<< Пред.           стр. 4 (из 20)           След. >>

Список литературы по разделу

 
 
 
 
 
 
  Глава 2. Понятие, предмет,
  метод и система права социального обеспечения
 
  § 1. Понятие права социального обеспечения как отрасли права
 
  Функционирование социального обеспечения опосредуется системой общественных отношений. Многофункциональность системы социального обеспечения обусловливает многоплановый характер этих отношений. Государство, признавая особую важность общественных |отношений в сфере социального обеспечения, оказывает на них нормативное воздействие путем правового регулирования. Поэтому структура общественных отношений, по существу, воспроизводит структуру социального обеспечения как системы права. Рассмотрим, что собой представляют основные элементы этой системы.
  В теории права к общим элементам системы права относят: норму права, субинститут, институт права, подотрасль права, отрасль права. Первичным элементом в системе права признается норма права как установленное или санкционированное государством общеобяза-тельное, формально-определенное правило поведения, предоставляющее участникам регули-руемого отношения субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности'34.
  Добиться упорядоченности общественных отношений путем применения к ним одной лишь правовой нормы невозможно, в связи с чем в целях регулятивного воздействия госу-дарство принимает комплекс таких норм, которые, регулируя определенный однородный круг общественных отношений (в данном случае в сфере социального обеспечения), объеди-няются в относительно самостоятельные правовые образования различных уровней (субин-ститут, институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое образование).
  В структуре социального обеспечения как системе права можно выделить следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых, это комплекс норм, закрепляющих способы распределения валового внутреннего продукта через системы социального обеспечения в целях выравнивания доходов граждан. Нормы этого образования закрепляют организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения и регулируют общественные отношения, возникающие по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках. Во-вторых, это комплекс норм, регулирующих отношения по поводу управления системой органов, на которые возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения на социальное обеспечение населения. В-третьих, это правовое образование, консолидирующее правовые нормы, которые определяют: круг обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами; нормы предоставляемого социального обеспечения; порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального обеспечения. В-четвертых, это комплекс норм, устанавливающих способы защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых, это нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных отношений, возникающих в связи с функционированием социального обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего причиняется вред другому участнику общественного отношения.
  Таким образом, перечисленные правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения в стране.
  К каким конкретно структурным элементам в системе права должны быть отнесены эти образования, как в совокупности, так и взятые в отдельности? Без ответа на этот вопрос невозможно определить их место в общей системе российского права, а также дать научно обоснованное понятие такой отрасли, как право социального обеспечения.
  Главным элементом в системе права является отрасль. Представляет ли совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения в сфере социального обеспечения, самостоятельную отрасль права?
  На этот вопрос можно дать положительный ответ, если данная совокупность отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) особые предмет и метод правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями "на равных", т. е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое, отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки.
  В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать в общей системе права одну отрасль от другой.
  Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим методом определенную сферу родовых общественных отношений. Многообразные виды общественных отношений, возникающие в сфере социального обеспечения, охватывают различную по характеру деятельность - финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых шла речь выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками свойственными отрасли.
  В то же время у каждого из рассматриваемых правовых образований есть собственный объект регулирования, который позволяет выявить родовую принадлежность регулируемых ими общественных отношений и определить их место в общей системе права.
  Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и метод регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли - финансового права, выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право.
  Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т. е. к административному праву.
  Особое место в общей системе права занимают нормы, регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим- гражданин (иностранец лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение.
  Данная общность правовых норм обладает основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли. Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также в связи с возмещением причиненного ущерба и защитой нарушенного права.
  Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов. Другими словами, наличие специфического метода правового регулирования.
  В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. Такая потребность обусловлена тем, что в качестве субъектов отношений выступает все население страны и через систему социального обеспечения распределяется часть всенародного достояния (валового внутреннего продукта), предназначенная для обеспечения каждому достойного уровня жизни.
  В-четвертых, в основу распределения положены общие основополагающие идеи - отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости.
  В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество- признаки отраслевого образования.
  В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства.
  Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль - право социального обеспечения.
  Образование новой отрасли - это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально-экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих- трудовым, членов колхозов- колхозным, государственных служащих - административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др.
  Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый В. С. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социальной обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, сейчас и российского права.
  В науке права социального обеспечения понятие данной отрасли формулируется по-разному либо вообще совсем не рассматривается35 •'
  В некоторых случаях авторы, давая определение отрасли, включают в него перечень видов социального обеспечения, финансовые источники, за счет средств которых предоставляется социальное обеспечение, и некоторые другие частные признаки36. Это приводит к тому, что понятие как бы "размывается", и отрасль теряет четкие контуры.
  Понятие права социального обеспечения- это прежде всего научная дефиниция, которая должна охватить лишь наиболее общие признаки, характерные для данного явления, отвлекаясь от частностей.
 Под правом социального обеспечения следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом общественные отношения по поводу распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами в порядке социального страхования и социального обеспечения денежных выплат, медицинской и лекарственной помощи, социальных услуг либо льгот по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также отношения по реализации, защите и восстановлению конституционного права граждан на социальное обеспечение.
  Таким образом, данная отрасль, как и любая другая самостоятельная отрасль, имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Предмет - это то, что регулируется отраслью, а метод-то, как, какими способами регулируется однородный комплекс обще ственных отношений.
  Признание права социального обеспечения самостоятельной отраслью вовсе не означает, что процесс ее формирования уже завершен. Очевидно, завершение этого процесса должно связываться с наличием обособленного, кодификационного законодательного акта, цементирующего систему отрасли. Пока такой акт еще не принят.
  Выше уже говорилось о том, что непрерывные изменения в социально-экономической сфере объективно обусловливают трансформационные процессы, происходящие в системе права. Результатом таких трансформаций становится образование новых подсистем внутри отрасли, новых отраслей и даже комплексных отраслей права.
  Вопрос о природе комплексных отраслей права в теории права пока еще является достаточно дискуссионным, однако обоснование предмета комплексной отрасли как социальной системы представляется перспективным, поскольку позволяет обеспечить целостность правового регулирования юридически разнородных общественных отношений, возникающих в обществе в связи с функционированием той или иной социальной системы (например, социального обеспечения, образования, здравоохранения и т.д.). Определенная консолидация правовых норм, регулирующих разнохарактерные отношения в сфере социального обеспечения, заметна уже сейчас, однако пройдет еще много времени, прежде чем совокупность этих норм трансформируется в систему права качественно нового, более высокого уровня развития и охватит целостным правовым регулированием все отношения в сфере социального обеспечения. Только тогда можно будет обосновывать образование такой комплексной отрасли в общей системе права, как социальное право.
  Достаточно актуальным на современном этапе является также вопрос о делении системы права на отрасли частного и публичного права. И потому научные разработки в теории права социального обеспечения не могут игнорировать эту проблему. В современной отечественной юридической литературе к отраслям публичного права относят: государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное право, а к отраслям частного права- гражданское, трудовое, семейное право и такие комплексные отрасли, как торговое, предпринимательское, банковское право и др. Возникает вопрос, к какой из этих групп может быть отнесено право социального обеспечения? Если основываться на том, из недр каких отраслей выделились нормы, впоследствии отнесенные к праву социального обеспечения, то однозначного ответа дать нельзя. Выше говорилось, что такие нормы ранее включались в трудовое право (частное право) и в административное право (публичное право).
  При всей важности и принципиальности деления права на частное и публичное, как отмечают теоретики, критерии такого деления неоднозначны, а границы достаточно условны и размыты.
  Для публичного права характерна жесткая централизация правового регулирования и императивность, не оставляющие места для усмотрения субъектов. Одним из критериев отнесения отношений к публично-правовым признается и такой, как участие в них в качестве одной! из сторон государства. С этих позиций можно говорить о праве социального обеспечения как об отрасли публичного права, что было абсолютно бесспорным для советского периода. На современном этапе развития общества появились новые приемы регулирования, допускающие сочетание централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению граждан с региональным и локальным,. а самое главное - теперь допускается сочетание нормативного регулирования с договорным. Если учесть, что сфера частного права предполагает децентрализацию юридического регулирования и диспози-. тивность, то можно констатировать, что в праве социального обеспечения на современном этапе присутствуют признаки и частного права.
  Таким образом, категорической оценки права социального обеспечения только как отрасли публичного либо только как отрасли частного права быть не может. В данной отрасли присутствуют начала того' и другого. Это еще раз подтверждает правильность утверждения российского цивилиста М. М. Агаркова, который отмечал, что в праве]возможны комбинации публично-правового и частно-правового элементов, а также смешанные публично-правовые и частно-правовые институты.
 
