<< Пред. стр. 1 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу
Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики
Сборник статей и материалов
Институт "Открытое общество" (Фонд Сороса) - Представительство в РФ
International Research and Exchange Board (IREX)
Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики. - Сборник статей и материалов /Под ред. Казакова О.Б. - М. 2003
Поддержка в проведении экспертной встречи и выпуске данного сборника осуществлялась программой "Гражданское общество" Института "Открытое общество" (Фонд Сороса) и программой ПРО-НКО IREX, финансируемой Агентством США по международному развитию.
Рабочая группа экспертной встречи
Абросимова Е.А. (Москва)
Аврорина Л.В. (Москва)
Ванчикова С.Б. (Улан-Удэ)
Верба Е.К. (Нижний Новгород)
Гребенник К.В. (Новосибирск)
Казаков О.Б. (Москва)
Ковалевская Е.В. (Москва)
Мокиенко Р.В. (Москва)
Хацкелевич Р.С. (Санкт-Петербург)
Составители
Абросимова Е.А.
Казаков О.Б.
Ковалевская Е.В.
Мокиенко Р.В.
Редактор
Казаков О.Б.
Содержание
Часть 1. Исследования 4
Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики (Загорулько Н.М., Потапенко М.С.) 4
Об участии общественности в формировании социальной политики в регионах РФ (Якимец В.Н.) 34
Влияние Гражданского Форума на взаимодействие НКО и власти (Аврорина Л.В.) 54
Часть 2. Примеры 59
Самарская область: обращения НКО законодательную власть (Пестрикова В.И.) 59
Республика Бурятия: участие в общественных советах при органах власти (Санхядова Л.К.) 67
Новороссийск: общественная кампания (Трибрат Т.Г.) 73
Улан-Удэ: эффективные контакты (Горбатых Г.А.) 79
Гражданская война" с ведомствами 85
Часть 3. Мнения 100
Стратегия НКО в формировании и реализации социальных программ. Ненаучный взгляд из глубинки (Ефременко А.А.) 100
Запасной сектор политики (Казаков О.Б.) 102
Интервью с участниками экспертной встречи 109
Часть 4. Данные 118
Социальные проблемы и участие НКО в разработке политики 120
Участие НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне 128
Участие НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов Федерации 134
Участие НКО в разработке социальной политики на муниципальном уровне 140
Деятельность НКО по разработке социальной политики 146
Инициативы НКО по разработке социальной политики на федеральном уровне 147
Инициативы НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов РФ 160
Инициативы НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов РФ 180
Приложения 195
Термины 195
Список участников 211
Программа "мозгового штурма" 214
Часть 1. Исследования
Загорулько Н.М., Потапенко М.С.,
Фонд изучения эффективности социально-экономических систем (Москва)
Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики
Введение. Актуальность и задачи исследования
Современный этап экономических и политических реформ в России сопровождается кардинальными преобразованиями в общественной жизни, в социальной структуре российского общества. Прямым следствием проводимых реформ является интенсивная социальная трансформация общества - формирование новых и изменение прежних социальных слоев и групп, характеризующихся различным уровнем доходов, отношением к власти, ценностными ориентирами и т.д.
Рыночная переориентация российской экономики явно опережает темп социальных преобразований и сопровождается существенным ухудшением социально-экономического положения значительной части россиян.
В 2001 году реальные денежные доходы россиян уменьшились на 17% в сравнении с преддефолтным 1997-м годом, в котором они составляли лишь 46% уровня 1990 года. Тяжелейший социально-экономический результат реформ - глубокая поляризация населения РФ по уровню доходов: часть населения с доходами ниже прожиточного уровня в три раза превышает предельно допустимое для цивилизованных стран (10-12 процентное) значение. Так, доля бедного населения, денежные доходы которого не достигают уровня прожиточного минимума, во II квартале 2002 года составила в России 38,7%1.
В течение 1990-х годов упали реальные доходы 80% населения. Доля доходов населения, приходящаяся на первую квантильную (20-процентную) группу, состоящую ныне из фактически нищих и полунищих людей, уменьшилась в 1991-2000 гг. вдвое; доли, приходящиеся на вторую, третью и четвертую группы, снизились соответственно в 1.5, 1.3 и 1.1 раза. И только доля доходов пятой квантильной группы, охватывающей обеспеченных, богатых и очень богатых людей, выросла-с 31% в 1991 г. до 47% в 2000 г., т.е. в 1.5 раза. Эта социальная дифференциация российского общества выражается и в том, что соотношение доходов высшей и низшей децильных (10-процентных) групп в 2.5-3 раза превысило предельно допустимый для цивилизованных стран уровень2.
