<< Пред.           стр. 2 (из 6)           След. >>

Список литературы по разделу

  Подобное расхождение в данных с одной стороны тем, что в анкете требовалось лишь в общих чертах оценить частоту тех или иных форм участия НКО в разработке социальной политики на различных уровнях (предлагались такие варианты ответов, как "один-два раза", "от 3-х до 10 раз включительно" и пр.). С другой стороны, представители ресурсных центров (48% всех опрошенных экспертов НКО) давали обобщенные оценки работе НКО своего региона, а это, по их самооценкам, составляло от 10% НКО, работающих в регионе (указали 8% экспертов) до 50%-75% (назвали 20% экспертов). Вместе с тем, при заполнении Таблиц приводились конкретные данные, которые отражали работу меньшего числа НКО, зато описывали ее более детально и точно.
  Расхождение в данных объясняется также и тем, что эксперты НКО иногда путают участников законотворческого процесса различного уровня. Таблицы показывают, что, к таким участникам на федеральном уровне опрошенные относят и органы законодательной власти регионов, и органы муниципальной власти, и депутатов не только Государственной Думы РФ, но и других уровней. У многих экспертов НКО также нет четкого понимания разницы между различными уровнями целевых программ - федеральных, региональных и муниципальных. Данное обстоятельство связано не только недостаточным уровнем правовых знаний, правовой культуры экспертов НКО, но и несовершенством законодательства, отсутствием четкого разграничения полномочий между органами законодательной власти различных уровней.
 Таблица 11. Формы участия НКО в разработке социальной политики
 Формы Федеральный Региональный Муниципальный
 участия уровень уровень уровень
 Участие в подготовке
 законопроектов 15 12 5
 Подготовка поправок к законам 14 1 -
 Работа экспертных советов,
 подготовка экспертных заключений 7 7 5
 Участие в рабочих органах
 законодательных структур 7 21 20
 Участие в парламентских
 слушаниях или в общественных
 слушаниях 8 9 10
 Организация общественных
 советов при законодательных
 органах власти - 5 6
 Прямая работа с
 представителями
 законодательных органов 15 14 12
 Участие в работе переговорных
 площадок и рабочих групп при
 переговорных площадках,
 созданных по результатам
 работы Гражданского форума 3 * *
 Участие в разработке
 региональных целевых программ 1 6 15
 Вовлечение заинтересованных
 групп населения в процесс
 обсуждения и поддержки инициатив
 (общественные кампании, слушания,
 сбор подписей, акции давления) 3 1 4
 Иные формы 27 23 23
 Знаком "*" отмечены случаи отсутствия соответствующей формы на региональном и муниципальном уровне
 