  § 2. Предмет права социального обеспечения
 
  Использовать предмет правового регулирования в качестве объективного критерия деления права на отрасли предложил М. А. Аржанов во время первой общесоюзной дискуссии по системе права, состоявшейся в 1938-1941 гг. При этом под предметом правового регулирования понималась определенная совокупность однородных обществен- ных отношений. В настоящее время предмет правового регулирования в теории права понимается гораздо шире. В его структуре выделяй следующие элементы: субъекты; объекты регулируемых общественных отношений; социальные факты, способствующие возникновение соответствующих отношений; практическую деятельность людей37.' Однако все они не могут быть раскрыты без детального анализа общественных отношений, представляющих собой самостоятельный объект для воздействия со стороны той или иной отрасли права.
  Какие же виды общественных отношений входят в предмет права социального обеспечения? В недавнем прошлом проблема предмета данной отрасли была достаточно дискуссионной38. Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие специфические черты таких отношений: их распределительный и имущественный характер; особые субъекты (нетрудоспособные); предоставление социального обеспечения за счет специальных общественных фондов; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного заработка и др.
  В. С. Андреев такими критериями считал следующие: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по поручению государства) общественная организация, с другой - гражданин; первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно (отсюда вытекает алиментарный характер всех этих отношений); обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях: когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду, либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и государство освобождает его от этой обязанности, предоставляя возможность получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях39.
  Наиболее спорным из перечисленных критериев является алиментарный характер рассматриваемых отношений. Алиментация как определенное социальное явление была известна еще в Древнем Риме. В конце II - середине III в. она применялась как система государственной помощи детям малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних землевладельцев за выдачу им ссуд.
  Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот трудового права этот термин был введен известными учеными А. Е. Пашерстником40 и Н. Г. Александровым41 в тот период, когда нормы о социальном обеспечении трудящихся еще не отпочковались от трудового права и были частью его; обозначение данным термином особого характера отношений, принципиально отличающихся от собственно трудовых, имело, очевидно, практическое значение. Однако термин "алиментация" ни тогда, ни сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности.
  Но это не самое главное. Употребление такого термина применительно к предмету права социального обеспечения вызывает возражения принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную экономическую природу отношений, входящих в предмет. Во-первых, в систему отношений, регулируемых данной отраслью права, включаются отношения по социальному обеспечению работника (либо его семьи) в порядке обязательного социального страхования; во-вторых, социальное обеспечение человека как члена общества осуществляется без учета его трудового вклада. Очевидно, в первом случае отношения не могут считаться алиментарными (т. е. такими, когда обеспечение предоставляется безвозмездно, безэквивалентно и без каких-либо встречных обязательств со стороны обеспечиваемого), так как финансирование социального обеспечения осуществляется не за счет бюджетных средств, а за счет средств страхователей и самих застрахованных. При этом не имеет значения разрыв во времени между уплатой страховых взносов и получением того или иного вида социального обеспечения конкретным работником, поскольку в основу системы социального страхования положен принцип солидарности самих застрахованных и солидарности поколений. С определенной долей условности алиментарными можно считать лишь отношения по социальному обеспечению человека как члена общества, ибо в этом случае указанные выше признаки присутствуют.
  С учетом сказанного другие признаки, предложенные В. С. Андреевым в качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, не утратили своей актуальности и на современном этапе.
  Второй, связанной с определением предмета данной отрасли, проблемой, вокруг которой велась научная дискуссия, была проблема выделения в рассматриваемом предмете стержневых отношений, которые составляли бы его ядро. В. С. Андреев считал таковыми пенсионные отношения, а другие отношения называл тесно связанными с пенсионными. На момент дискуссии эта проблема представлялась актуальной, однако сегодня какого-либо теоретического или практического значения она не имеет.
  Третья проблема, так и не разрешенная ни в науке, ни на практике, связана с определением видов конкретных общественных отношений, бесспорно входящих в предмет права социального обеспечения. В процессе прошедших дискуссий высказывались полярные точки зрения по этому вопросу. Полярность заключалась в том, что одни исключали из предмета общественные отношения, которые для большинства ученых и практиков были неотъемлемой его частью, например отношения по содержанию детей в детских учреждениях (В. В. Караваев), отношения по социальному обеспечению в порядке государственного социального страхования (В. И. Смолярчук); другие же необоснованно расширяли предмет этой отрасли, включая в него как отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, так и отношения по организации управления социальным обеспечением (М. И. Полупанов).
  Высказывалась даже точка зрения, что в предмет права социального обеспечения должны включаться все общественные отношения, возникающие в связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления (включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-бытовых услуг и т.д.). В качестве аргументов в пользу такой позиции приводились следующие: указанные отношения имеют общие черты, поскольку возникают между гражданами и государственными органами, имеют единую экономическую сущность - это отношения по распределению совокупного общественного продукта, аккумулируемого в общественных фондах потребления (Т. В. Иванкина). Представляется, что в условиях функционирования социалистического способа распределения, в основу которого были положены патерналистские начала, эта позиция достаточно уязвима, поскольку все основные социальные права граждан гарантировались самим государством. К числу таких прав относилось право на бесплатное образование, здравоохранение, на жилище, на социальное обеспечение и др. Реализация каждого из этих прав обеспечивалась функционированием соответствующих государственных систем (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и др.), а регулирование общественных отношений в каждой из таких сфер осуществлялось комплексом норм, образующих относительно самостоятельные обособленные правовые образования. Объединение соответствующих отношений в единый предмет регулирования и консолидация норм, их регулирующих, в отраслевую систему права носили бы несколько искусственный характер и не влекли бы за собой каких-либо практически значимых последствий, в связи с чем многими рассматривались как преждевременные.
  На современном этапе, когда страна живет в новых экономических реалиях и доля валового внутреннего продукта, предназначенного для финансирования социальной деятельности государства, неуклонно снижается, происходит фактически переориентация в социальной политике государства: от всеобщей гарантированной бесплатности, основных социальных прав граждан государство постепенно переходит к адресной социальной поддержке наиболее нуждающейся части населения. И хотя основные социальные права граждан, как и прежде, сохраняют конституционный уровень, они из-за сокращения расходов государства на их реализацию становятся все менее гарантированными. В этих условиях адресная направленность государственных гарантий, выражающаяся в социальной поддержке отдельных групп; населения, наиболее уязвимых в условиях экономической нестабильности государства, реализуется через общественные отношения, возникающие, например, по поводу предоставления гражданам жилищных субсидий, льгот при получении образования или по оплате коммунально-бытовых услуг и т.д. Такие отношения по существу ничем не отличаются от других, "бесспорных" отношений, возникающих по поводу социального обеспечения граждан "классическими" его видами, в связи с чем они должны рассматриваться как неотъемлемая часть; предмета права социального обеспечения. Таким образом, концепция; о широком круге отношений, охватываемых предметом данной отрасли, на современном этапе неожиданно стала весьма актуальной.
  Итак, какие же все-таки специфические черты являются основополагающими для отношений по социальному обеспечению граждан?
  Во-первых, общая экономическая природа этих отношений, поскольку они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ одному из субъектов рассматриваемых отношений достигается перераспределением валового внутреннего продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения их обнищания.
  Во-вторых, специфический круг субъектов этих отношений. Одним из субъектов всегда является государственный либо любой другой, уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда является гражданин (либо семья), наделенный определенным объемом правомочий. Общий круг таких субъектов (граждан) постоянно трансформируется и не является постоянным, поскольку сама система социального обеспечения- одна из самых динамичных ; социальных систем. Тем не менее в этом круге можно выделить и таких "классических" субъектов, как пожилые граждане, нетрудоспособные (временно либо постоянно), женщины-матери, семья с детьми, безработные, граждане с доходом ниже прожиточного минимума в данном регионе, дети-инвалиды.
  В-третьих, специфика объекта отношения: это всегда материальное благо, предоставляемое в порядке социального обеспечения гражданину. Причем форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии, пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно либо на льготных условиях путем предоставления медицинской помощи и лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, содержания детей в детских учреждениях, социальной помощи на дому, содержания в учреждениях социального обслуживания, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, их транспортного обслуживания, протезно-ортопедической помощи и др.; в виде льготы по проезду на транспорте, по оплате коммунальных услуг, лекарственной помощи и др.).
  Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер.
  В-четвертых, специфика социальных фактов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Перечень таких фактов строго определен путем его законодательного закрепления и расширительному толкованию не подлежит. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, которые признаются государством социально уважительными и называются социальными рисками.
  В-пятых, законодательное закрепление норм социального обеспечения (размеров денежных выплат, объема социальных услуг и льгот), которые не могут быть изменены субъектами отношения ни в сторону Ухудшения, ни в сторону улучшения, если они финансируются за счет Централизованных источников (федеральных бюджетных средств, средств фондов социального страхования).
  В совокупности все рассмотренные выше признаки определяют однородность общественных отношений, образующих предмет права социального обеспечения, и обосновывают необходимость специфических приемов их правового регулирования.
  Рассмотрим, какие же конкретно виды отношений регулируются правом социального обеспечения как отвечающие указанным выше признакам. Таких отношений достаточно много. Их многообразие обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единое отношения (как, например, трудовое отношение), в котором гражданин мог бы реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или на все. Несмотря на разнообразие отношен" они могут быть классифицированы на следующие три блока: 1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) отношения, возникающие по поводу "натуральных" видов социального обеспечения; 3) вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений.
  Пользуясь методом научной абстракции, можно продолжить, данную классификацию, приняв за ее критерий конкретный вид денежной выплаты либо "натурального" обеспечения, а также конкретный объект процедурного или процессуального отношения.
  В зависимости от вида денежной выплаты отношения подразделяются на:
  1) пенсионные; 2) по поводу обеспечения граждан пособиями; 3) по поводу обеспечения граждан компенсационными и страховыми выплатами; 4) в связи с возмещением ущерба, причиненного сторонами рассматриваемых отношений друг другу.
  В зависимости от вида социального обеспечения в "натуральной форме отношения подразделяются на отношения по поводу предоставления: 1) медицинской помощи и лечения; 2) бесплатной или со скидкой лекарственной помощи; 3) санаторно-курортного лечения 4) полного или полустационарного социального обслуживания; 5) социальной помощи на дому; 6) содержания детей в детских учреждениях; 7) профессионального обучения и трудоустройства инвалидов 8) транспортных средств инвалидам; 9) протезно-ортопедической помощи; 10) льгот по системе социального обеспечения.
  Процедурные и процессуальные отношения в зависимости от их объекта подразделяются на отношения по поводу: 1) установлений юридических фактов; 2) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения; 3) защиты нарушенного права.
  Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает необходимость и внутривидовой классификации отношений, возникающих по поводу обеспечения граждан пенсиями, пособиями компенсационными выплатами, поскольку не существует единого пенсионного отношения, в котором реализуется право на все виды пенсий, равно как и единого отношения по поводу всех видов пособий либо всех видов компенсационных выплат.
  Видовая классификация пенсионных отношений позволяет подразделить их с учетом вида назначаемой пенсии на отношения по поводу: пенсии по старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальной пенсии.
  Отношений по поводу пособий столько, сколько видов пособий, назначаемых гражданам по системе социального обеспечения. Отношения возникают по поводу ежемесячных, периодических и единовременных пособий. Отношения по поводу ежемесячных пособий возникают в связи с назначением пособия за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, на ребенка до достижения им 16 (учащимся 18) лет, по безработице. Отношения в связи с предоставлением периодического пособия возникают при назначении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Отношения по поводу единовременных пособий возникают в связи с назначением пособия при рождении ребенка и социального пособия на погребение и некоторых других пособий.
  В связи с многообразием компенсационных выплат виды отношений, возникающих по поводу их предоставления гражданам, также отличаются многообразием. Они возникают при назначении компенсационных выплат: за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы; за время отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет; за время академического отпуска по медицинским показаниям студентам и аспирантам; супругу военнослужащего и женам служащих органов внутренних дел на период безработицы; трудоспособным неработающим гражданам, занятым уходом за инвалидами I группы, за престарелыми, ребенком-инвалидом; на питание учащимся; на санаторно-курортное лечение инвалидам; на транспортное обслуживание инвалидов; вынужденным переселенцам и беженцам.
  Внутривидовая классификация необходима также для отношений по поводу предоставления различного рода льгот по системе социального обеспечения, поскольку само понятие "льготы" имеет собирательное значение, охватывая различные их виды. В данной группе можно выделить отношения по поводу таких льгот, как бесплатный проезд на внутригородском (внутрирайонном), на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения либо на междугородном транспорте; предоставление скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, топлива либо полное освобождение от их оплаты; бесплатная установка телефона и скидка с установленной платы за пользование телефоном; бесплатный отпуск детского питания; льготы по предоставлению санаторно-курортного лечения, лекарственной помог медико-социальной и протезно-ортопедической помощи.
 Таким образом, предмет права социального обеспечения - это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения.
 