В числе острых социальных проблем - бедность, безработица, вынужденная миграция населения, детская беспризорность, высокая смертность и преступность в отдельных регионах РФ и как следствие, значительное снижение уровня и качества жизни. В целом ухудшение жизни за период 1990-2001 гг. отмечает, по данным различных социологических исследований, около половины россиян. По данным социологических опросов и официальной статистики, подавляющее большинство российских граждан не имеет устойчивой экономической самостоятельности и устойчивого социального благополучия и за небольшой временной промежуток может переходить из одной социальной группы в другую. Этим, во многом, объясняется малочисленность российского среднего класса, который должен являться социальной основой стабильного развития страны.
Эти и многие другие проблемы убедительно свидетельствуют о необходимости реформирования социальной сферы, разработки таких законодательных норм, воплощение которых в сжатые сроки привело бы к существенному повышению эффективности социальной политики.
В формировании современной социальной политики участвуют различные субъекты, чья деятельность определяется конкретными социальными интересами. Важнейшим субъектом социальной политики, консолидирующим интересы различных слоев населения, является само государство. На федеральном уровне оно определяет основные цели, задачи и принципы социального развития по отношению к обществу в целом. Региональные власти разрабатывают соответствующие законы и социальные программы с учетом особенностей развития регионов (уровней экономического и социального развития, историко-культурных, национальных и других особенностей).
Вместе с тем, в условиях формирования новых основ развития экономики и общества в целом сохранение прежней "монопольной" роли государства в процессе формирования социальной политики становится объективно невозможным. Привлечение представителей всех слоев общества к разработке социальной политики становится необходимым также и потому, что государственного ресурса, направленного в настоящее время, прежде всего, на проведение экономических реформ, на проведение реальной социальной реформы явно не хватает.
Вовлечение общественности в процесс разработки социальной политики замедлено не только отсутствием "открытой" и заинтересованной в таком участии позиции государственных чиновников, но также и тем, что у граждан России на протяжении многовековой истории сложились "патерналистские" отношения с государством и не в достаточной мере сформировалась выраженная способность к самоорганизации.
Вместе с тем, социальные и экономические реалии последнего десятилетия, реформы общественно-политической жизни способствуют возрастанию общественного самосознания населения, усилению его политической активности, появлению и развитию сектора негосударственных некоммерческих организаций как важнейшей составляющей гражданского общества.
Объективно именно некоммерческие организации становятся наиболее последовательными выразителями интересов отдельных социальных групп. НКО все более активно стремятся отразить и закрепить эти интересы в соответствующих законах и других нормативных актах. Их участие в разработке социальной политики проявляется на разных уровнях взаимодействия с органами власти и в самых разнообразных формах. Подобное участие неоднозначно воспринимается и оценивается представителями законодательной власти различных уровней, однако объективно оно становится составной частью законотворчества и принятия решений в области социальной политики.
Целью настоящего исследования является изучение и обобщение опыта взаимодействия НКО с органами государственной власти и местного самоуправления в области реформирования социальной политики в 2000-2002 гг., выявление наиболее значимых инициатив НКО и эффективных путей их законодательного закрепления.
Методология исследования
Проведенное исследование базируется на основе опросов двух групп экспертов, представляющих различные категории (группы) участников процесса разработки социальной политики на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Для каждой из групп был разработан свой методологический инструментарий - анкета. Опрос проводился методом формализованного интервью.
В первую категорию экспертов вошли представители НКО и ресурсных центров. Всего в опросе участвовали 52 эксперта данной категории (далее - "эксперты НКО"). В свою очередь, они подразделялись на следующие подгруппы:
- руководители НКО (далее - "представители НКО") различного профиля, работающие с самыми разными социальными группами населения - 27 респондентов;
- представители ресурсных центров (далее - "представители РЦ" или "РЦ") - 25 респондентов.
В опросе участвовали руководители ресурсных центров, в числе которых были Северо-Западный центр общественного развития, Южный региональный ресурсный центр, Историко-эко-культурная ассоциация "Поволжье", Сибирский центр поддержки инициатив, Центр поддержки НКО "Служение", Женский ресурсный центр при НКП "Женский альянс", Центр общественного развития "Амур-батюшка".
Опрос проводился в пяти федеральных округах Российской Федерации: Западном, Южном, Приволжском, Уральском и Сибирском. Опросом были охвачены 20 российских регионов: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Алтайский Край, Краснодарский край, Ставропольский край, Амурская область, Иркутская область, Кемеровская область, Кировская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Ростовская область, Самарская область, Тюменская область и Читинская область.