  Наиболее активное участие в разработке социальной политики некоммерческие организации принимают на региональном уровне. В "отчетных" Таблицах приведены 154 примера взаимодействия НКО с региональными органами власти. Приведем интересное сравнение: взаимодействие НКО с властью при разработке социальной политики на муниципальном уровне описано на 95 примерах, на федеральном уровне приведены всего 74 примера. Вместе с тем, следует отметить, что результативность взаимодействия выше именно на федеральном уровне, здесь НКО чаще достигают поставленных целей.
  Таблица 11 составлена на основе обработки данных Таблиц-приложений и отражает интенсивность использования некоммерческими организациями различных форм участия в разработке социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Данные приведены в процентах от общего числа форм участия, перечисленных в Таблицах-приложениях.
  Анализ содержания Таблиц-приложений и сопоставление его с результатами анкетного опроса позволяет сделать следующие выводы:
 1. Деятельность НКО является важной составляющей в разработке социальной политики на всех уровнях. Наиболее высокую активность НКО проявляют в постановке, выдвижении проблем в процессе разработки социальной политики. Не являясь участниками законодательной инициативы, НКО, тем не менее, всеми доступными средствами инициируют принятие новых законодательных актов. Чаще всего эту форму участия сами НКО называют "внесением, выдвижением, подготовкой предложений", "лоббированием законов". Согласно приводимым в Таблицах примерам, на федеральном уровне и муниципальном уровне эта форма используется в каждом 10 случае (10%), на региональном - в каждом пятом (20%).
  Широкое распространение подобной формы участия свидетельствует, с одной стороны, о понимании НКО проблем населения, защите интересов отдельных социальных групп, активной гражданской позиции "третьего сектора", с другой стороны, говорит о недостаточно высоком уровне исполнения законодательной властью своих социальных функций.
  Вместе с тем, подобная форма участия некоммерческого сектора в разработке социальной политики является наименее результативной, особенно на федеральном уровне. Именно "предложения, инициативы по принятию новых законов" реже всего находят поддержку у органов законодательной власти. Это видимо, связано не только с определенной степенью "отчуждения" органов законодательной власти от новых структур гражданского общества, но и с желанием власти ограничить число законов, принимаемых в отсутствие необходимых механизмов и гарантий их исполнения.
 2. Наиболее распространенной формой участия НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне является "участие в подготовке законопроектов", "прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)", "подготовка поправок".
  На региональном уровне широко распространены такие формы, как "участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)", "участие в подготовке законопроектов", "прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)", "участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях", "работа экспертных советов, подготовка экспертных заключений", "участие в разработке региональных целевых программ".
  На муниципальном уровне в разработке социальной политике НКО чаще прибегают к таким формам, как "участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)", "участие в разработке целевых программ", "прямая работа с представителями законодательных органов".
 3. Следует обратить внимание на тот факт, что некоммерческие организации достаточно активно участвуют в разработке целевых программ регионального и муниципального уровня. Вместе с тем, на федеральном уровне они практически не привлекаются к подобной работе.
 4. В Таблицах относительно чаще, чем в анкетах, НКО указывают на "другие" формы своего участия в разработке социальной политики. На федеральном уровне к ним относят "подготовку предложений", "обращение к структурам исполнительной власти и общественным организациям федерального уровня", "участие в конкурсном распределении бюджетных средств". Под "другими формами" на региональном уровне, чаще всего, понимают "внесение предложений", "обращение к органам, структурам исполнительной власти", "обсуждение в СМИ".
  Помимо выше перечисленных форм, на муниципальном уровне достаточно часто называют также "встречи, консультации с администрацией муниципальной власти и ее структурными подразделениями".
 5. Участие НКО в разработке социальной политики, несомненно, являлось бы более эффективным, если бы некоммерческий сектор мог активно вовлекать заинтересованные группы населения в процесс обсуждения и поддержки своих инициатив: проводить общественные кампании, осуществлять сбор подписей, акции давления и т.п. К сожалению, подобные формы работы практически не используются в практике НКО. В соответствии с полученными данными их доля составляет среди других форм работы 4% на муниципальном уровне и еще меньше - на региональном (1%) и федеральном (2%).
 6. Необходимо отметить, что участие некоммерческих организаций в работе переговорных площадок и рабочих групп, созданных по результатам Гражданского Форума также не получило должного распространения. На подобную форму работы на федеральном уровне указало лишь около 3% опрошенных организаций.
 7. Серьезным препятствием на пути повышения эффективности деятельности некоммерческого сектора по разработке социальной политики нередко является недостаточный уровень правовых знаний и правовой культуры самих НКО. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в процессе взаимодействия с региональной и муниципальной властью. Так, НКО нередко обращаются с предложениями по разработке социальной политики не к участникам законотворческого процесса, а к другим должностным лицам, не имеющим необходимых полномочий для принятия решений.
  Некоторые из организаций переоценивают значимость принимаемых решений, и любое разработанное при их участии правило, ведомственную инструкцию воспринимают как закон. Впоследствии такое непонимание порождает разочарование от невыполнения подобных "законов".
  Часть НКО, являясь активными участниками законотворческого процесса, не осознают целей своего участия и методов их достижения, воспринимают хорошо организованное мероприятие по взаимодействию с властью как конечный результат своей законотворческой деятельности (называют среди результатов "проведение круглых столов, дискуссий и пр.").
 Якимец В.Н.,
 Институт системного анализа РАН (Москва)
 Об участии общественности в формировании социальной политики в регионах РФ
 Введение. О социальной политике в современной России
 Социальная политика в регионе - это
 документально зафиксированная, организационно оформленная и официально утвержденная региональными органами власти система мер,
  (а) выработанных и согласованных на основе взаимоприемлемых принципов с участием представителей интересов различных целевых групп населения и секторов общества (государства, бизнеса и общественности),
  (б) обеспеченных требуемыми ресурсами, включая бюджетные средства разных уровней, а также внебюджетные ресурсы, и
  (в) направленных на:
 - осуществление социальных программ,
 - поддержание доходов, уровня жизни населения,
 - обеспечения занятости,
 - поддержки отраслей социальной сферы,
 - предотвращения социальных конфликтов и т.п.
 В предлагаемом определении социальной политике заложено три принципиальных момента:
 - содержательный;
 - организационный;
 - процедурный.
  Поясним кратко суть этих моментов:
  Содержательный момент - это система мер, направленных на осуществление социальных программ.