  § 3. Метод права социального обеспечения
 
  Классификация отраслей права только по предмету регулирования, который был выделен в ходе научной дискуссии о системе права (1938-1941 гг.) в качестве основного критерия деления права на отрасли, по существу, свела проблему системы права к проблеме системы общественных отношений. Поэтому в ходе второй научной дискуссии (1955-1 1958 гг.) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить и дополнительный критерий деления права на отрасли- метод правового регулирования как совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Метод служит дополнительным юридически критерием, поскольку он произведен от предмета и в значительно мере зависит от законодателя. В то же время в теории права отмечалось, что у законодателя не так много средств регулирования отношений. Он может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности): поступать тол ко так (предписание); только так не поступать (запрет); поступайте, как сочтете нужным (дозволение)42.
  Предписание отражает императивный метод регулирования, а запрет и дозволение, как считал Р. 3. Лившиц,- это приемы диспозитивного регулирования, поскольку участники общественных отношений свободны поступать так, как считают нужным, при этом в случае запрета эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрета43.
  Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы "сквозными" для всех отраслей права. В то же время они не могут учитывать специфики общественных отношений регулируемых нормами конкретной отрасли, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т. е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. К числу таких признаков Л. С. Явич, например, относил следующие: порядок установления прав и обязанностей субъектов права; степень определенности предоставленных прав и "автономности" действий субъектов; взаимоотношения субъектов правоотношений; наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей 44.
  Творчески развив данную концепцию, С. С. Алексеев дает более четкую конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия45.
  Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет дискуссионный характер.
  Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого метода правового регулирования, обоснованной В. Д. Сорокиным. Не отрицая наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных компонента- дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и взаимообеспечивают друг друга 46. При этом обращалось внимание на то, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях и прежде всего применительно к предметам регулирования отрасли права47.
  Критикуя позицию В. Д. Сорокина, Р. И. Иванова ставит закономерный вопрос: "Если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят от типа общественных отношений и если они одинаковы, то может ли это быть некий единый метод правового регулирования?". Единый предмет и метод правового регулирован" считает Р. И. Иванова, есть не что иное, как научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования. Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования - установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера регулируемых отношений право пользуется велениями различного содержания48.
  Выше уже говорилось о том, что в самом общем виде метод правового регулирования - это совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Возникает вопрос каков же объем данной "совокупности". Л. С. Явич, например, понимал под методом все формы юридического воздействия на поведение людей49, а А. М. Витченко определяет метод как совокупность только специфических нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирован от других форм воздействия права на эти отношения50. Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению в учебной литературе: "все формы юридического воздействия" рассматриваются в качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования, важной составной частью которого является методом51. Он обладает существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических норм52.
  С учетом изложенного более правильно рассматривать метод как совокупность именно специфических нормативных средств воздействия, "создающих скелет юридического режима отрасли"53.
  Сохраняющаяся в общей теории права дискуссионность проблемы метода правового регулирования предопределила дискуссионность данной проблемы и в праве социального обеспечения. Можно с уверенностью сказать, что это одна из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая еще однозначного решения.
  Впервые проблема метода правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения была исследована В. С. Андреевым54. Он выделил три специфические черты, раскрывающие, по его мнению, особенность метода данной отрасли. При этом все эти три черты он связывал с особенностью самого предмета регулирования. Что же это за черты? Во-первых, все входящие в предмет отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. Во-вторых, одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим - органы государства или по его поручению профсоюзы или органы колхозов. В-третьих, посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.
  В одной из последних своих работ В. С. Андреев отказывается от ранее применяемого им термина "алиментарный", обосновывая такой отказ тем, что данный термин подвергся критике со стороны учены55.
  Если отключиться от конкретики, связанной с прежним наименованием органов, осуществляющих социальное обеспечение, и финансовых источников, за счет средств которых предоставлялось ранее социальное обеспечение, а самое главное- учесть отказ ученого от выделения в качестве специфического признака отношений по социальному обеспечению их алиментарный характер, то нужно признать, что общий подход В. С. Андреева к проблеме метода права социального обеспечения сохраняет актуальность и сегодня.
  По мнению М. И. Полупанова, метод данной отрасли- это метод государственного предоставления, главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставлен гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в это связи определенных прав и гарантий56. По существу, на такой же позиции стоит и Р. И. Иванова, которая, подчеркивая диспозитивные; начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяет метод отрасли как метод социально алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особе сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации 57.
  Данное определение связывает метод с "социально-алиментарными притязаниями и предоставлениями", что, по существу, не раскрывает специфику приемов и способов регулирования. Кроме того, наиболее спорным, как уже говорилось выше, является сам термин "ее циально-алиментарное притязание", поскольку он не отражав признака, общего для абсолютно всех отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Включение же в определение метода отраслевых принципов правового регулирования означает отождествление их со специфическими способами и приемами регулирования.
  Серьезной критике обоснованно подвергалась точка зрения Я. Фогеля, который понимал под методом отрасли "социальную реабилитацию" 58.
  Разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался также В. Ш. Шайхатдинов. Применительно к советскому периоду он относил к основным чертам метода следующие: своеобразие положения управомоченной и обязанной сторон; безвозмездный характер предоставления имущественных благ; своеобразие фактического состава как основания возникновения правоотношений; наличие льготных режимов обеспечения; отсутствие локального регулирования; невозможность изменения содержания правоотношений по соглашению сторон; своеобразие санкций; отсутствие рекомендательных норм; ограниченность применения запретов59.
  Некоторые из этих черт сохраняют свою актуальность и сегодня, а некоторые утратили свое значение в силу новаций, произошедших в правовом регулировании в целом и в праве социального обеспечения в частности (например, отсутствие локального регулирования, отсутствие рекомендательных норм).
  Рассмотренные выше позиции ученых, пытавшихся в советский период сформулировать основные черты метода права социального обеспечения, явились той теоретической базой, на основе которой продолжаются исследования данной проблемы в новых социально-экономических условиях, но уже на основе нового правового материала, однако анализ основных точек зрения, обоснованных уже на современном этапе, не позволяет констатировать единый подход к определению метода права социального обеспечения.
  Наиболее противоречивой представляется позиция Е. Е. Мачульской, разделяющей ранее высказанную точку зрения о том, что метод данной отрасли - это "метод социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений". Противоречивость позиции состоит в том, что, с одной стороны, признается, что на современном этапе принципиально изменился порядок финансирования расходов на социальное обеспечение, поскольку на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан возложены юридические обязанности по уплате страховых взносов, и появились возможности использования договорной формы реализации прав граждан в сфере социального обеспечения, а с другой- доказывается использование законодателем метода "социальной алиментации". При этом автор убежден, что в новых социально-экономических условиях изменился лишь характер "социальной алиментации", в связи с чем дается ее новое определение. По мнению Е. Е. Мачульской, социальную алиментацию сегодня можно определить как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя, безэквивалентно, но нормировано с учетом трудового (страхового) стажа, или возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе60. В то же время автор пытается раскрыть и другие специфические для отрасли приемы регулирования. В частности, указывается, что управомоченной стороной всегда выступает физическое лицо (или семья), а обязанной- государственный орган; право выбора вида обеспечения из нескольких возможных предоставлено только физическому лицу; права и обязанности сторон определены законом и не могут быть изменены по их соглашению; возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению обусловлены сложным юридическим составом; к субъектам этих отношений - физическим лицам применяются лишь правоограничительные санкции; применяется административный и судебный порядок защиты нарушенного права; сочетаются централизованный и локальный способ установления прав и обязанностей субъектов61.
  Позиция Е. Е. Мачульской в части определения метода права социального обеспечения как метода "социальной алиментации" не согласуется с четко обозначившейся на данном этапе тенденцией в развитии российской системы социального обеспечения, в основу которой положено усиление страховых начал в социальном обеспечении работника и его семьи. Данная черта правового регулирования в определенной степени может быть признана характерной для государственного социального обеспечения человека как члена общества, но это лишь часть отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Что же касается выделения других специфических приемов регулирования данного предмета, то можно констатировать сближение позиции автора с позицией тех ученых, которые рассматривают метод этой отрасли через призму общетеоретической конструкции специфических приемов и способов правового регулирования, о чем уже говорилось выше.
  С этих позиций рассматривал основные черты метода права социального обеспечения, в частности, В. Ш. Шайхатдинов, который в настоящее время, не меняя своего принципиального подхода к данной проблеме, внес коррективы в содержание каждого из специфических приемов регулирования62.
  В учебной литературе высказана еще одна точка зрения по вопросу о методе права социального обеспечения. К. С. Батыгин, подчеркивая, что данный вопрос является одним из сложных, раскрывает основные элементы метода, исходя также из положений общей теории права, о которых уже говорилось выше.