Анкета экспертов НКО содержала 61 вопрос, в том числе 14 "открытых", позволяющих экспертам подробно описать свою деятельность по разработке социальной политики на разных уровнях, дать обоснованные оценки отношению законодательных органов власти к этой деятельности. С целью выявления результативности деятельности организаций некоммерческого сектора по участию в выработке социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в дополнение к анкете экспертам предлагалось заполнить три приложения (таблицы).
Социологический инструментарий позволял отдельно проанализировать мнение экспертов-представителей самих организаций (НКО) и экспертов-представителей ресурсных центров (РЦ) и сопоставить их взгляды по наиболее важным вопросам разработки социальной политики. Представители РЦ, отвечая на вопросы анкеты, описывали деятельность известных им некоммерческих организаций. По самооценке данной группы экспертов, треть из них говорила о 10%-25% известных им организаций, чуть более трети (36%) оценивала работу 25%-50% НКО, каждый пятый имел в виду 50%-75% организаций, и лишь два эксперта полагали, что представляют работу менее чем 10% НКО. В целом экспертные оценки отразили нормотворческую деятельность в области социальной политики почти половины НКО.
Вторую категорию экспертов представляли депутаты органов законодательной власти на федеральном и региональном уровнях. В анкете, предлагаемой для данной категории респондентов, содержалось 29 вопросов, включая 5 "открытых". Всего были получены анкеты 42 экспертов данной категории из 16 регионов РФ.
Социологические индикаторы (вопросы, предлагаемые варианты ответов - шкалы) в анкетах, предлагаемых для первой и второй категорий экспертов, частично совпадали. Экспертный опрос представителей законодательной власти проводился в тех же регионах, в которых проходил опрос экспертов-представителей НКО. Такой подход позволял сравнить и проанализировать точки зрения обеих участников законодательного процесса - и представителей общественности, и законодателей - по одним и тем же проблемам.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о достаточно высоком уровне экспертной репрезентативности и предположить, что полученные результаты в определенной степени отражают общероссийскую ситуацию.
Вместе с тем, специфика экспертного опроса (величина выборки, значительное число конкретных примеров, фактов, не поддающихся формализации, и пр.) не позволяет делать строгие выводы на основе количественного анализа полученных данных. Приводимые ниже абсолютные и относительные показатели (цифры, проценты) дают самое общее представление о тенденциях, совпадении или различии экспертных мнений.
В целом, в ходе исследования был получен значительный фактический материал, дающий возможность оценить деятельность некоммерческих организаций по разработке социальной политики, достаточно подробно познакомиться с ее региональными особенностями, а также детально проанализировать работу каждой из представленных организаций, что, однако, потребует последующего целенаправленного изучения. В настоящем отчете представлены результаты исследования, дающие общее представление о деятельности НКО в области формирования социальной политики. Мнения экспертов приводятся в обобщенном виде3.
Социальные проблемы и приоритетные направления реформирования социальной политики РФ
Результаты исследования свидетельствуют о том, что при выборе основных направлений разработки социальной политики эксперты исходят, главным образом, из объективных реалий - назревших социальных проблем своих регионов. Проблемы эти являются общероссийскими: все опрошенные эксперты, независимо от места жительства, категории, профиля работы организаций, проявили практически полное единодушие в их определении. К числу наиболее острых проблем во всех регионах и депутаты, и эксперты НКО отнесли "бедность, низкий уровень жизни населения", "низкую оплату труда", "состояние общественного правопорядка, преступности", "состояние жилищно-коммунального хозяйства", "медицинское обслуживание", "рост наркомании, проституции", "экологию".
В числе наиболее болезненных проблем эксперты назвали состояние жилищно-коммунального хозяйства, и не только назвали, но и выдвинули эту проблему на первый план (на нее указали 70% депутатов и 56% экспертов НКО). Возможно, данный факт является свидетельством и объективного положения дел в коммунальном хозяйстве, и результатом неприятия населением существующих форм и методов проведения жилищно-коммунальной реформы.