  Организационный - это наличие субъектов (органы власти, органы местного самоуправления и т.п.) и объектов (предприятия и учреждения социальной сферы, организации с разной формой собственности, подразделения корпораций, отвечающие за социальную региональную политику и др.) управления, включая их ресурсные возможности, а также целевые группы и категории населения.
  Процедурный - это разнообразные аспекты выработки, согласования всеми заинтересованными сторонами, обеспечения ресурсами, утверждения, определения ответственности, документального оформления, мониторинга и оценки процессов, связанных с социальной политикой.
  В российской практике управления социальной сферой на федеральном, региональном и местном уровнях социальную политику принято различать по:
 - отраслям (типам услуг) социальной сферы (в области образования, здравоохранения, занятости и социально-трудовых отношений и др.) и
 - предметно-целевой направленности (культурная, жилищная, семейная, пенсионная, женская, молодежная и др.)
  В общем случае региональная социальная политика складывается из следующих взаимодополняющих частей:
 - федеральных программ и мероприятий, обеспеченных за счет средств федерального бюджета, осуществляемых на территории региона;
 - меры и программы социальной политики данного региона;
 - поддержка и регулирование мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий и поселений региона;
 - партнерские корпоративные социальные программы, проводимые неправительственным структурами (предприятиями и НКО), действующими на территории региона.
  При этом федеральная социальная политика в основном направлена на обеспечение социальных стандартов, реализацию установленных социальных гарантий, соблюдение социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ. Реально получается так, что федеральная социальная политика осуществляется это независимо от возможностей региона и даже оказывается не связанной с выполнением федеральных социальных программ.
  В идеальном случае региональная социальная политика должна учитывать специфические особенности развития социальной сферы и характер социальных процессов. Благодаря этому, можно определить реальные потребности и - с учетом возможностей регионального бюджета - предусмотреть реализацию региональных социальных гарантий, корректирующих федеральные программы. Особую роль при этом имеет региональная система социальной поддержки, суть которой заключается в адаптации населения к изменяющимся социально-экономическим условиям и компенсации негативных последствий переходного периода.
  В городах и поселениях региона за реализацию региональной социальной политики отвечают органы местного самоуправления. Для этого кроме средств, поступающих из регионального бюджета, они используют местные налоги и другие источники средств.
  Корпоративные социальные программы, как правило, распространяются не только на семьи сотрудников, но и на других жителей территории пребывания предприятия, особенно если оно является градообразующим 6.
  Перечислим ключевые элементы форм, процесса и механизмов участия общественности в формировании региональной социальной политики.
  Во-первых, в федеральных законах и постановлениях Правительства формах, прямо или косвенно регулирующих реализацию прав общественности на участие в управлении, включая участие в выработке социальной политики, а именно: через7:
 - привлечение к работе в государственных органах;
 - учет мнений и предложений и использование формулы "Решение вопросов по согласованию";
 - взаимодействие и поддержку;
 - привлечение к участию или предоставление права участвовать в подготовке (разработке) законов, иных нормативных актов и решений разного уровня;
 - предоставление права на получение информации;
 - наделение контрольными полномочиями.
  Во-вторых, во всех регионах существует практически единый список этапов формирования социальной политики, включая выработку направлений, определение их приоритетов, формирование бюджетов социальной сферы, разработку социальных проектов, разработку региональных социальных программ, процесс реализации, оценку результатов выполнения программ, контроль и т.п. При этом регламентация участия граждан и гражданских объединений в формировании социальной политики присутствует не во всех регионах.
 Об исследовании
 В течение 2002-2003 годов в Санкт-Петербурге, Мурманске, Владимире, Озерске Владимирской области, Челябинске, Нижнем Новгороде, Иркутске, Екатеринбурге, Воронеже, Смоленске, Иваново, Саратове и Республике Коми проводилось изучение взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и государственных и муниципальных учреждений и органов власти при решении местных социальных проблем8. В частности, в ходе исследования проводились опросы. В общей сложности анкетированию подверглись 122 сотрудника НКО, вовлеченных в решение социальных проблем различных целевых групп населения, и 129 государственных и муниципальных служащих, работающих в социальной сфере. Большую часть респондентов составляли участники образовательных семинаров. Цель анкетирования - выявление специфики участия НКО в выработке и реализации социальной политики, определение действенных форм коммуникаций между НКО и государственными и муниципальными организациями, описание характера и приоритетных форм взаимодействия между секторами, установление причин, мешающих сотрудничеству. Ниже представлены результаты этого опроса.
  В ходе анкетирования выяснялось участие НКО в следующих механизмах формирования и реализации социальной политики:
 - выработка направлений социальной политики;
 - определение приоритетных направлений;
 - формирование бюджетов социальной сферы;
 - лоббирование через органы представительной власти;
 - привлечение внебюджетных средств;
 - разработка и реализация социальных проектов;
 - участие в реализации федеральных или региональных социальных программ;
 - контроль реализации социальных программ.
 Участие НКО в формировании и реализации региональной социальной политики
 Мнение сотрудников НКО
 Мнения сотрудников НКО относительно характера участия своих организаций в формировании и реализации региональной социальной политики позволяют выделить три элемента процесса реализации социальной политики, участие в которых НКО вообще отсутствует или практически никак не регламентировано органами власти:
 - формирование бюджетов разделов социальной сферы;
 - контроль реализации социальных программ и
 - выработка направлений социальной политики.
  Так, от 50 до 80% опрошенных отметили (рис.1-6)9, что формирование бюджетных расходов социальной сферы в регионе проходит без вовлечения НКО, хотя региональные законодательства предусматривают участие общественности в бюджетном процессе. Данные опросов означают, что, с одной стороны, НКО не готовы к такому участию, с другой, - органы власти не стремятся вовлекать их в этот процесс. Если учесть, что около трети респондентов отметили, что принимали участие в данном этапе, но без какого-то регламента, то становится понятным, что соответствующая норма регионального законодательства остается декларативной.
  Некоммерческое сообщество должно обратить особое внимание на отработку умений у сотрудников НКО по вопросам анализа бюджетов и выработку схем участия в бюджетных процедурах. Представляется значимым организовать специальное обучение региональных НКО эффективным методам участия в бюджетном процессе. Тем более, что в России имеется опыт независимого бюджетного анализа. Например, в 1998 году на международной конференции в Перми этому вопросу была посвящена работа отдельной секции10. Впоследствии Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром "Стратегия" был реализован межрегиональный проект "Прозрачный бюджет", детально исследовавший проблематику. В рамках этого проекта были разработаны интересные и полезные методики11.
 