  Правовой статус субъектов права социального обеспечения характеризуется, по его мнению, базовым положением гражданина и органов, осуществляющих социальное обеспечение; при этом граждане являются в основном носителями прав, а органы, осуществляющие социальное обеспечение, - носителями обязанностей. Специфика прав и обязанностей субъектов оказывает существенное влияние и на содержание юридических фактов, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений по социальному обеспечению. Из способов правового регулирования (дозволения, запрещения, обязывания), "сквозных" для всех отраслей права, в праве социального обеспечения, как считает К. С. Батыгин, преобладает дозволение, причем содержание норм, предусматривающих правомочия граждан, в одних случаях абсолютно определенно, а в других отличается относительной определенностью. К особенностям метода права социального обеспечения автор относит также недопустимость изменения прав и обязанностей субъектов по их соглашению; способы защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов (за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные; споры по вопросам предоставления тех или иных видов обеспечения и обслуживания граждан могут разрешаться в судебном порядке, но в некоторых случаях ему должен предшествовать "иной порядок").
  Сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов, по мнению К. С. Батыгина, не следует рассматривать в качестве специфической черты права социального обеспечения, поскольку такое сочетание имеет место и в ряде других отраслей права63.
  Таким образом, анализ современных концепций метода права социального обеспечения позволяет сделать вывод о том, что при существенном различии в подходе к содержанию основных его признаков позиции ученых в целом сблизились по сравнению с высказываемыми во время дискуссии 70-80-х годов.
  Это сближение обнаруживается в том, что наряду со специфическими приемами регулирования отношений по социальному обеспечению всеми подчеркивается проявление и общих для всех отраслей права приемов регулирования. Кроме того, о сближении взглядов свидетельствует тот факт, что специфика приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения рассматривается с учетом той общетеоретической конструкции, которая была обоснована видными учеными - Л. С. Явичем и С. С. Алексеевым.
 Итак, что же следует понимать под методом права социального обеспечения?
 Метод права социального обеспечения - это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.
 Научный анализ применяемых приемов регулирования только в том случае позволит выявить их сущность, если они будут исследоваться в неразрывном единстве.
  Выше уже указывалось, что к общеправовым приемам правового регулирования относятся императивное и диапозитивное регулирование64. Императивное регулирование выражается формулой: "все, что не разрешено, - запрещено", диспозитивное формулой "все, что не запрещено - разрешено". В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором- дозволения.
 Какой же из этих методов применяет законодатель в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан?
  Почти все авторы, позиции которых рассматривались выше, первое место при рассмотрении признаков метода права социального обеспечения ставят именно дозволение, хотя и с определенными оговорками.
  Распределительный характер отношений, регулируемых данной отраслью, предопределяет, на наш взгляд, общеправовой, императивный способ регулирования - предписание поступать при распределении совокупного общественного продукта только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять только те виды обеспечения, на которые у гражданина возникло право. Перечень социальны рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежи Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых; порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.
  В то же время наряду с императивным методом используется и диспозитивный, пределы которого существенно ограничены. При этом применение диспозитивного метода в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них - гражданину. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.
  Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.
  Однако федеральный уровень централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению может также дополняться межотраслевым и отраслевым регулированием. В условиях рыночной экономики появляется необходимость в использовании наряду с традиционными новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники - социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение очевидно, поскольку они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников отрасли (нескольких отраслей), профессии, устанавливая их более высокий уровень по сравнению с федеральным.
  Конституция РФ (ст. 72) относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта Федерации предполагает также финансирование за счет его средств дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут делиться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие общественные отношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта Федерации.
  Аналогичный правовой режим охватывает в силу ст. 72 Конституции общественные отношения, регулируемые некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным правом и т. д.).
  Федеральным законом от 25 августа 1995 г. "Об общих принципа организации местного самоуправления в Российской Федерации" предметам ведения местного самоуправления среди прочих вопросов отнесены также вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействие его занятости. В этом же законе предусмотрено, что органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды этих актов, порядок и принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Могут ли регулироваться такими актами общественные отношения, являющиеся по своему характеру распределительными? Прежде чем дать ответ на этот вопрос, необходимо выяснить, какими финансовыми средствами могут распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, средства которого являются частью местных финансов, включающих, помин) средств местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства. При этом закон устанавливает, что формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.
  Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. При этом под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законодательством России минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.
  Таким образом, муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения - еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное регулирование.
  Следовательно, можно сделать вывод, что одним из приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения (как и в иных социальных сферах) является сочетание централизованного регулирования с региональным и муниципальным.
 Поскольку данные отношения по своему характеру являются распределительными, на каждом из уровней правового регулирования осуществляется жесткое нормирование видов, условий и объемов обеспечения, т.е. регулирование пронизано императивным методом, при этом предписание как форма выражения этого метода адресовано органам, осуществляющим социальное обеспечение, а по отношению к гражданам регулирование допускает и дозволение. В последнее время дозволение как проявление диспозитивного метода в очень ограниченных пределах используется законодателем и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение. Так, эти органы могут определить конкретный вид государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ (ст. 12 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
  Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях- это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное- разграничением собственности.
  Большое значение на современном этапе приобретает также локальное регулирование, которое осуществляется на уровне конкретной организации. Локальные акты признаются источниками трудового права и права социального обеспечения, поскольку закрепляют дополнительные меры социальной защиты работника в случае нетрудоспособности, ухода на пенсию, наличия детей в его семье и т. д. Законодатель создает правовые возможности для локального регулирования, и по Мере экономической стабилизации в обществе границы такого регулирования будут непрерывно расширяться. Следовательно, локальное регулирование органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним новым приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи.
  С общеправовыми и межотраслевыми приемами регулировав неразрывно связаны, как уже говорилось, и специфические для да ной отрасли способы регулирования. Так, рассмотренные выше приемы формирования содержания прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения на отраслевом уровне дополняются таким признаком, как недопустимость, по общему правилу, договорного регулирования. В то же время нельзя игнорировать реальную действительность, свидетельствующую о том, что нередко стороны трудового правоотношения своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (право на получение особой выплаты в случае ухода работника на пенсию в случае его длительной болезни, при рождении ребенка; предоставление бесплатной путевки на санаторно-курортное лечение; оплата лекарств по рецептам врачей и т.д.).
 Договорный способ формирования прав и обязанностей субъект трудового права в данном случае распространяется и на сферу социального обеспечения, если оно касается работника.
  Отраслевая специфика обнаруживается и в характере оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению граждан. Она выражается в том, что, во-первых к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет социальными рисками. К ним относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, трудовое увечье, старость, безработица и Особыми основаниями законодатель признает материнство, отцовство и детство. Во-вторых, отраслевая специфика заключается в том, ч эти отношения не могут возникать ни на основе договора их субъектов (как в трудовом праве), ни на основе предписания компетентного органа (как в административном праве). Для их возникновения необходимы юридические составы, в которые включаются наряду с рассмотренными выше специфическими юридическими фактами и волеизъявлениями гражданина, и решение компетентного органа о применении нормы права. Причем, если гражданин обладает правом на волеизъявление, то орган осуществляющий социальное обеспечение, несет юридическую обязанность принять в связи с его волеизъявлением соответствующе решение (положительное или отрицательное) строго в соответствии с нормами законодательства. Отсутствие у данного органа права на усмотренческое решение еще раз доказывает использование императивного метода как общего метода правового регулирования данного комплекса общественных отношений.
  Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения. Их правовое положение характеризуется тем, что законодатель, с одной стороны, не наделил их равенством, а с другой - не ввел для них элементов подчиненности. Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется еще одна специфическая черта правового регулирования рассматриваемых отношений: имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности - это в основном обязанности не материального, а процедурного либо процессуального характера (обратиться в установленном порядке, представить необходимые документы и т.д.). Обязывающие нормы адресуются второй стороне - органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязанности.
  Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права граждан, а точнее, они связаны с отсутствием особого правового механизма для такой защиты. Граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.
  По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, пособием на погребение работника рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако это скорее исключение из общего правила.
  И наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.
  Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, работник, нарушивший режим, установленный для него врачом, может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности со дня допущенного нарушения и на определенный срок. Правоограничивающие санкции могут быть применены к лицу, признанному безработным, если он не выполняет своих обязанностей, виде уменьшения размера пособия по безработице либо приостановления его выплаты на определенный срок. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о доводы узком применении правоограничивающих санкций.
  Что касается санкций, применяемых к другому субъекту- органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстанови нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает главным образом тогда, когда гражданином недополучены денежные выплаты по системе социального обеспечения.
  Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: императивно-диспозитивное регулирование сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; недопустимость, как правило, договорного регулирования; обусловленность возникновения, изменения и прекращения праве отношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовосстановительных и правоограничивающих санкций.
 