Будучи практически единодушными в признании наиболее острых социальных проблем, эксперты, тем не менее расходятся во мнениях при определении более широкого круга социальных проблем. В данном контексте очевидным становится, что в оценках экспертов, безусловно, отражаются интересы тех групп населения, с которыми они непосредственно работают. По оценке ресурсных центров, наиболее активно работа НКО ведется среди незащищенных слоев населения - инвалидов и тяжелобольных, детей, пенсионеров и ветеранов, матерей-одиночек, военнослужащих и членов их семей. Видимо, поэтому представители НКО и РЦ несколько больше озабочены более частными проблемами - состоянием дошкольных учреждений, науки, отсутствием условий для занятий спортом. Депутатов в большей степени волнуют "недостаток рабочих мест" и "рост числа вынужденных переселенцев". Интересно, что к числу острых региональных проблем все эксперты относят "ограничения для развития предпринимательства". Однако данный вопрос значительно сильнее тревожит депутатов и непосредственных руководителей некоммерческих организаций, меньше - представителей РЦ.
Обращает на себя внимание и тот факт, что широко освещаемая в СМИ проблема несвоевременной выплаты зарплаты не названа "острой" ни одной категорией экспертов.
В целом, сложившееся понимание социальных проблем предопределило и выделение экспертами основных сфер социальной жизни, которые требуют первоочередного реформирования. Все эксперты полагают, что в реформе, в первую очередь, нуждаются "трудовые отношения, занятость" (так считают 40% экспертов НКО и 60% депутатов), "социальная поддержка населения" (соответственно 69% и 57%), "наука и образование" (35% и 29%). Затем называются "здравоохранение и спорт", "пенсионное обеспечение", "экология", "социальное страхование".
Однако в оценке способов совершенствования социальной политики мнения экспертов разделились. Представители законодательной власти полагают, что наиболее важным шагом на данном пути являются "финансовое обеспечение уже существующих законов" (45%), "обеспечение гарантий и контроля принятых решений" (38%) и лишь затем "разработка и принятие новых законопроектов, реформирование социальной политики" (12%.).
В отличие от депутатов, все эксперты НКО (и самих организаций, и РЦ) считают в равной мере важными и "обеспечение гарантий и контроля принятых решений" (35%) и "разработку и принятие новых законопроектов, реформирование социальной политики" (35%). Вместе с тем, на необходимость "финансового обеспечения уже существующих законов" указывает только 25% представителей некоммерческого сектора.
При этом интересно то, что сторонников первоочередного принятия новых законопроектов значительно больше среди экспертов - непосредственных представителей НКО. 44% из них полагают, что именно реформирование законодательной базы социальной политики является наиболее важным направлением деятельности в социальной сфере.
Различие в подходе экспертов к необходимости разработки и принятия на современном этапе новых законодательных норм отражается, по-видимому, и на понимании экспертами роли НКО в данном процессе.
Так, эксперты-законодатели (62%) полагают, что участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики, в принятии новых законопроектов "важно в той же мере, как и остальные направления деятельности НКО". Вдвое меньшее число депутатов (31%) считают данную работу "одним из основных направлений деятельности НКО".
Сами же некоммерческие организации расставляют акценты с точностью до наоборот: 63% из них считают участие своей организации в разработке социальной политики "одним из основных направлений деятельности НКО", и 37% полагают, что "данное направление важно наравне с другими".
Следует подчеркнуть, что ресурсные центры оценивают важность участия НКО в законотворческой деятельности в той же мере, что и депутаты, и не считают участие в разработке социальной политики приоритетным направлением деятельности НКО.
Результаты исследования отражают явное стремление некоммерческих организаций к активному участию в разработке новых правовых норм в социальной сфере. Подобная активность, с одной стороны, свидетельствует о росте гражданского самосознания различных социальных групп российского общества, укреплении позиций третьего сектора в общественной жизни. С другой стороны, возникает некоторая опасность чрезмерного "увлечения" НКО участием в законотворческом процессе в ущерб практической работе, принятием под давлением общественного мнения декларативных законов в области социальной политики, не содержащих механизмов исполнения принимаемых решений и не имеющих финансовой базы для их реализации.
Основные формы и методы участия НКО в разработке социальной политики
Возросшая активность некоммерческих организаций в разработке социальной политики реализуется в различных формах практически на всех стадиях законодательного процесса и на всех уровнях законодательной власти. Обе категории экспертов полагают, что добиться наибольших успехов в разработке социальной политики можно, взаимодействуя, преимущественно, с законодательной властью на региональном и муниципальном уровне. При этом эксперты НКО практически одинаково оценивают важность взаимодействия с законодателями на уровне субъектов РФ и с органами местного самоуправления. Депутаты же, будучи в большинстве представителями региональной законодательной власти, считают, что добиться наибольших успехов в разработке социальной политики НКО могут при взаимодействии именно с региональной властью. Интересно, что обе категории экспертов полагают, что НКО должны в несколько меньшей мере взаимодействовать с законодательной властью на федеральном уровне (так отвечают 57% депутатов и 54% экспертов НКО).
