательства в современном мире.
  3. Каковы основные черты современного российского законодательства?
  4. Основные направления развития законодательства России.
 
 Глава XVIII. ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
 
 § 1. Понятие правовых отношений и их основные виды
 
  Понятие "правовое отношение" является одним из основных в юридической науке. Понятие права как системы норм, установленных или санкционированных государством, раскрывает одну из сторон правовой действительности. Эти нормы регулируют общественные отношения между людьми. Поскольку такие регуляторы выступают по отношению к каждому отдельному лицу или организации как некий внешний фактор, то термин "право" в этом смысле носит объективный характер, т.е. не принадлежит какому-либо субъекту, не составляет его личного, хотя бы и социального свойства. Поэтому нормы права, а также право как систему норм называют объективным правом.
  Нормы права, однако, существуют не сами по себе, а для людей и их организаций, в том числе и для государства. Они призваны регулировать действия людей, предоставляя им свободу действий, возможность поведения и использования материальных и духовных благ, а также связывая их свободу и поведение определенными рамками, предписаниями, ограничениями и т.п.
  Предоставленная нормами права свобода, возможность поведения носит (в русском языке) то же название - право. Но это уже не норма, лежащая за рамками возможностей, персонально принадлежащих субъекту - человеку или организации. Наоборот, это то, что по объективному праву (закону) принадлежит субъекту, составляет его личную свободу или возможность поведения, пользования его вещами, способностями, знаниями и многими иными, в том числе и общественными, благами. Такая свобода и возможность поведения, установленная законом, носит название "субъективное право".
  В то же время рамки ограничения свободы и предписания поведения также обращены к отдельным людям и организациям: они устанавливают то должное поведение, которому каждый субъект обязан следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом. Подобное должное поведение называется юридической обязанностью субъекта или субъективной юридической обязанностью.
  Такова в своей основе позитивно-правовая концепция юридических субъективных прав и обязанностей, в основе которых лежит связь прав и обязанностей с правовыми нормами. Согласно этой концепции правопонимания правовые отношения есть отношения между людьми и их организациями, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной (либо односторонней - для простейших отношений) связи субъективных прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.
  Чем отличаются правовые отношения от экономических, политических, социально-культурных, организационно-управленческих, семейных и иных отношений между людьми и организациями людей?
  В советской юридической науке правовые отношения рассматривались как надстроечные, в отличие от производственных, которые, согласно К. Марксу, составляют экономический базис общества и складываются независимо от воли и сознания людей <*>. Этому соотношению посвящены многие страницы научных и учебных трудов. Тот факт, что экономика лежит в основе общественного развития, следует считать, по крайней мере, реальным выводом, хотя далеко не абсолютным, о чем писали основоположники марксизма. Поэтому и типы правовых отношений, несомненно, зависят от уровня развития производства и обмена товаров, определяются ими в значительной мере. Кроме того, правовые отношения находятся в зависимости от политики, сложившихся в обществе форм семьи, от уровня развития различных идей, взглядов людей, прежде всего от общественной нравственности. Во всех этих "надстроечных", или "идеологических", отношениях есть свои закономерности, свойственные каждой ступени развития общества, а также выражающие индивидуальные формы взаимосвязей, осознаваемые людьми и создаваемые по воле и сознанию людей. Об этом очень точно писал Ф. Энгельс: люди сами делают свою историю, но в обусловливающей их среде, в которой из миллионов воль и действия складывается некоторый результат, не совпадающий с индивидуальными намерениями и результатами. Этот результат и есть история <**>. В историческом процессе развитие экономики в наименьшей мере осознано и подчинено воле ее участников, наиболее стихийно. Экономика - главное, материально-необходимое условие жизни. Поэтому производственные отношения определяют все другие, но только в самом общем, в конечном счете, как бы лежат в их основе.
  --------------------------------
  <*> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 13. С. 6 - 7.
  <**> Там же. Т. 21. С. 306 - 308.
 