  § 4. Система права социального обеспечения
 
  Система права в целом носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом общества. Ее элементами, как известно являются: норма права, институт, субинститут, подотрасль, отрасль, призванные максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Раскрыть систему права как отрасли- это значит раскрыть внутреннюю организацию норм в самой отрасли. Отрасль - это не хаотичная совокупность правовых норм. Нормы в ней расположены в определенном порядке, причем научно обоснованном. Поэтому применительно к системе отрасли можно дать следующее ее определение: система права социального обеспечения - это научно обоснованное расположение правовых норм внутри данной отрасли.
  Основным критерием для обоснования системы отрасли является значение, которое имеет та или иная норма права в целом для предмета отрасли либо для отдельного вида (группы) общественных отношений, входящих в ее предмет. По этому критерию нормы отрасли делятся на общие и особенные. Общие нормы закрепляют, как правило, основные принципиальные положения, имеющие существенное значение для всех или для большинства общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Особенные нормы регулируют конкретный вид отношений либо отдельные элементы отношения.
  С учетом этого критерия в системе права социального обеспечения различаются Общая и Особенная части.
  Специфика Общей части данной отрасли состоит в том, что ее формирование еще полностью не завершилось, поскольку окончательно не сложились основные ее институты. В связи с этим у ученых, занимающихся проблемами права социального обеспечения, нет однозначного подхода к определению структуры Общей части. Одни из них (К. С. Батыгин, Е. Е. Мачульская65), раскрывая содержание Общей части, указывают лишь на совокупность соответствующих норм, не рассматривая их организацию внутри этой части, другие (В. Ш. Шайхатдинов) рассматривают структуру Общей части в виде совокупности таких институтов, как: основной институт, институт правосубъектности, институт видов обеспечения и юридических фактов, институт источников, институт трудового стажа, институт среднемесячного заработка, институт сроков 66.
  С включением в Общую часть права социального обеспечения последних трех институтов нельзя согласиться. Институт источников отрасли, очевидно, является составной частью Общей части, но только не в системе отрасли, а в системе науки. Институты трудового стажа, среднемесячного заработка и сроков не могут быть включены в Общую часть отрасли, поскольку их нормы не имеют основополагающего значения для всех общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли: предметом их регулирования являются отдельные элементы, общие для незначительного числа отношений, что не дает оснований для признания их принципиально важными для отрасли в целом.
  В теории права признается, что Общая часть каждой отрасли стоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отражают специфику данной отрасли. Главным является так называемый основной институт- комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли, ее задачам, отраслевым принципам 67. Как правило, такие нормативные предписания закрепляются в кодификационном акте. До настоящего времени в сфере социального обеспечения такой акт не принят, поэтому говорить о наличии данного института в системе этой отрасли преждевременно. Наличие же данного института в системе науки права социального обеспечения ни у кого не вызывает сомнений.
  В Общую часть отрасли входит институт правосубъектности как "комплекс нормативных предписаний, регламентирующий главный элемент юридического положения субъектов, их правового статуса"68. В праве социального обеспечения такой институт охватывает нормы международных актов (в частности, соглашений, заключенных между странами - членами СНГ), конституционные нормы, нормы законов по социальному обеспечению, закрепляющие правовой статус граждан в сфере социального обеспечения. Нормы данного института закрепляют также субъектный состав общественных отношений по социальному обеспечению.
  Самостоятельным институтом Общей части данной отрасли является институт социальных рисков, при наступлении которых предоставляется социальное обеспечение. Содержание этого института существенно обогатилось в связи с принятием Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования".
  Особенная часть права социального обеспечения как отрасли также продолжает еще формироваться, однако уже сейчас можно выделить в ее структуре комплекс устоявшихся институтов, нормы которых имеют собственный предмет регулирования. В зависимости от того охватывает ли этот предмет все виды однородного отношения или лишь отдельные из них, регулируемые данной совокупностью правовых норм, они группируются в институты либо в комплексные институты.
  Самостоятельным институтом Особенной части является институт трудового стажа 69. Нормы данного института регулируют отдельные элементы, общие для тех видов отношений, в основаниях возникновения которых в качестве самостоятельного юридического факта содержится требование о трудовом стаже. Нормы данного института закрепляют: виды трудового стажа; виды трудовой и иной общественно полезной деятельности; других, указанных в законе периодов, включаемых в трудовой стаж; правила исчисления всех видов трудового стажа и порядок его доказывания.
  Одним из центральных комплексных институтов Особенной части считается институт пенсионного обеспечения70. В 70-х годах в науке права социального обеспечения обосновывалась идея о формировании в системе этой отрасли самостоятельной подотрасли- пенсионного права. Однако в настоящее время эта идея временно утратила свою актуальность, поскольку не завершено реформирование федеральной системы пенсионного обеспечения. Но она сохраняет свою научную ценность на будущее.
  Комплексный институт пенсионного обеспечения, в свою очередь, состоит из ряда самостоятельных институтов. Их нормы регулируют отдельные виды пенсионных отношений в зависимости от юридического факта, в связи с которым пенсия назначается. Это институты пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий. Некоторые из этих институтов также имеют сложную структуру, поскольку внутри них нормы группируются с учетом дифференциации в пенсионном обеспечении. Так, в институте пенсий по старости выделяются относительно обособленные группы норм, регулирующие пенсии по старости на общих основаниях, досрочные и неполные пенсии по старости, пенсии по старости на льготных условиях, пенсии по старости в связи с особыми условиями труда. В структуре института пенсий по инвалидности правовые нормы обособляются в самостоятельные группы. Обособление производится по таким дифференцирующим критериям, как причина инвалидности или характер деятельности, в связи с которой предусмотрена дифференциация (пенсии в связи с обычной трудовой деятельностью, пенсии военнослужащим и др.). Аналогичная структура характерна и для института пенсий по случаю потери кормильца, пенсий за выслугу лет.
  Общими для всех видов пенсионных отношений являются вопросы исчисления пенсий и их назначения. Поэтому нормы, их регулирующие, сгруппированы в самостоятельные институты, входящие данный комплексный институт.
  Следующим комплексным по своему характеру институтом является институт пособий и компенсационных выплат. В нем нормы объединены в пединституты по видам пособий и компенсационных выплат: пособия по временной нетрудоспособности; по беременности и дам; гражданам, имеющим детей; по безработице; на погребение и др.|
  В связи с вступлением в силу в январе 2000г. Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев производстве и профессиональных заболеваний" в структуре Особенной части права социального обеспечения появился новый институт "Обеспечение по страхованию пострадавших на производстве и семей". Нормы этого института устанавливают круг лиц, подлежа данному виду обязательного социального страхования, виды обеспечения по нему, размер страховых выплат, порядок назначения и выплат страхового обеспечения, права и обязанности субъектов страхования.
  Такой комплексный институт Особенной части, как медицинская помощь и лечение, состоит из следующих пединститутов: бесплатная медицинская помощь и лечение; бесплатная или со скидкой лекарственная помощь; санаторно-курортное лечение.
  Наиболее сложным комплексным институтом считается институт социального обслуживания. Он состоит из множества пединститутов подразделяемых по видам социальных услуг, предоставляемых гражданам бесплатно либо со скидкой: полного и полустационарного социального обслуживания; социальной помощи на дому; срочной социальной и консультативной помощи; профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; обеспечения инвалидов средствами передвижения и транспортными средствами; протезно-ортопедической помощи; содержания детей в детских учреждениях; льгот по системе социального обеспечения.
  Нормы всех рассмотренных выше институтов Особенной части регулируют отношения, объектом которых является материальное благо в виде конкретной денежной выплаты либо социальной услуги.
  В предмет права социального обеспечения входят также общественные отношения процедурного и процессуального характера. Эти отношения регулируются нормами специальных институтов: по установлению юридических фактов; по разрешению жалоб и споров; юридической ответственности.
  В. Ш. Шайхатдинов в качестве самостоятельного института Особенной части выделяет институт правоприменительной деятельности71. Очевидно, имеется в виду, что процедурные отношения, возникающие в связи с реализацией права на тот или иной вид социального обеспечения, регулируются нормами данного института. Поскольку единого способа реализации права на все виды социального обеспечения в этой отрасли не предусмотрено, нет оснований для объединения норм, закрепляющих для каждого вида социального обеспечения особую процедуру реализации права, в один институт. Нормы, регулирующие этот вид процедурных отношений, входят составной частью в содержание тех институтов, нормы которых регулируют конкретные виды материальных общественных отношений (по пенсионному обеспечению, по обеспечению пособиями, компенсационными выплатами, социальными услугами).
  От системы отрасли следует отличать систему законодательства о социальном обеспечении. Система отрасли- это организованная определенным образом совокупность правовых норм, а законодательство - это совокупность находящихся в соответствующей взаимосвязи нормативных актов. Эти две категории хотя и тесно связаны, но все же относительно самостоятельны. Законодательство, являющееся формой права и одним из источников его развития, имеет несомненную связь с его содержанием, но не теряет при этом своей специфики72.
  Подавляющее большинство ученых в области теории права считают, что система права носит объективный характер и в силу этого ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем73. Иной точки зрения придерживался лишь Р.З. Лившиц, который констатировал, "что теоретические доводы об отличии отрасли права от отрасли законодательства оказались несостоятельными, не получили практического подтверждения" 74. По его мнению, невозможно провести границу между нормой права и нормативным актом, поскольку в конечном счете и то и другое - это совокупность правовых норм, в связи с чем как совокупности и отрасли права, так и отрасли законодательства оказывались тождественными по содержанию75.
  Более убедительной представляется позиция тех ученых, которые подчеркивая отсутствие тождественности между системой права системой законодательства, в то же время раскрывают существенные различия между ними, доказывающие их относительную самостоятельность. К числу таких различий относят, в частности, то, что первичным элементом системы отрасли являются нормы, а первичным элементом системы законодательства- нормативный правовой акт. Юридические нормы отраслей - это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. При построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в разном сочетании в структуре определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.
  В одних случаях отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т.д.). Такие отрасли права не кодифицированы, действующий в этой сфере нормативный материал рассредоточен различным правовым актам, нуждающимся в унификации76. Не исключена и противоположная ситуация, когда отрасль законодательства существует без отрасли права (например, таможенное законодательство).
  К числу различий между указанными категориями относят так критерии деления системы права на отрасли, т. е. предмет и метод, обеспечивает нормам отрасли высокую степень однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы социально жизни, выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства охватывает всем различные отношения, часто являющиеся предметом регулирования различных отраслей права.
  Необходимость проводить различия между системой права и сии темой законодательства вызывается потребностями систематизации законодательства, т. е. деятельностью государственных органов, наг ленной на упорядочение законодательства, приведение его в стройную логическую систему.
  Не менее важно, как отмечается в теории права, установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства. Это не только теоретическая, но и практическая задач Надлежащее ее решение должно обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, их согласованность и правильна применение на практике.
  В сфере правового регулирования отношений по социальному обеспечению эта задача особенно актуальна, поскольку законодательство о социальном обеспечении еще не подвергалось кодификации.
  Для современного состояния законодательства в сфере социального обеспечения показательны: множественность актов; мелкотемье, когда по одному сравнительно небольшому вопросу принимаются законы (например, о компенсационной выплате учащимся на питание); дублирование нормотворческой деятельности; принятие по одной и той же проблеме с небольшим разрывом во времени разных актов (регулирование социального обслуживания населения двумя законами); несогласованность норм разных актов (например, виды возмещения вреда в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием в одном случае называются обеспечением по страхованию, а в другом - пособиями в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием77).
  Наибольшей неупорядоченностью сегодня страдает пенсионное законодательство. Обнадеживающее начало в кодификации пенсионного законодательства, связанное с принятием единого пенсионного Закона 1990г., который на момент его принятия закрепил единую пенсионную систему в России, очень скоро было сведено на нет в связи со стремительным разрушением единой системы и законодательным закреплением наряду с общей, еще и привилегированной системы. В Закон 1990 г. с момента его принятия внесено столько изменений и дополнений, что сегодня применение его норм связано с огромными трудностями для правоприменяющих органов. Этот закон практически превратился по своему содержанию в совсем иной закон.
  Не лучше обстоит дело и с состоянием законодательства о пособиях в связи с непрерывным внесением изменений в него, суть которых - ограничение ранее предоставленных прав, что является прямым нарушением конституционных норм.
  С принятием Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" четко обозначилась перспектива развития законодательства в сфере социального обеспечения. Она связана с тем, что дальнейшее формирование федеральной системы социального обеспечения требует законодательного оформления двух ее подсистем: 1) системы страхового социального обеспечения; 2) системы государственного социального обеспечения.
  Этот закон, являясь рамочным, закрепил как бы контуры первой подсистемы, однако для регулирования обеспечения по каждому от дельному виду социального страхования необходимо принять новы законы. Это может быть и кодификационный закон, нормы которого закрепят систему социального страхования как относительно самостоятельную, решив вопросы финансирования, управления и социального обеспечения застрахованных.
  Аналогично упорядочение законодательства необходимо и в част регулирования социального обеспечения граждан не как работников, а как членов общества, когда расходы финансируются за счет бюджетных средств. Это может быть также кодификационный закон.
  Некоторые ученые предлагают принять уже сейчас такой кодификационный акт, как кодекс законов о социальном обеспечении.
  Очевидно, что до завершения работы по систематизации обширнейшего массива законодательства о социальном обеспечении с учетом деления федеральной государственной системы на систему страхового и нестрахового социального обеспечения вряд ли возмог принять такой акт. Кроме того, есть и иные аргументы не в пользу кодекса.
  В теории права совершенно верно обращается внимание на то обстоятельство, что в федеративной структуре законодательства заметным явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, Основы законодательства. На их место приходят кодексы, хотя правомерность подобной замены не только формы, но и содержания по углом зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции РФ, достаточно дискуссионна 78. Правовое регулирование отношений социальному обеспечению граждан, как уже говорилось, относится совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Однако в данном случае речь идет о социальном обеспечении за счет бюджетных среде По мере нормализации экономической ситуации в стране и появления у субъектов РФ все больших экономических возможностей, будут играть все более значительную роль в обеспечении населен определенного уровня социальных гарантий за счет собственных средств, дополняющих законодательно закрепленный на федеральном уровне социальный норматив обеспечения, обязательный для субъектов Федерации. С учетом высказанных аргументов предпочтительным следует признать такой кодификационный акт, как Основы законодательства о социальном обеспечении граждан, которые в совокупности с другим кодификационным актом- законом об обеспечении в порядке социального страхования закрепили бы федеральную систему социального обеспечения России.
  В системе законодательства, как и в системе права, одновременно происходят процессы, связанные не только с интеграцией, но и с дифференциацией законодательства, когда наряду с отраслями законодательства формируются и их подотрасли. Поэтому вполне допустимо наряду с формированием системы законодательства на отраслевом уровне формирование подотраслей законодательства о социальном обеспечении, таких, как пенсионное, медицинское право.
 