На федеральном уровне представители некоммерческих организаций преимущественно взаимодействовали (апеллировали) к следующим субъектам:
- депутаты Государственной Думы (указали 50% экспертов НКО);
- Государственная Дума в целом (27%);
- Правительство Российской Федерации (27%);
- Президент РФ (25%);
- Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций (23%);
- Комитет ГД по делам женщин семьи и молодежи (21%);
- Комитет ГД по труду и социальной политике (19%);
- члены Совета Федерации (17%);
- Комитет ГД по бюджету и налогам (15%);
- Комитет ГД по законодательству (14%);
- Совет Федерации в целом (14%).
Значительно реже упоминаются такие участники законотворческого процесса на федеральном уровне, как Комитет ГД по охране здоровья и спорта, Комитет ГД по образованию и науке, Комитет ГД по экологии. Как показывают данные, не было обращений НКО в Комитет по делам ветеранов войны, Комитет по культуре и спорту.
Следует отметить, что почти четверть экспертов данной категории (23%) вообще не взаимодействовали с участниками законотворческого процесса на федеральном уровне.
Степень взаимодействия некоммерческого сектора с представителями региональной власти выше, чем с представителями федеральных структур. Только 14% экспертов НКО отметили, что они вообще не взаимодействовали с участниками законодательного процесса на региональном уровне.
На региональном уровне НКО чаще всего апеллировали к следующим субъектам:
- депутаты (указали 64% экспертов НКО);
- представительные органы законодательной власти в целом (Законодательные Собрания, Думы, Народные Собрания и др.) (52%);
- губернаторы (46%);
- отдельные комитеты органов законодательной власти (35%).
При выработке решений по социальным вопросам на муниципальном уровне эксперты отмечают наиболее частое взаимодействие с мэрами городов, их заместителями, советниками, сотрудниками администрации и отдельными структурными подразделениями муниципальных образований.
Разнообразны были и формы участия НКО в разработке социальной политики на разных уровнях. К основным формам участия НКО относятся следующие:
- участие в подготовке законопроектов;
- подготовка поправок к законам;
- участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы);
- участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях;
- участие в работе "переговорных площадок" и рабочих групп при "переговорных площадках", созданных по результатам работы Гражданского форума 2001 года;
- организация общественных советов при законодательных органах власти;
- прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами);
- участие в разработке региональных целевых программ;
- вовлечение заинтересованных групп населения в процесс обсуждения и поддержки инициатив (общественные кампании, слушания, сбор подписей, акции давления).
Сравнить частоту использования различных форм деятельности НКО при разработке социальной политики на федеральном, региональном и, отчасти, на муниципальном уровне, позволяют приведенные ниже таблицы 1-10 (данные приведены в процентах от всех опрошенных экспертов НКО).
Таблица 1. Участие НКО в подготовке законопроектов
Федеральный Региональный Муниципальный4
уровень уровень уровень
Не участвовали 54 33
Один - два раза 25 40
От 3-х до 10 раз 10 17
Свыше 10 раз - 4
Затрудняюсь ответить 12 6
Таблица 2. Участие НКО в подготовке поправок
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 46 48
Один-два раза 29 17
От 3-х до 10 раз 10 21
Свыше 10 раз - 2
Затрудняюсь ответить 15 12
Таблица 3. Работа НКО в экспертных советах, подготовка экспертных заключений
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 52 50 48
Один-два раза 21 15 19
От 3-х до 10 раз 4 14 14
Свыше 10 раз 2 10 6
Затрудняюсь ответить 21 12 14
Следует обратить внимание на любопытную деталь: при ответах на вопрос о формах участия НКО в разработке социальной политики эксперты-депутаты гораздо реже, чем сами представители НКО, отмечали "неучастие" НКО в том или ином процессе. Вряд ли можно объяснить данный факт заниженной самооценкой некоммерческих организаций. Скорее, активное стремление НКО участвовать в разработке социальной политики создает у законодателей "эффект присутствия" этих организаций на всех этапах законотворчества.