 Рисунок 1. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Владимире (оценка 9 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 2. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Озерске (оценка 14 сотрудников НКО, май 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 3. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Иркутске (оценка 20 сотрудников НКО, июль 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 4. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Екатеринбурге и Саратове и Республике Коми (оценка 14 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 5. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (оценка 6 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 6. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики (оценка 10 экспертов из НКО, февраль 2003), в процентах от количества опрашиваемых
  Около половины опрошенных сотрудников НКО из регионов указали на отсутствие участия своих организаций в контроле реализации социальных программ. Это также объяснимо. Лицам, ответственным за осуществление программ, в большинстве случаев вообще не хотелось бы, чтобы их деятельность контролировалась кем-то со стороны. Попытки исследовательской группы получить доступ к информации о выполнении социальных программ в регионах, как правило, оказывались безуспешными. Да и документов, в которых бы детально прописывались условия участия общественности в таком контроле, крайне мало. Иными словами и эта норма права остается декларативной. Редкие случаи доступности этой информации связаны с реализацией в регионе международной программы. Нельзя не учитывать и того, что НКО часто не готовы принять участие в таком контроле. Отсюда вновь возникает задача обучения сотрудников неправительственных организаций. Поскольку этот этап более, чем другие может сопровождаться конфликтом между исполнителями программы и "внешними контролерами", то разработка схем и правил контроля должна обязательно проходить с вовлечением конфликтологов12.
 НКО не готовы, власти не хотят
  Слабое участие НКО отмечено и на этапе выработки региональной социальной политики, хотя ситуация здесь немного лучше, чем в ситуации с бюджетным процессом и контролем выполнения социальных программ. В разных регионах от 30 до 67% опрошенных сотрудников НКО считают, что они либо не участвуют в этом этапе, либо участвуют эпизодически и без регламентированных процедур (от 15 до 60% респондентов). Эта ситуация объясняется неумением НКО и нежеланием органов власти вовлекать общественность в процесс выработки политики. Власти тоже плохо представляют себе, как вовлекать НКО в этот процесс. Кроме того, выяснилось, что, попробовав однажды, НКО разуверились в том, что их мнение услышат, и решили впредь "не терять время даром". Нельзя не заметить, что это ошибочная позиция.
  Исследованием установлена высокая степень вовлеченности НКО в разработке и реализация социальных проектов и их участии в реализации федеральных или региональных социальных программ. В большинстве российских регионов уже достаточно давно применяются конкурсные процедуры (социального гранта, социального заказа и др.), которые направлены на упорядочение участия НКО в решении социальных проблем с поддержкой из местных бюджетов13. Менее упорядоченной, но все-таки заметной, является активность НКО в реализации социальных программ.
  Достаточно много респондентов (до 33 %) считают, что четких процедур участия их организаций в лоббировании региональных представительных органов власти в их регионах не существует. В среднем около трети НКО вообще не ведут лоббистскую деятельность, а те, кто ею занимаются, осуществляют ее не регламентированным образом.
  Опрос также выявил значительный разброс в оценках участия НКО в определении приоритетных направлений социальной политики.
 Мнение государственных и муниципальных служащих
 Опрос муниципальных и государственных служащих (рис. 7-11) показал, что их оценки совпадают с оценками сотрудников НКО относительно того, что НКО слабо привлекаются для контроля реализации социальных программ (от четверти до половины служащих считают, что такого участия нет; около трети, что НКО участвуют в контроле, но без регламента). Исключением стала оценка служащих г. Владимира, почти половина которых считают, что в их регионе действуют процедуры участия НКО в таком контроле.
  Очень близки оценки служащих с оценками сотрудников НКО по вопросу участия НКО в формировании бюджетов социальной сферы (от 30 до 80% отметили отсутствие участия).
  Региональные служащие солидарны с оценками сотрудников НКО и по поводу развитости процедур участия НКО в разработке и реализации социальных проектов (от 40 до 65 %).
  Похожи оценки служащих относительно участия НКО в лоббировании интересов целевых групп при формировании социальной политики (менее 30% считают, что есть процедуры и участие НКО прописано в них).
 