  § 5. Право социального обеспечения
  как научная дисциплина
 
  От отрасли права социального обеспечения следует отличать научную дисциплину. В отличие от отрасли как совокупности правовых норм, регулирующих специфическим методом определенный комплекс общественных отношений, право социального обеспечения как наука - это система научных знаний, правовых взглядов, идей об определенном комплексе общественных явлений. Следовательно, предметом отрасли являются общественные отношения, а предметом науки - общественные явления. Какие же явления изучаются данной наукой?
  Во-первых, объектом познания является сама отрасль как система права. Во-вторых, наука изучает историю возникновения и перспективы развития данной отрасли. В-третьих, научный анализ международно-правовых норм позволяет составить представление об уровне международного стандарта в сфере социального обеспечения, закрепленного в международных конвенциях, пактах, договорах, соглашениях, как ратифицированных, так и нератифицированных СССР либо Российской Федерацией. В-четвертых, наука изучает общие закономерности и тенденции в становлении и развитии систем социального обеспечения в других странах и особенности правового регулирования отношений по социальному обеспечению в них. В-пятых, результаты научных исследований, их объективные, беспристрастные выводы призваны предопределять содержание правовых предписаний в сфере социального обеспечения, как и в других сферах. Последнее весьма важно, однако на практике результаты научных исследований зачастую игнорируются властными структурами и содержание таких предписаний определяется "волевым" путем, вопреки рекомендациям исследователей.
  Таким образом, предмет науки права социального обеспечения значительно шире предмета этой отрасли.
  Изучение отрасли как системы права позволило теоретически обосновать: наличие самостоятельного предмета регулирования у данной отрасли; применение законодателем специфических приемов и способов правового регулирования данного комплекса отношений (т. е. разработать учение о предмете и методе данной отрасли); раскрыть специфику правоотношений по социальному обеспечению; на основе глубокого научного анализа норм этой отрасли выявить основополагающие, руководящие идеи, пронизывающие их содержание, (т. е. сновать учение о принципах права социального обеспечения). Благодаря научным знаниям составлено правильное и полное представление системе источников данной отрасли, их состоянии на современно этапе; обоснованы предложения о дальнейшем совершенствование правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения.
  Учение о предмете и методе отрасли, впервые обоснованное советским ученым В. С. Андреевым, стало серьезным научным аргумент том в теоретических дискуссиях для последующего признания самостоятельности данной отрасли в общей системе права.
  Благодаря этому учению стало возможным решение проблемы соотношения права социального обеспечения с другими отраслями и отграничения ее от смежных отраслей, из недр которых она появилась.
  Основными критериями для такого отграничения являются, как известно, предмет и метод правового регулирования. Прежде всего важно теоретически доказать необходимость отграничения права социального обеспечения от отраслей, к которым оно ближе всего примыкает. Такими отраслями считаются: трудовое, административное" семейное, государственное право.
  Колыбелью отрасли права социального обеспечения стали трудовое и административное право, что обусловливает сохранение в прав социального обеспечения некоторой специфики этих отраслей. В то время это обстоятельство не дает поводов для того, чтобы подвергать сомнению самостоятельность данной отрасли. Если сравнить предметы регулирования указанных отраслей, то сразу становится очевидным, что предмет права социального обеспечения не укладывается в "прокрустово ложе" предмета трудового и административного права. Предметом трудового права является комплекс общественных отношений, включающий собственно трудовые и тесно связанные с ними отношения, возникающие по поводу наемного труда на основе любой формы собственности в связи с заключением трудового договора (контракта) между работодателем (физическим или юридическим лицом) и работником. Предмет административного права- это управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти79.
  Отличительной чертой предмета права социального обеспечения является то, что это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового национального продукта через систему социального обеспечения. Такое распределение осуществляется путем материального обеспечения и социального обслуживания специфических субъектов: пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных, граждан с доходом ниже прожиточного минимума. Следовательно, в отношениях, регулируемых нормами права социального обеспечения, имеются особые субъекты, объект и содержание по сравнению с отношениями, регулируемыми нормами трудового и административного права.
  Говоря о соотношении этих отраслей, следует учитывать, что субъектами некоторых отношений, регулируемых разными отраслями права, могут быть одни и те же физические или юридические лица. Так, в случае социального обеспечения гражданина как работника в порядке социального страхования одним из субъектов отношения становится работник, т. е. лицо, подлежащее либо подлежавшее социальному страхованию (либо его семья). Это сближает данные отношения с трудовыми, одним из субъектов которых также является работник. Однако другой субъект такого отношения, объект и содержание правоотношения ничего общего не имеют с отношениями по социальному обеспечению. Аналогичное сближение имеет место и при сравнении субъектов административного права и права социального обеспечения, поскольку в качестве одного из субъектов и в том и в другом случае может выступать государственный орган, наделенный специальной компетенцией. Однако другие особенности, о которых говорилось выше, здесь также налицо.
  Учение о методе права социального обеспечения позволяет завершить отграничение этой отрасли от трудового и административного права и по способам, применяемым законодателем в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан. Главным отличительным признаком является способ возникновения правоотношения. В трудовом праве- это договор, в административном - обязательное предписание, а в праве социального обеспечения- это волеизъявление гражданина как один из юридических фактов в юридических составах, с которыми законодатель связывает возникновение, изменение либо прекращение отношения.
  Сближение права социального обеспечения с трудовым и административным правом обнаруживается в применении законодателем таких, общих для всех этих отраслей приемов регулирования, как сочетание централизованного установления прав и обязанностей субъектов отношений с региональным и муниципальным в силу разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, закрепленного в Конституции РФ. Общим приемом регулирования для права социального обеспечения и административного права следует признать использование в основном императивного метода и исключение, как правило, договорного регулирования отношений по социальному обеспечению, в связи с чем и та, и другая отрасль относятся к публичному праву, то время как трудовое относится к частному праву.
  Учение о системе отрасли научно обосновывает деление системы отрасли на Общую и Особенную части и раскрывает структуру каждой из них, подчеркивая при этом, что системы отрасли не завершили еще своего формирования. Благодаря научному анализу системы законодательства о социальном обеспечении обоснованы перспективы его дальнейшего совершенствования и необходимость принят кодификационных актов, законодательно закрепляющих систему отрасли.
  Право социального обеспечения как научная дисциплина также имеет свою систему, состоящую, как и отрасль, из Общей и Особенной частей, однако структура системы науки внутри этих частей не совпадает со структурой отрасли, поскольку предмет науки значительно шире предмета отрасли.
  В Общей части науки рассматривается понятие социального обеспечения как определенного социально-экономического явления, присущего всем странам, независимо от их общественно-экономического строя; раскрывается состояние российской системы социального обеспечения на современном этапе; анализируются формы социального обеспечения; дается понятие отрасли, ее предмета, метода, системы, принципов правового регулирования. В Общей части рассматриваются учения о правоотношениях в сфере социального обеспечения " его источниках; история возникновения права социального обеспечения, обосновываются перспективы его дальнейшего развития.
  Особенная часть права социального обеспечения в целом совпадает с Особенной частью отрасли. Здесь знания распределены по определенным институтам, поскольку они являются результатом научного анализа норм соответствующих институтов отрасли, однако это знания не только о содержании правовых норм, но и о социальной эффективности правового регулирования отношений нормами того или иного правового института отрасли. В этой части содержится научная постановка проблем, требующих разрешения.
  В Особенной части науки права социального обеспечения рассматривается международно-правовое регулирование в сфере социального обеспечения, а также дается общая характеристика зарубежного законодательства о социальном обеспечении. Следовательно, Особенная часть науки, как и ее Общая часть, значительно шире соответствующих частей отрасли права социального обеспечения.
  Отличие науки от отрасли проявляется и в методе. Для отрасли- это совокупность приемов и способов правового регулирования данного комплекса общественных отношений. Для науки- это приемы и способы научного познания общественных явлений.
  В отличие от отрасли, которая отграничивается от других отраслей не только по предмету, но и по специфическому методу правового регулирования, наука применяет общенаучные методы познания. Прежде всего это диалектический метод познания, когда все явления действительности изучаются в их развитии и самодвижении. Как правовая наука право социального обеспечения использует общие для всех правовых наук методы исследования: системный анализ; обобщение нормативных, научных и практических материалов; исторический подход; частнонаучные методы- сравнительного правоведения, логический, технико-юридический и др.
  Кроме того, данная наука заимствует методы, характерные для других, неправовых наук: социологический опрос, мониторинг, статистический анализ и другие методы, применяемые при исследовании различных социальных явлений, каковым, бесспорно, является социальное обеспечение населения.
 
 
 Контрольные вопросы:
  1.Какие обособленные правовые образования регулируют отношения в сфере социального обеспечения?
  2.Дайте определение социального обеспечения как комплексного правового образования, раскройте его содержание.
  3.Дайте понятие права социального обеспечения как отрасли права.
  4.Раскройте предмет права социального обеспечения, указав специфические черты отношений по социальному обеспечению граждан.
  5.Каковы критерии классификации отношений, в совокупности образующих предмет
  6.Дайте общую характеристику приемов и способов правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан.
  7.Какой из общеправовых методов регулирования общественных отношений (императивный или диспозитивный) является основным в праве социального обеспечения?
  8.Каковы правовые основания для применения законодателем таких приемов регулирования общественных отношений по социальному обеспечению, как сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным?
  9.Какие приемы регулирования специфичны только для права социального обеспечения?
  10.Дайте понятие системы отрасли и раскройте структуру Общей и Особенной частей права социального обеспечения.
  11.Дайте понятие права социального обеспечения как самостоятельной научной дисциплины; раскройте ее предмет, метод и систему.
  12.По каким основным признакам право социального обеспечения отграничивается от смежных с ним отраслей права: трудового, административного, финансового, семейного и др.?
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  Глава 3. Принципы права социального обеспечения
 