Таблица 4.Участие НКО в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 44 27 48
Один-два раза 15 29 15
От 3-х до 10 раз 21 19 11
Свыше 10 раз 2 14 4
Затрудняюсь ответить 17 12 22
Таблица 5. Участие НКО в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 46 35 44
Один-два раза 29 44 31
От 3-х до 10 раз 10 14 8
Свыше 10 раз - - -
Затрудняюсь ответить 15 8 17
Таблица 6. Организация общественных советов при законодательных органах
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 62 54 50
Один-два раза 14 25 25
От 3-х до 10 раз 4 6 10
Свыше 10 раз - - 2
Затрудняюсь ответить 21 15 14
Таблица 7. Прямая работа НКО с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 33 17 33
Один-два раза 19 25 26
От 3-х до 10 раз 23 15 19
Свыше 10 раз 12 31 7
Затрудняюсь ответить 14 12 15
Таблица 8. Участие НКО в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 42
Один-два раза 31
От 3-х до 10 раз 12
Свыше 10 раз 2
Затрудняюсь ответить 14
Таблица 9. Участие НКО в разработке целевых программ
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 44 35 29
Один-два раза 25 29 31
От 3-х до 10 раз 19 15 21
Свыше 10 раз - 14 4
Затрудняюсь ответить 12 8 15
При этом большинство экспертов обеих категорий отмечают, что за период 2000-2002 гг. взаимодействие НКО и органов законодательной власти всех уровней усилилось, стало более интенсивным. Подобную точку зрения разделяют 50% экспертов-депутатов и 64% экспертов НКО. Однако треть опрошенных депутатов и каждый пятый эксперт НКО полагают, что это взаимодействие осталось без изменений, на прежнем уровне.
Таблица 10. Вовлечение заинтересованных групп населения в процесс обсуждения и поддержки инициатив (общественные кампании, слушания, сбор подписей, акции давления)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 33 25 35
Один-два раза 29 25 25
От 3-х до 10 раз 17 25 21
Свыше 10 раз 8 15 10
Затрудняюсь ответить 14 10 10
Судя по информации экспертов, при участии НКО на практике было разработано немало целевых федеральных, региональных и муниципальных целевых программ.
Вместе с тем, на федеральном уровне представители НКО участвовали в разработке программ недостаточно активно: 44% респондентов отметили, что совсем "не участвовали в разработке социальных программ на федеральном уровне", а 20% затруднились ответить на этот вопрос.
Среди федеральных целевых программ, в разработке которых принимали участие представители некоммерческого сектора, эксперты наиболее часто называли такие, как "Молодежь России", "Дети России", "Программа по развитию социального партнерства в РФ"5.
В большей мере НКО участвовали в разработке региональных целевых программ на уровне субъектов Федерации (на эту форму работы указали 56% экспертов, четверть из них отметила, что "таких программ нет", а 19% затруднились дать ответ). Цель большинства региональных программ - помощь детям, молодежи, инвалидам, борьба с распространением наркотиков, решение экологических проблем. К числу названных программ относятся, например, такие, как "Дети Новосибирской области", "Оказание помощи проблемным детям" и "Дорога в жизнь" (обе - Омск), "Комплексная целевая программа медико-социальной и профессиональной реабилитации инвалидов Самарской области и обеспечения им доступной среды жизнедеятельности на 2001-2005 гг.", "Социальная поддержка инвалидов Читинской области", республиканская программа Бурятии "Профилактика и предотвращение насилия в семье", "Социальные аспекты работы с лицами пожилого возраста" (Омск), региональные программы поддержки предпринимательства и многие другие.
Многообразие форм и способов участия НКО в разработке социальной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне, несомненно, свидетельствует, о высоком интересе со стороны некоммерческих организаций к законотворческой деятельности в области социальной политики и их значительном потенциале. Вместе с тем, оно демонстрирует незавершенность поиска некоммерческим сектором наиболее адекватных форм взаимодействия с властью, способствующих выработке эффективных механизмов реформирования социальной политики с максимальным учетом интересов отдельных социальных групп.
Факторы успехов и неудач НКО в процессе разработки социальной политики
Важным условием эффективности участия НКО в разработке социальной политики является наличие "благоприятных" взаимоотношений с органами законодательной власти всех уровней. Результаты опроса свидетельствуют о существовании объективных предпосылок для конструктивного взаимодействия сторон в разработке социальной политики. Особенно наглядно это видно на примере сотрудничества НКО и законодателей на региональном уровне.
Так, большинство опрошенных законодателей (81%) в целом положительно относятся к деятельности НКО в области разработки социальной политики. Противоположную, негативную точку зрения не высказал ни один эксперт-депутат, и только три эксперта оценили свое отношение как "безразличное".
Сами представители НКО по-разному воспринимают отношение законодательных органов власти различного уровня к своей деятельности по разработке социальной политики. Наиболее благожелательное отношение они встречают со стороны региональной власти: так оценивают его 50% экспертов НКО. В то же время отношение федеральной власти к рассматриваемой деятельности НКО считают позитивным 25% экспертов, а отношение муниципальной власти положительно воспринимают 37% указанных экспертов.