 Рисунок 7. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Владимир (оценка 17 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 8. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Озерске (оценка 9 служащими, май 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 9. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Иркутске (оценка 10 служащими, июль 2003), в процентах от количества опрашиваемых
  Однако представляется, что оценки служащих о том, что НКО участвуют в выработке направлений социальной политики в соответствии с принятыми процедурами, завышены. Это же, впрочем, можно сказать и относительно вовлеченности НКО в определение приоритетных направлений социальной политики.
 
 Рисунок 10. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Екатеринбург и Саратов и Республике Коми (оценка 11 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 11. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (оценка 18 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
 Сравнительный анализ
 Вклад НКО в решение социальных проблем
 Опрашиваемым было предложено семь вариантов вклада НКО в решение социально-значимых проблем региона:
 - проведение независимой экспертизы;
 - привлечение общественного мнения;
 - "не давать дремать";
 - привлечение дополнительных ресурсов;
 - просвещение населения;
 - создание климата заинтересованности;
 - привнесение в процесс дополнительных проблем и конфликтов.
  Респондентов просили проранжировать эти варианты по степени вклада (от 1 ранга - наибольший вклад НКО до 7 - наименьший). Сравнивая то, как сотрудники НКО и служащие проранжировали вклад НКО в решение социальных проблем регионов, можно сделать следующие выводы (рис. 12-15)14.
 1. И представители НКО, и служащие в большинстве регионов на первое место ставили такой вклад НКО как "привлечение общественного мнения к проблеме".
 
 Рисунок 12. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в г. Владимире (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими
 
 Рисунок 13. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (апрель 2003) . Оценка производилась 8 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими
 2. И сотрудники НКО, и служащие всех регионов на последние места ставили "создание дополнительных проблем и конфликтов" (чаще 7 место) и "организация и проведение независимой экспертизы" (почти всегда 6 место). Если первое объяснимо, то второе у нас вызвало вначале удивление. Детальный опрос ряда участников прояснил ситуацию. Такой низкий ранг "независимой экспертизы" объясняется тем, что большинство сотрудников НКО пока не готовы выступать в роли экспертов.
 