  § 1. Понятие принципов права и их классификация
 
  Проблема принципов права - одна из тех, которые широко дискутируются как в общетеоретической, так и в отраслевой литературе. Концептуальные подходы к данной проблеме в общей теории права имеют важное значение и на отраслевом уровне.
  Один из главных вопросов, приковывающий внимание ученых-правоведов, это вопрос о понятии принципов права, их назначении в жизни гражданского общества и государства. По мнению Р. Давида, общие принципы отражают "подчинение права велениям справедливости в том виде, как последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент"80. Другие считают, что в принципах права как бы синтезируется мировой опыт развития права, опыт цивилизации. "Принципы - как бы "сухой осадок" богатейшей правовой материи, ее скелет, ее суть, освобожденная от конкретики и частностей"81.
  Что же понимается под принципами права? К числу общепризнанных положений относится понятие принципа права как основной идеи, исходного направляющего начала, характеризующего сущность и содержание права, его внутреннее строение, дальнейшее развитие и функционирование.
  Естественно возникает вопрос: на каком этапе формирования права такая идея начинает выполнять роль принципа права? Ответ на этот вопрос предопределен неоднозначностью взглядов на то, что есть само право, а также актуальностью проблемы соотношения права и закона82 . Некоторые признают, что основополагающая идея может выступать в качестве правового принципа и до закрепления ее в норме права, играя роль ориентира в формировании права, поскольку "эволюция права идет от идей к нормам, затем через реализацию норм- к общественной практике. И вот начиная с появления идеи, а идея очень часто формируется в виде правового принципа, принцип определяет, направляет развитие права"83. Следовательно, принципы права могут "начать жить" и до принятия норм права, сущность которых они определяют.
  Другие, понимая под принципами права основные идеи, исходные начала, также указывают на проявление их в процессе формирования, развития и функционирования права и отражение их прежде всего в нормах права. При этом подчеркивается, что принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права. Они имеют общеобязательный характер, и от степени их соблюдения в прямой зависимости находится стабильность и эффективность правовой системы84.
  Третьи рассматривают принципы права в качестве источника права85.
  Однако преобладающей точкой зрения является признание того-что принципы права находят свое закрепление в нормативных акта нормах права. При этом они либо прямо закрепляются в норме права, либо, минуя прямое закрепление, принцип выводится из содержания множества норм, т. е. из содержания норм права. Принципы- нормы и принципы, выводимые из норм,- составляют, по мнению Р.З.Лившица, две разновидности принципов права86.
  В зависимости от своего характера принципы права подразделяются на социально-экономические, Политические, идеологические, ( специально-юридические, этические.
  К специально-юридическим принципам обычно относят: принц общеобязательности норм права для всего населения страны и приоритет этих норм перед иными социальными нормами; принцип непротиворечивости норм и приоритет закона перед иными нормативными правовыми актами; принцип недопустимости принятия законов или иных нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права и свободы граждан, и др.
  Помимо указанной выше классификации, принципы права подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему права, на несколько отраслей или только на одну отрасль, либо отражают основополагающие идеи, руководящие начала норм права, образующих самостоятельный институт отрасли (внутриотраслевые принципы).
  С учетом данного критерия принципы права, распространяющиеся на всю систему права и определяющие ее характер, содержание, сущностные особенности и черты, называются общими принципами.
  Общие принципы по своему характеру могут быть различными в зависимости от того, какой сущностной признак права они отражают (социально-экономический, политический, специально-юридический и т.д.).
  К ним относятся такие принципы, как: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства; признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; принадлежность основных прав и свобод человека каждому от рождения и их неотчуждаемость; права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод мужчины и женщины и равные возможности для их реализации; право каждого на жизнь; гарантированность каждому судебной защиты прав и свобод; право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
  К общим принципам права обычно относят также принципы социальной справедливости; гуманизма; законности и юридической гарантированность прав и свобод личности, зафиксированных в законе; связанности нормами закона деятельности всех должностных лиц и государственных органов; единства юридических прав и обязанностей; демократизма.
  Будучи общими, перечисленные выше принципы права являются основополагающими, руководящими идеями, отражающими сущность правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения, как и в иных сферах социальной жизни общества, а некоторые из них указывают на дальнейшую перспективу развития системы российского права. Так, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, каждому гарантируется достойный уровень жизни. Реализация этого принципа в сфере социального обеспечения - одна из острейших социальных проблем, требующих незамедлительного решения путем, как принятия соответствующих экономических мер, так и их правового опосредования в нормах соответствующих законов.
  Наряду с общими принципами, как указывалось выше, выделяют и межотраслевые правовые принципы, которые охватывают две (или более) отрасли права, как правило, близко соприкасающиеся между собой (например, право социального обеспечения и трудовое право).
  Межотраслевые принципы не являются абсолютно обособленными от общих принципов права, наоборот, они базируются на них, конкретизируя те или иные основополагающие идеи, пронизывающие содержание права в целом, с учетом специфики отраслей права.
  К межотраслевым принципам относятся такие, как: право на защиту от безработицы; право на охрану здоровья; государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; право пожилых граждан, инвалидов на социальную защиту; право на защиту от бедности.
  Указанные принципы являются общими для отраслей права, регулирующих общественные отношения, в которых граждане реализуют предоставленные им социально-экономические права. К числу таких отраслей относятся прежде всего трудовое право и право социального обеспечения.
  Наряду с принципами, отражающими социально-экономическую сущность права (в данном случае таких отраслей, как трудовое право и право социального обеспечения), в литературе сформулированы принципы, на которых должна строиться социальная политика российского государства. К ним, в частности, относятся: единство экономической эффективности и социальной справедливости, органическая взаимосвязь защиты и самозащиты, субсидиарность87. Реализация этих принципов в общественной практике возможна также посредством норм права, в связи с чем они могут перерасти в принципы права, общие для тех отраслей, через нормы которых проводится в жизнь социальная политика государства.
  Следующий уровень принципов права- это отраслевые принципы. Каждая отрасль права, помимо общих и межотраслевых, строится на основе своих собственных, присущих лишь ей правовых принципов; вместе они образуют фундамент, на котором создаются и функционируют не только отрасли, но и все право.88
  Отраслевые принципы отражают сущность и пронизывают содержание норм конкретной отрасли права. На их основе создаются и реализуются нормы, в совокупности образующие и такую отрасль, как право социального обеспечения. Таким образом, отраслевые принципы - это как бы низший этаж в общей системе принципов права, это принципы, конкретизирующие основополагающие идеи более высокого порядка.
  Наряду с рассмотренными выше группами принципов права, некоторые ученые убедительно обосновывают необходимость выделения также и внутриотраслевых принципов, т. е. принципов отдельных институтов отрасли. Например, в праве социального обеспечения можно, раскрывать сущность пенсионного обеспечения, социального обслуживания через соответствующие основополагающие идеи, которые пронизывают содержание норм права соответствующих институтов этой отрасли.
 