  Применительно к правовым отношениям и их месту среди других отношений речь должна идти не о том, как соотносятся результаты и движущие силы исторического развития, а о том, каковы те индивидуальные связи и отношения между отдельными людьми и организациями, которые в философском их понимании и в реальной действительности являются волевыми, т.е. возникают по воле и сознанию людей. Такие индивидуально-волевые отношения имеют место в сфере экономики, например, в процессе обмена товаров, реализации изобретений, вложения капиталов (инвестирования) и т.д. Они характерны и для социальных отношений (лечение больных, санаторный отдых и т.п.), для сферы культуры (образование, посещение концерта, театрального спектакля и т.п.) и для всех других сфер жизни людей. То же наблюдается и в процессе деятельности предприятий, организаций, где общий результат - производство продукции, оказание услуг и получение прибыли - складывается из множества индивидуально-волевых трудовых, производственно-технических и иных отношений, а также отношений обмена, оптовой и розничной продажи, финансовых операций и т.д.
  Все такие действия и взаимосвязи (а не их объективные результаты) составляют индивидуально-волевые отношения между людьми. И именно они регулируются правом и, следовательно, приобретают форму правоотношений. Индивидуальные экономические (трудовые, производственные, а также отношения обмена), политические, социальные, культурные, семейные и иные отношения, сохраняя свое специфичное для каждого вида отношений содержание в виде взаимодействия людей и организаций, приобретают с помощью права новое качество в виде юридических прав и обязанностей, основываясь на которых они могут, а в надлежащих случаях должны, сообразовывать свое поведение в отношении партнеров. Эти права охраняются государством, а исполнение обязанностей обеспечивается принуждением государства в интересах правомочного лица. При этом общественные отношения (экономические, политические и т.д.) не утрачивают своего содержания, а лишь приобретают форму правового отношения, которая воздействует на содержание в интересах сохранения единого порядка всей сложной системы отношений в обществе.
  Таким образом, правовые отношения представляют собой обязательную форму индивидуально-волевых общественных отношений, подверженных регулированию нормами права. Правоотношение выражает особую общественную связь между субъектами, связь через права и обязанности <*>.
  --------------------------------
  <*> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 85.
 