 Рисунок 14. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в г. Иркутск (июль 2003) . Оценка производилась 20 сотрудниками НКО и 10 государственными и муниципальными служащими
 
 Рисунок 15. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в гг. Екатеринбург и Саратов и Республике Коми (апрель 2003) . Оценка производилась 14 сотрудниками НКО и 11 государственными и муниципальными служащими
 3. Расхождение в оценках двух групп респондентов выявилось по таким позициям как "возможность НКО привлекать дополнительные ресурсы в регион" и "не давать "дремать" органам власти". В тех регионах, где третий сектор "продвинут" и заслужил уважение своими действиями и результатами (Иркутск, Екатеринбург, Саратов), служащие поставили вклад НКО по этим позициям выше, чем представители самих НКО. Для регионов с "менее продвинутым третьим сектором" характерно обратное.
 4. Неизменное высокое второе место, отданное во всех регионах респондентами из НКО "просвещению населения", расходится с оценками служащих, которые в большинстве регионов считали, что вклад НКО здесь существенно ниже. Помимо прочего это расхождение можно объяснить и тем, что стороны вносят разный смысл в понятие "просвещение населения".
 Взаимодействие НКО и власти
 Взаимодействие НКО и власти оценивалось респондентами по качественной шкале, включающей 9 позиций:
 - конфронтация,
 - столкновение,
 - наличие разногласий,
 - игнорирование,
 - нейтральные отношения,
 - приспособление,
 - разовое сотрудничество,
 - реализация совместных проектов и
 - постоянное партнерство.
  На рис. 16-18 приведено сравнение характера взаимодействия в ответах представителей НКО и государственных и муниципальных служащих. В регионах с относительно развитым третьим сектором обе группы респондентов отметили, что в их взаимоотношениях присутствуют и негативные и позитивные моменты, хотя доминируют все-таки позитивные. В тех регионах, где у НКО имеется четко выраженная позиция по ключевым вопросам социальной политики, которая не совпадает с позицией власти, наряду с более активным сотрудничеством, отмечается и более негативное отношение к другой стороне (конфронтация, разногласия, столкновение позиций и др.). К числу таких регионов относится Иркутск, а наиболее ярко это проявилось для "закрытого" города Озерска.
 
 Рисунок 16. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Владимире (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 17. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Озерске (май 2003). Оценка производилась 14 сотрудниками НКО и 9 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 18. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Иркутске (июль 2003). Оценка производилась 20 сотрудниками НКО и 20 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых
  Обе группы из регионов с менее развитым некоммерческим сектором указывают на "положительные" взаимоотношения, но низкий уровень взаимодействия.
 Причины, препятствующие развитию сотрудничеству
 Каждому респонденту был предложен список из 11 возможных причин, препятствующих сотрудничеству НКО и власти:
 - авторитарность руководства во властных структурах (авторитарность)15;
 - отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия (правовая база);
 - несоблюдение органами власти действующих законов и норм (несоблюдение законов);
 - излишнее администрирование со стороны чиновников (излишнее администрирование);
 - некомпетентность НКО;
 - оторванность государственных и муниципальных служб от потребностей населения (оторванность от потребностей);
 - отсутствие информации друг и друге (неинформированность);
 - нехватка средств;
 - неумение строить партнерские отношения (неумение строить партнерство);
 - отсутствие процедур и технологий взаимодействия (отсутствие процедур);
 - амбиции лидеров НКО.
  Нужно было указать не более пяти наиболее существенных. На рис.19 и рис.20 приведены оценки для Владимира и Иркутска.
  Представители НКО чаще всего выбирали в состав "пятерки" такие причины как "оторванность государственных и муниципальных служб от потребностей населения", "отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия", "излишнее администрирование со стороны чиновников". Реже указывали такие причины, как "нехватка средств", "неумение строить партнерские отношения" и "несоблюдение органами власти действующих законов и норм".
 
 
 Рисунок 19. Причины, мешающие взаимодействию НКО и власти в г. Владимир (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО, 17 государственными и муниципальными служащими и 10 экспертами. В процентах от количества опрашиваемых
 