  § 2. Содержание принципов права социального обеспечения
 
  Специфика принципов права социального обеспечения обусловлена тем, что ее нормы регулируют общественные отношения, являющиеся по своему характеру распределительными. Право социального обеспечения закрепляет определенную меру потребления в процессе распределения тех ресурсов, которые общество выделяет на нужды старых, больных людей, инвалидов, семей с детьми, безработных, бедных. Ресурсы эти ограничены, в связи с чем как в советское время, так и сейчас они выделяются по так называемому остаточному принципу. В силу этой реальности многие основополагающие идеи, закрепленные в праве социального обеспечения еще до начала экономических реформ в стране, так и остались нереализованными, а некоторые уже в постсоветский период перестали быть даже ориентирами в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
  Так, в прошлом к числу принципов права социального обеспечения относился такой принцип, как предоставление социального обеспечения в высоких размерах, соответствующих сложившемуся уровню удовлетворения потребностей граждан на данном этапе развития государства89. Этот принцип не был реализован ни в советский период, ни тем более сейчас, когда уровень жизни тех, кто находится в орбите права социального обеспечения, снизился за последние несколько лет в гораздо большей степени, чем занятого населения, и продолжает неуклонно снижаться.
  Проблеме принципов права социального обеспечения уделено много внимания, как в специальной, так и в учебной литературе90. Анализ высказанных точек зрения по данному вопросу свидетельствует об отсутствии единого подхода к формулировке принципов данной отрасли и к количественному их определению. Это, очевидно, объясняется различным подходом к выявлению сущностных свойств норм права социального обеспечения. Кроме того, в некоторых случаях к принципам отрасли относят принципы организации и финансирования социального обеспечения, т. е. принципы иных отраслей прав (административного, финансового), которые хотя и тесно связаны принципами права социального обеспечения, но отражают основополагающие идеи отраслей, предметом которых являются совсем иные общественные отношения. К числу таких принципов можно отнести, например, принципы осуществления обязательного социального страхования, закрепленные в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. "С основах обязательного социального страхования"91.
  Зачастую до сих пор к принципам права социального обеспечения относят те принципы, которые характерны лишь для отдельных правовых институтов этой отрасли. Так, В. Ш. Шайхатдинов отраслевым принципом считает связь, как правило, обеспечения с трудом. Между тем этот принцип не охватывает всю систему социального обеспечения (он не касается пособий в связи с наступлением некоторых обстоятельств, пособий на детей, социальных пенсий, многих видов социального обслуживания и ряда социальных льгот).
 К отраслевым принципам права социального обеспечения, конкретизирующим общеправовые и межотраслевые принципы, относятся следующие.
  1.Всеобщность социального обеспечения. Реализация данного принципа предполагает равную для каждого возможность получить определенные виды социального обеспечения при наступлении указанных в законе юридических фактов независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, т. е. реализовать право на социальное обеспечение, закрепленное во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах, Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., в Конституции Российской Федерации. В силу данного принципа социальное обеспечение предоставляется как гражданам страны, так и иностранным гражданам, а равно и лицам без гражданства.
  Данный принцип пронизывает нормы каждого института права социального обеспечения, но наиболее полно он реализуется в пенсионном обеспечении, поскольку в связи с принятием в России Закона 1990 г. пенсионной системой охвачено все население страны. В настоящее время в России введено подлинное всеобщее пенсионное обеспечение. Право на социальное обеспечение в виде пенсии признано за каждым человеком. Всеобщее пенсионное обеспечение полностью соответствует общепринятым принципам и нормам международного права.
 Принцип всеобщности пронизывает также нормы, регулирующие обеспечение граждан социальными пособиями, социальными услугами, медицинской помощью и лечением, бесплатной либо со скидкой лекарственной помощью по системе социального обеспечения. В то же время в отношении предоставления некоторых льгот о принципе всеобщности можно говорить лишь с определенной долей условности, поскольку само понятие льгот связано с определенным предпочтением, оказываемым некоторым категориям обеспечиваемых по сравнению со всеми остальными.
  2.Предоставление социального обеспечения как работнику, бывшему работнику, их семьям и каждому как члену общества без какой-либо связи с трудовой деятельностью. Этот принцип тесно связан с принципом всеобщности социального обеспечения.
  Социальное обеспечение, предоставляемое работающим, бывшим работникам и их семьям, в частности за счет средств централизованных фондов обязательного социального страхования, не исключает предоставления многих видов социального обеспечения, предусмотренных для каждого как члена общества. Так, гражданин, которому установлена трудовая пенсия по старости, может получить, как и любой другой гражданин, который вообще не трудился, протезно-ортопедическую помощь либо социальное обслуживание на дому или в стационарном учреждении, если он нуждается в этих видах помощи.
  Исключение составляет социальная пенсия, установленная для каждого как члена общества. Она не может назначаться и выплачиваться наряду с трудовой пенсией.
  3.Установление уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека. Этот принцип конкретизирует общеправовой принцип, закрепленный во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), - право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Этот принцип закреплен и в Конституции РФ, ст. 7 которой провозглашает, что Россия является социальным государством и ее политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
  На современном этапе утверждать, что этот принцип полностью реализуется, нет оснований. В то же время государство не освобождается от юридического обязательства по его претворению в жизнь в си Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который был ратифицирован Советским Союзом в 1973 г. и по которому Россия как правопреемница СССР несет все обязательства.
  Реализация данного принципа предполагает, что достойную жизнь каждого человека может обеспечивать доход не ниже соответствующего минимума, на первом этапе хотя бы прожиточного, объективно определяемого в установленном законом порядке.
  В 1990 г. была предпринята попытка определить и установить минимальный размер пенсии по старости на уровне прожиточного минимума. Однако в дальнейшем в силу известных социально-экономических причин от этого пришлось отказаться.
  Указом Президента РФ от 14 ноября 1997 г. было установлено, что начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, с учетом компенсационной выплаты, не может быть ниже 80% прожиточного минимума пенсионера, установленного законодательством. Правительству предлагалось предусмотреть средства, необходимые для обеспечения с 1 января 1998 г. указанного выше соотношения минимального размера пенсий по старости с учетом компенсационной выплаты к прожиточному минимуму. Данный Указ не реализован до сих пор: минимальный размер пенсии с учетом компенсационной выплаты и к 2000 г. оказался значительно ниже прожиточного минимума.
  Федеральным законом от 24 октября 1997 г. "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" предусматривается, что на основе прожиточного минимума должны определяться минимальный размер пенсии, минимальная заработная плата, иные фиксированные социальные выплаты. Закон предусмотрел поэтапное приближение указанных выплат к прожиточному минимуму. В целях его реализации принят еще один Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации".
  Постановлениями Правительства РФ от 31 мая и от 11 августа 2000г., установлен промежуточный минимум на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России за I и II квартал 2000 г. За II квартал 2000 г. прожиточный минимум в целом по России в расчете на душу населения составляет 1185руб., для трудоспособного населения 1290 руб., пенсионеров 894 руб., детей 1182 руб. В постановлениях указывается, что величина прожиточного минимума устанавливается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ, обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат и формирования бюджетов всех уровней на 2001 г.
  С принятием этих постановлений завершилось формирование правового механизма, обеспечивающего полную реализацию Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". В целях реализации данного принципа в июле 1999 г. впервые в качестве самостоятельного основания для социального обеспечения была признана бедность человека, в связи с чем введена государственная социальная помощь тем, у кого доход ниже прожиточного минимума в соответствующем регионе. Размер этой помощи составляет разницу между фактическим доходом человека (семьи) и прожиточным минимумом в регионе.
  Раскрывая содержание рассматриваемого принципа, нельзя его абсолютизировать для каждого отдельного вида социального обеспечения, поскольку обеспечение уровня жизни не ниже прожиточного минимума может достигаться совокупностью предоставляемых человеку видов социального обеспечения. Кроме того, необходимо также учитывать, что виды социального обеспечения имеют различные цели. Так, содержание и обслуживание нетрудоспособного человека в учреждении социального обслуживания преследует цель предоставить ему все необходимое, в чем он нуждается, по установленным нормам. Цель пособия по временной нетрудоспособности- возместить полностью либо частично утраченный вследствие болезни заработок. Пенсия по старости предназначена для того, чтобы гарантировать источник средств достойного существования. В то же время некоторые виды социального обеспечения вовсе не рассчитаны на предоставление полного обеспечения (например, пенсия по инвалидности III группы; пенсия по случаю смерти одного из родителей; различного рода социальные пособия и компенсации, предоставляемые с целью материальной поддержки), в связи с чем их уровень не должен устанавливаться в соответствии с рассматриваемым принципом. Кроме того, специфика некоторых видов социального обеспечения такова, что они вообще не могут быть соизмеримы с прожиточным минимумом (например, медицинская, лекарственная помощь, различные льготы, предоставляемые по системе социального обеспечения).
  Иногда принцип, о котором идет речь, формулируется иначе: как обязанность государства гарантировать обеспечение не ниже прожиточного минимума. Такая формулировка обедняет содержание этого принципа, поскольку прожиточный минимум еще не в полной мере обеспечивает человеку достойную жизнь и социально оправдан как промежуточная цель на пути к полному претворению в общественной практике международного принципа. Кроме того, обеспечение на уровне прожиточного минимума в ряде случаев, о которых говорилось; выше, не является объективно необходимым и социально оправданным.
  4.Многообразие оснований и видов социального обеспечения. На заре становления государственных систем социального обеспечения перечень оснований (социальных рисков), при наступлении которых у человека возникало право на социальное обеспечение, охватывал лишь утрату трудоспособности, старость и вдовство. По мере изменения социально-экономических условий и развития цивилизации этот перечень непрерывно расширялся. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), закрепившая право каждого как члена общества на социальное обеспечение, относит к таким основаниям не только старость, утрату трудоспособности (временную или постоянную), вдовство, но и безработицу, а также все иные случаи, когда человек по независящим от него причинам теряет источник средств к существованию. Кроме того, в качестве самостоятельных оснований для социального обеспечения Декларация закрепляет материнство и детство. Национальное законодательство различных стран конкретизирует круг оснований для социального обеспечения.
  Право социального обеспечения России к их числу относит следующие: старость (т. е. достижение установленного законом возраста); инвалидность; временную нетрудоспособность; потерю кормильца; безработицу; рождение ребенка; смерть человека; нуждаемость в медицинской помощи и лечении, лекарственной помощи, протезно-ортопедической помощи, в транспортном средстве либо средстве передвижения; бедность; воспитание детей в семье; материнство и отцовство; вынужденное переселение и др.
  В прошлом данный принцип формулировался как всесторонность социального обеспечения.
  С многообразием оснований социального обеспечения неразрывно связано и многообразие его видов. Оно проявляется в установлении и фактическом предоставлении гражданам обеспечения как в денежной, так и в натуральной форме.
  Денежная форма обеспечения - это различные пенсии (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, а для отдельных категорий граждан также пенсии за выслугу лет), доплаты к некоторым пенсиям; социальные пособия- по временной нетрудоспособности в различных ее случаях (при болезни и травме, при уходе за больным членом семьи и т.д.), по беременности и родам, ежемесячные пособия на детей, единовременные пособия (при рождении ребенка и в случае смерти члена семьи), пособия по безработице, а также различные компенсационные выплаты (за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы, отпуска по уходу за ребенком, академического отпуска по медицинским показаниям, за время проживания с супругом в местности, где невозможно трудоустроиться, за период осуществления ухода за нетрудоспособным гражданином и т.д.).
  Натуральная форма обеспечения охватывает целый комплекс разнообразных видов медицинской и лекарственной помощи и социального обслуживания (на дому, в стационарных учреждениях для престарелых и инвалидов, в том числе детей-инвалидов), а также различных льгот (по проезду, оплате коммунальных услуг и т.д.).
  Российская система социального обеспечения имеет, таким образом, богатый арсенал различных видов обеспечения и обслуживания, в том числе основные виды, характерные для зрелых систем социального обеспечения развитых стран. Однако надо иметь в виду, что некоторые виды помощи и поддержки являются временными, они введены в связи с существенными сбоями в организации общественного производства и значительным снижением уровня жизни населения. К ним относятся, в частности, некоторые компенсационные выплаты.
  5.Дифференциация (различие) условий и норм обеспечения в зависимости отряда социально значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (объем трудовой деятельности и ее результаты); характер трудовой деятельности (специфика условий труда и профессии и т.д.); местность, где выполнялась работа (служба) или живет человек; субъективные особенности человека и его семьи (пол, возраст, состояние здоровья, причины нетрудоспособности, наличие детей и их число и т.п.); материальное положение.
  Полный "набор" оснований для дифференциации условий и норм обеспечения содержится в правовых предписаниях массива законодательства о социальном обеспечении. Они различаются в зависимости от вида обеспечения и обслуживания. При предоставлении одних видов обеспечения преобладают трудовые критерии, других- критерии материального положения и т.д. Наиболее часто различные критерии пересекаются. В некоторых законах называются основные критерии, хотя дифференциация осуществляется фактически с учетом и многих иных обстоятельств. Так, в преамбуле Закона 1990г. указывается, что основными критериями дифференциации норм и условий пенсионного обеспечения признаются труд и его результаты; фактически же учитываются также семейное положение пенсионера (наличие у него иждивенцев), необходимость постоянного ухода за ним, место его жительства и т.д.
  Основным, подчас единственным, критерием предоставления различных видов социального обслуживания, кроме медицинской и лекарственной помощи и разных социальных льгот, являются военные, трудовые и иные заслуги человека. Следует отметить, что в последние годы трудовые критерии для дифференциации постепенно утрачивают свое значение и, наоборот, критерии материальной необеспеченности (бедности) приобретают особую значимость. Это вполне объяснимо и оправдано в условиях резкого падения уровня жизни подавляющего большинства населения, и к тому же небывалого расслоения семей по уровню доходов и ограниченных финансовых ресурсов государства, вынуждающих его сосредоточить основное внимание на оказании помощи наиболее бедным слоям населения.
  6.Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав. В данном принципе конкретизируются конституционные права граждан на объединение для защиты своих интересов, на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право обращаться в государственные органы лично, направлять туда индивидуальные и коллективные обращения. Под давлением общественного мнения и по инициативе общественных объединений ветеранов, инвалидов, движения солдатских матерей принят ряд законов: "О ветеранах", "О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших службу по призыву", "О социальной защите инвалидов" и др.
  В разработке проектов законов по вопросам социального страхования и обеспечения в порядке обязательного социального страхования активное участие принимают профсоюзы, осуществляющие защитную функцию экономических интересов трудящихся.
  Наряду с отраслевыми принципами права социального обеспечения выделяются и внутриотраслевые принципы. Это могут быть основополагающие идеи, отражающие сущность правовых норм ряда институтов отрасли либо ее отдельных институтов.
  Так, к числу принципов комплексного института пенсионного обеспечения относятся следующие: исчисление пенсий на основе индивидуального заработка и установление их в твердых размерах, равных минимальным размерам, когда исчислить пенсию из индивидуального заработка невозможно; ограничение предельного размера трудовых пенсий (прямо либо косвенно) определенным максимальным размером; установление соответствующих компенсационных надбавок к пенсиям (кроме пенсии по инвалидности III группы), в том числе сверх их максимального размера, и т.д. Принципами пединститута пенсий по старости является сравнительно низкий общий пенсионный возраст, его дифференциация по признаку пола, дифференциация требуемого общего трудового стажа по тому же признаку; снижение в ряде случаев пенсионного возраста и стажевых требований и т.д.
  Правовыми принципами обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности и по беременности и родам являются предоставление права на эти пособия лишь работающим и исчисление размера пособия из полного заработка. В то же время принципом обеспечения пособием по беременности и родам является выплата пособия всем работающим женщинам в размере полного заработка независимо от каких-либо обстоятельств, а пособиями по временной нетрудоспособности в размере полного заработка лишь при наступлении временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профзаболевания, а в остальных случаях- с учетом иных обстоятельств: длительности непрерывного трудового стажа, семейного положения, некоторых других причин наступления временной нетрудоспособности.
  Правовые принципы отдельных институтов наиболее динамичны и могут изменяться при пересмотре соответствующих концепций, на которых они основаны. Последний пример- принципиальное изменение основания для назначения ежемесячного пособия на ребенка: ранее оно устанавливалось на каждого ребенка вне зависимости от среднедушевого дохода в семье, теперь оно устанавливается с учетом определенного уровня такого дохода.

<< Пред.           стр. 4 (из 20)           След. >>

Список литературы по разделу