То или иное восприятие отношения региональной законодательной власти к своей деятельности эксперты НКО подтверждают конкретными примерами. 60% из них указали, что могут привести примеры позитивного отношения. Большинство из этих примеров описывает конкретные инициативы НКО, которые были реально поддержаны на региональном уровне. Кроме этого, положительно воспринимаются любая "эмоциональная поддержка-одобрение инициатив, даже если они не воплотились в жизнь", посещение депутатами мероприятий, проводимых НКО, одобрение деятельности НКО в любых формах, привлечение членов НКО к разным формам общественных слушаний, моральное поощрение лидеров и членов НКО. Напротив, отсутствие общественного внимания к своим инициативам, их моральной поддержки воспринимается экспертами НКО как безразличное или негативное отношение к деятельности по разработке социальной политики.
Вместе с тем, эмоциональная составляющая не должна заслонять реальной оценки результативности деятельности НКО в области разработки социальной политики. Эксперты-депутаты в подавляющем большинстве (88%) оценивают ее "очень положительно" или "положительно", и только 12% считают эту результативность "отрицательной" и "резко отрицательной".
Важно отметить, что мнения депутатов по данному вопросу во многом совпадают с самооценкой экспертов НКО, 78% которых также высоко оценивают результаты своей работы.
Успехам НКО в разработке социальной политики, способствуют, по мнению экспертов НКО, следующие факторы:
- наличие лидеров НКО (указали 54% экспертов НКО);
- профессиональная подготовка сотрудников НКО (40%);
- взаимодействие межу организациями некоммерческого сектора (37%);
- развитие информационной базы (29%);
- хорошая организация работы НКО в целом (25%);
- гражданская активность населения (21%);
- поддержка, понимание со стороны законодательных органов власти (19%);
- поддержка, доверие к НКО со стороны депутатов (19%);
- развитие законодательной базы на региональном уровне (14%);
- обеспеченность НКО компьютерной техникой, оргтехникой, транспортом (14%).
В то же время эксперты НКО осознают причины, которые препятствуют их успешной работе. К их числу относятся следующие:
- низкая гражданская активность населения (указали 52% экспертов НКО);
- недостаточная поддержка, понимание со стороны законодательных органов (44%);
- недостаточная профессиональная подготовка сотрудников НКО (44%);
- отсутствие должной поддержки, доверия к НКО со стороны депутатов (42%);
- неразвитость законодательной базы на региональном уровне (37%);
- низкая правовая культура в целом (37%);
- сложность прямых контактов с законодательной властью на федеральном уровне (33%);
- неразвитость законодательной базы на федеральном уровне (29%).
Сопоставление позиций депутатов и экспертов НКО по основным проблемам жизни регионов позволяет предположить, что у них сложилось и общее видение социальных проблем, "единая картина мира". Это подтверждают ответы обеих групп экспертов на вопрос: "Можете ли Вы сказать, что Ваша позиция по основным вопросам разработки социальной политики региона совпадает с позицией другой стороны (соответственно НКО или депутатов)?" Утвердительно ответили на него соответственно 65% и 73% опрошенных.
Вместе с тем, несмотря на столь согласованное понимание региональных проблем, законодатели иногда принимают такие решения, а НКО выдвигают такие предложения в области социальной политики, которые настолько не совпадают с позицией другой стороны, что вызывают протест. Причем возмущение НКО выражено в гораздо большей мере: 14% экспертов считает, что "таких решений немало", а еще 52% говорит, что "есть отдельные такие решения". Законодатели относятся к предложениям НКО более терпимо: лишь 5% из них видит немало таких предложений, а еще 33% полагают, что "есть отдельные такие предложения".
Эксперты-депутаты объясняют успешное взаимодействие законодательной власти и НКО при разработке социальной политики следующими обстоятельствами:
- взаимная поддержка, понимание (указали 60% экспертов-депутатов);
- прямые контакты с НКО (50%);
- наличие лидеров НКО (41%);
- поддержка, доверие к НКО со стороны депутатов (36%);
- профессиональная подготовка сотрудников НКО (33%);
- развитие законодательной базы на федеральном уровне (31%);
- гражданская активность населения (29%);
- развитие законодательной базы на региональном уровне (26%);
- достаточное финансирование НКО (19%);
- хорошая организация работы НКО в целом (19%).