 Рисунок 20. Причины, мешающие взаимодействию НКО и власти в г. Иркутск (июль 2003). Оценка производилась 20 сотрудниками НКО, 10 государственными и муниципальными служащими и 10 экспертами. В процентах от количества опрашиваемых
  "Пятерка" значимых причин-препятствий, выбираемых служащими, как правило не совпадала с "пятеркой" НКО. Чаще доминировали такие причины как "нехватка средств", "отсутствие процедур и технологий взаимодействия" и "отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия". В некоторых регионах главной причиной для служащих оказывался "отсутствие информации друг и друге" (рис.20). Иногда близко к "пятерке" попадали такие причины, как амбиции лидеров НКО" и "неумение строить партнерские отношения".
  Интересно, что список "пятерки" лидирующих причин у десяти экспертов НКО (приводится на обоих рисунках) частично пересекается со списком НКО ("отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия", "излишнее администрирование со стороны чиновников"), и частично со списком служащих ("нехватка средств", "отсутствие процедур и технологий взаимодействия").
  Материалы представленного в этой статье межрегионального сопоставления и анализа особенностей взаимодействия НКО и власти при формировании и реализации социальной политики позволяют целенаправленно вести работу по развитию базы сотрудничества двух секторов. В первую очередь необходимо вырабатывать механизмы сотрудничества, развивать нормативные положения, расширять взаимное информирование. Эта данные необходимо также использовать при разработке курсов совместного обучения государственных и муниципальных служащих и сотрудников НКО.
 Лариса Аврорина,
 Российское представительство "Charities Aid Foundation" (Москва)
 Влияние Гражданского Форума на взаимодействие НКО и власти
 Гражданский форум, проходивший в Москве в ноябре 2001 года, стал первой масштабной встречей гражданских организаций России с Президентом и Правительством Российской Федерации.
  Прошел год после окончания Форума и можно спросить себя, как он повлиял на развитие взаимодействия власти и НКО?
  Анализ результатов Гражданского форума провели Народная Ассамблея и российское представительство британского благотворительного фонда Charities Aid Foundation (CAF Россия).
  Исследование включало анкетирования НКО. Нужно отметить, что на вопросы анкеты ответили наиболее активно работающие организации.
  Распределение организаций, попавших в выборку, по сферам деятельности приводится в таблице 1 (можно было указывать более одного варианта). Данные по Москве во всех таблицах и рисунках выделены из общего массива.
 Таблица 1. Распределение НКО выборки по сферам деятельности (в процентах от общего количества опрошенных)
 Сфера деятельности Всего ответов Москва
 Социальная 54,2 64,2
 СМИ 7,7 7,0
 Городские благотворительные фонды 4,9 0
 Гуманитарная/техническая помощь 7,0 17,8
 Ресурсные центры (РЦ) 33,8 25,0
 Правозащитная деятельность 26,7 35,7
 Экология 15,7 28,5
 Спорт, культура, искусство 3,5 21,4
 Существует ли взаимодействие НКО с органами власти?
 На этот вопрос более 70% НКО, участвовавших в анкетировании, ответили "ДА". Напомним еще раз, что в выборку попали наиболее активные организации.
  Более 10% признали, что это взаимодействие носит формальный характер. В Москве таким его считают почти 18% опрошенных НКО.
  О формальном отношении со стороны власти заявили по большей части те НКО, которые не имеют постоянных контактов. При этом в развернутых комментариях они, ссылаясь на безуспешные попытки, считают бесперспективным выстраивать стратегию на сотрудничество. Эти же организации считают, что Гражданский форум не повлиял на существующую ситуацию.
  34% по России и 7% в НКО Москве не находят необходимым выстраивать взаимодействие с властями.
 Как повлиял Гражданский форум?
  Около 10% НКО считают, что их взаимодействие было и осталось плохим. В основном это отмечают организации, работающие в социальной сфере на муниципальном уровне.
  Четверть опрошенных указывают, что это взаимодействие было и осталось хорошим. Этот показатель не различается по регионам. Такого мнения придерживаются НКО, активно и постоянно сотрудничающие как с региональными, так и муниципальными властями.
  Об ухудшении отношений с властями после Форума заявили 6% НКО. В Москве доля таких выше - 14%. Больше всего на ухудшение указывают экологические организации.
  Позитивное изменение во взаимодействии с властями отмечают чуть более 50% НКО. При этом 27,4% напрямую связывают это с позитивным влиянием ГФ. В Москве только 14% организаций связывают улучшение взаимоотношений с властью с Гражданским форумом.
  Отмечается также, что сам факт проведения Форума и ссылка на его материалы являются серьезным аргументом для чиновников. Это помогает НКО развивать свое взаимодействие с властью.
 Механизмы и характер взаимодействия
  На каком уровне и как взаимодействуют НКО с властью? А также когда и по каким поводам обращается власть к НКО? Это еще один из аспектов оценки рассматриваемого взаимодействия.
 Таблица 2. Механизмы взаимодействия НКО и власти
 (в процентах от общего количества опрошенных)
 Механизмы Всего Москва
 Разовые консультации 38 32
 Разовые экспертные, социальные проекты 42,4 39,2
 Участие в работе комиссий, советов,
 рабочих групп при органах власти 56 46,4
 Социальный муниципальный заказ 13 7
 Прямое финансирование или
 различные формы неденежной поддержки 32,2 25
 Другое 17,2 25
 Таблица 3. Периодичность взаимодействия
 (в процентах от общего количества опрошенных)
 Характер Всего Москва
 Разовые обращения НКО к власти 37,4 50
 Разовые обращения органов власти к НКО 16,5 28,5
 Постоянная связь 61 46,4
 Таблица 4. Уровень власти, взаимодействующей с НКО
 (в процентах от общего количества опрошенных)
 Уровень власти Всего Москва
 Федеральный 36,6 75
 Региональный 74 57
 Муниципальный 75 57
 Причины неудовлетворенности
 Несмотря на отмеченное за год, прошедший после Форума, улучшение, уровень взаимодействия остается неудовлетворительным с точки зрения более 60% НКО. Объяснение этой неудовлетворенностью приводится в таблице 4 (показатели по Москве совпадают с общероссийскими).
 Таблица 5. Причины неэффективного взаимодействия с властью по оценке НКО
 (в процентах от общего количества опрошенных)
 Причины %
 Одни разговоры, нет реальных дел 27,3
 Коньюктурный, политизированный подход 25
 Отсутствие, частая смена лиц, ответственных за взаимодействие 19,4
 Частые переадресовки от чиновника к чиновнику 18
 Результаты договоренностей не соответствуют достигнутым соглашениям 8
 Организация сама не может сформулировать свой запрос к власти 5
 Организация не проявляет достаточной гибкости 4,3
 