  Для правильного понимания видов правоотношений важно прежде всего выделить основные структурные типы правоотношений. Простейшая структура правоотношения выглядит как связь, взаимодействие прав и обязанностей двух его участников. Например, праву покупателя соответствует обязанность продавца передать ему вещь (покупку) после оплаты ее стоимости (обязанность покупателя), а продавец вправе потребовать соответствующую плату. По трудовому договору праву нанимателя (работодателя) требовать выполнения обусловленной работы соответствует обязанность работника выполнять такую работу. Праву работника на получение заработной платы соответствует обязанность нанимателя выплачивать ее в установленные сроки.
  Подобные правоотношения носят название двусторонних, поскольку в них участвуют две стороны, каждая из которых обладает правами и обязанностями в отношении другой. Гражданские правоотношения бывают и односторонними. В них также индивидуализированы правомочный и обязанный субъекты (два участника), из которых один несет обязанность перед другим, а другой имеет право на исполнение этой обязанности в свою пользу. Например, договор дарения - наиболее элементарное правовое отношение двух индивидуально-определенных субъектов, где есть только одна обязанность и одно право.
  Возможны и существуют правоотношения, в которых участвует не две, а три и более сторон. Примером могут служить купля-продажа через посредника; отношения строительного подряда, где партнерами заказчика являются, как правило, генеральный подрядчик и несколько (часто - множество) субподрядчиков. Но увеличение числа участников правоотношений не меняет их структурного типа, при котором каждому праву одной стороны соответствует обязанность другой стороны, заранее известной, определенной договором.
  Все указанные отношения, в которых определены обе стороны, носят название относительных правоотношений. Однако существует и принципиально иная структура правоотношения, в которой определена только одна правомочная сторона. Классический пример - право собственности, которое состоит из правомочий владения, пользования и распоряжения вещью. Закон не определяет каких-либо обязанных перед собственником лиц. Означает ли это, что здесь имеет место только субъективное юридическое право, но нет правового отношения, так как нет обязанной стороны? В правовой теории многие относили право собственности к правам "вне правоотношения". Однако более правильной была другая позиция, разделяемая юридической практикой: праву собственника противостоит обязанность всех других лиц не препятствовать свободному осуществлению им владения, пользования или распоряжения принадлежащей ему вещью, не посягать на эти права. Такая связь участников правоотношений в нормальных условиях как бы не видна. Но как только нарушено право собственности, обязанность нарушителя по отношению к собственнику четко выявляется.
  Такие отношения носят название абсолютных правоотношений, т.е. налагающих обязанности на всех и каждого. В гражданском праве это право авторства, в административном - право органа государства (должностного лица) пресекать нарушения общественного порядка, обязанность соблюдать который лежит на каждом лице и организации. Аналогичны права органов охраны природы и некоторых других контрольных органов.
  От таких правоотношений следует отличать правосубъектность физических и юридических лиц, правовой статус органов государства, общественных объединений и т.д. (см. § 2 настоящей главы).
  Виды правовых отношений различаются и по иным признакам. Например, каждой отрасли права соответствуют свои особенности регулирования, которыми обусловлены особенности соответствующих отраслевых правоотношений. Так, гражданские правоотношения (обязательства, наследование, собственность) характеризуются равным положением сторон. Административным правоотношениям, наоборот, свойственно подчинение одной стороны (управляемой) другой стороне (управляющей). Земельные отношения связаны со специальными мерами управления и контроля со стороны государства (условия отвода земель, их содержания и восстановления, земельный кадастр). Трудовые правоотношения характеризуются специальными гарантиями для трудящихся; отношения в области судопроизводства - состязательностью сторон, гарантиями презумпции невиновности и т.д.
  В теории права различают также регулятивные и охранительные правоотношения. Первые, в известной мере первичные, связаны с установлением позитивных прав и обязанностей сторон и их реализацией. Вторые возникают тогда, когда нарушены права и не исполнены обязанности, когда права и интересы участников правоотношений или каждого лица, всего общества нуждаются и в правовых мерах защиты со стороны государства. Типичным примером регулятивных отношений являются гражданско-правовые обязательства, трудовые, семейные и другие правоотношения. Процессуальные отношения в области судопроизводства, исполнения уголовного наказания - это типичные охранительные правоотношения по реализации юридической ответственности.
  Следует отметить, что отраслевая и другие классификации видов правоотношений не связаны с их внутренней структурой. Во всех отраслях права различаются простые и сложные правоотношения, относительные и абсолютные. Регулятивные и охранительные правоотношения также свойственны различным отраслям права, они могут быть простыми и сложными, абсолютными (в уголовном праве) или относительными (в гражданско-правовом споре).
 
 § 2. Субъекты права и участники правоотношений
 
  Понятие субъекта права. В правовых отношениях участвуют люди и образуемые ими для своих частных и общественных целей организации: государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные объединения, религиозные организации. Для участия в правоотношениях люди и организации должны обладать определенными качествами, признанными или установленными законом для всех и каждого из будущих участников правоотношения. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица либо организации.
  Таким образом, субъектами права являются лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями.
  Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность, а также правовой статус субъекта права. Под правоспособностью понимается способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т.е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений. Под дееспособностью подразумевается способность своими действиями приобретать права и налагать на себя юридические обязанности. Это легальное определение гражданской дееспособности важно для физических лиц. У юридических лиц, органов государства и общественных организаций право- и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда присутствуют у правомочного юридического лица.
  Правовой статус - это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.
  Правовой статус гражданина, иностранца или лица без гражданства непосредственно выражает его правосубъектность, которую, как записано во Всеобщей декларации прав человека, обязаны признавать все государства. Он включает в себя основные, неотчуждаемые права человека, как правило, закрепленные в конституции, а также частноправовую правоспособность и дееспособность физического лица.

<< Пред.           стр. 7 (из 11)           След. >>

Список литературы по разделу