К числу основных препятствий успешному взаимодействию НКО и органов законодательной власти в области разработки социальной политики эксперты-депутаты относят следующие факторы:
- низкая гражданская активность населения (указали 48% экспертов-депутатов);
- низкая правовая культура в целом (43);
- недостаточное финансирование НКО (41%);
- неразвитость законодательной базы на федеральном уровне (33%);
- неразвитость законодательной базы на региональном уровне (33%);
- недостаточное взаимопонимание НКО и представителей власти (31%);
- относительно невысокая профессиональная подготовка сотрудников НКО (29%);
- слабое внутрисекторное взаимодействие НКО (19%);
- отсутствие должной поддержки, доверия к НКО (19%);
- низкая организация работы НКО в целом (17%);
- отсутствие лидеров в организациях (17%);
- неразвитость информационной базы (14%);
- недостаточная обеспеченность НКО оргтехникой, транспортом (14%);
- чрезмерные амбиции НКО (12%);
- сложность прямых контактов с НКО (12%).
В целом, анализ успехов и неудач НКО при взаимодействии с законодательной властью свидетельствует о том, что обе стороны достигли определенного уровня взаимопонимания, необходимого для конструктивного сотрудничества. Деятельность НКО по разработке социальной политики, как правило, находит признание и поддержку представителей законодательной власти
По мнению обеих сторон, главным сдерживающим фактором дальнейшего сближения и укрепления сотрудничества в области социальной политики является низкая гражданская активность населения и низкая правовая культура в целом. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что эффективность взаимодействия некоммерческого сектора и власти во многом предопределена глобальными и многоплановыми процессами, происходящими в обществе. В данной связи напрашивается вывод о необходимости активизировать деятельность как НКО, так и представителей власти по "воспитанию" гражданского самосознания населения и формированию его правовой культуры.
Кроме того, тесному взаимодействию НКО и власти мешает ряд социально-психологических причин: взаимное недопонимание, недоверие друг к другу, причем в большей мере со стороны НКО. В силу того, что данные причины осознаются обеими сторонами, есть основания предположить, что в перспективе они могут быть преодолены.
Результаты исследования свидетельствуют о том, что в регионах России идет успешный поиск взаимодействия некоммерческих организаций и органов законодательной власти в области разработки социальной политики. Активная деятельность НКО, их многочисленные инициативы в данном направлении уже сделали некоммерческие организации неотъемлемой стороной законотворческого процесса.
Анализ информации, содержащейся в базе данных по реализованным формам участия НКО в разработке социальной политики
В ходе исследования всем экспертам НКО, представителям как ресурсных центров, так и непосредственно некоммерческих организаций, предлагалось заполнить три Таблицы-приложения к анкете, отражающие процесс их взаимодействия с законодательной властью различного уровня (федерального, регионального и муниципального) в ходе разработки социальной политики. Представленные в Таблицах данные содержат примеры конкретных действий, предложений НКО по разработке социальной политики, а также результаты этих действий.
Представленные данные должны были дополнить, проиллюстрировать конкретными примерами ответы экспертов НКО на следующие вопросы анкеты:
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на федеральном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на уровне субъектов Федерации (республик, краев, областей), сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на муниципальном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на федеральном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на уровне субъектов Федерации обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на муниципальном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
Как показывает сравнительный анализ данных анкетного опроса и Таблиц-приложений, частота использования различных форм работы НКО по разработке социальной политики отличается от общих оценок использования этих форм, приведенных экспертами НКО при ответах на вопросы анкеты. Так, согласно данным анкетного опроса, на федеральном уровне свыше 40% опрошенных принимали участие в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума. В Таблицах же приведены всего два примера такого участия, что составило не более 2,5% от всей совокупности приведенных форм.
Следует отметить, что расходятся также данные по частоте обращения некоммерческих организаций к различным адресатам - участникам законотворческого процесса. Так, например, на федеральном уровне, по данным опроса, НКО в 2000-2002 гг. чаще всего обращались, апеллировали к Депутатам Государственной Думы (указали 50% опрошенных экспертов), реже - к Государственной Думе в целом (27%), Правительству Российской Федерации (27%), Президенту РФ (25%).
В Таблицах же указывается примерно одинаковая частота апелляции к Депутатам Государственной Думы и Правительству, включая Председателя Правительства, отдельные министерства и ведомства (24% и 23% соответственно). Далее следуют Государственная Дума (12%), Президент РФ (9%) и "другие участники" (9%), среди которых были названы "Молодежная Дума РФ", "Администрация Президента РФ", "рабочая группа при Президенте РФ", "представитель Президента РФ в Северном Федеральном округе" и др.
<< Пред. стр. 1 (из 6) След. >>
Список литературы по разделу