  Как видно из таблицы, на первое место НКО ставят отсутствия реальных результатов взаимодействия, т.е. власти игнорируют предложений некоммерческого сектора. Однако со своей стороны НКО не критично относятся к собственной деятельности, в частности, практически не упоминают низкий уровень профессионализма НКО, отмечаемый многими экспертами.
  В расширенных комментариях в качестве тормоза развития взаимодействия НКО и власти также указывается отсутствие законодательного закрепления механизмов этого взаимодействия. НКО еще очень часто воспринимаются в качестве просителей, а не партнеров.
 Выводы
 Результаты анкетирования НКО позволяют сделать следующие предварительные выводы:
  Гражданский Форум позитивно повлиял взаимодействие НКО и власти, особенно на муниципальном и региональном уровнях, хотя общий уровень взаимодействия остается еще неудовлетворительным по мнению третьего сектора.
  Изменяется не только масштаб взаимодействия, но и его характер и механизмы. Появляется все больше примеров планирования совместных практических действий, а не только обсуждение существующих проблем.
  Подавляющее большинство НКО проявляют заинтересованность и ищут пути взаимодействия с властью, хотя остается значительная часть организаций, которые не верят в сотрудничество с властями.
  Отношение власти к НКО в целом улучшилось, особенно на местном уровне.
  Диалог власти с обществом заметно активизировался после Форума. Он происходит в разнообразных формах - "переговорных площадках", общественных советах и комиссии. Во многих регионах прошли местные форумы.
  Среди форм взаимодействия, которые приближают оба сектору к сотрудничеству нужно отметить ярмарки НКО и конкурсы проектов.
  Не подтверждается распространенное мнение, что экспертные оценки регионов не учитываются на федеральном уровне и местные НКО не приглашаются к диалогу.
  Проявляется слабость законодательной базы для взаимодействия.
  Другим препятствием развития отношений сотрудничества является неготовность самих НКО и уровень их профессионализма. Представители власти тоже не владеют технологиями привлечения потенциала некоммерческого сектора к решению общественных проблем. НКО слабо использует возможности сетевых структур для увеличения своего влияния на власть и выработки предложений для власти.
 Часть 2. Примеры
 Пестрикова В.И.,
 Самарская региональная общественная организация Историко-эко-культурная ассоциация "Поволжье" (Самара)
 Самарская область: обращения НКО законодательную власть
 Уровень демократического развития государства и степень зрелости негосударственного некоммерческого сектора характеризуют и такие показатели, как наличие и востребованность юридически закрепленных способов влияния граждан на законотворческий и бюджетный процессы напрямую и через органы законодательной власти.
  Обращения негосударственных некоммерческих организаций в Самарскую Губернскую Думу (СГД), осуществленные в установленном порядке - через канцелярию интересны в первую очередь именно потому, что демонстрируют отношение лидеров и активистов местного сообщества к институту законодательной власти, их понимание сути этого института и умение использовать его для достижения социально значимых целей. Состав корреспондентов и содержание обращений НКО формируют у депутатов законодательных собраний представление о третьем секторе региона и отношение к его деятельности.

<< Пред.           стр. 2 (из 6)           След. >>

Список литературы по разделу