§ 7. Природоресурсные правоотношения

  В работах различных юристов, посвященных вопросам использования и охраны природных ресурсов, право природопользования обычно рассматривается трояко: как объективное право, как субъективное право и как правоотношение.
  Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и несут юридические обязанности. В теории права принято считать, что элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание правоотношения. Юридическое содержание составляют права и обязанности субъектов, а фактическое содержание - их действия.
  При осуществлении права природопользования субъекты природоресурсного права вступают между собой в разнообразные правоотношения, в рамках которых устанавливаются права и обязанности природопользователей. Содержание и объём прав и обязанностей могут существенно различаться в зависимости от этапов использования природных ресурсов и их видов.
  Совокупность природоресурсных правоотношений не является их простой суммой, а представляет собой определённую многоуровневую систему. Системность совокупности природоресурсных правоотношений прослеживается не только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне природоресурсного права как отрасли. Системообразующим признаком совокупности природоресурсных правоотношений служит фактическое содержание любого правоотношения - действия его субъектов - природопользователей, предопределённые технологическим процессом использования природного ресурса, который выстраивается с учётом объективно существующих законов развития природы и общества.
  Правовая регламентация отношений природопользования включает несколько этапов: 1) предоставление прав на использование природного ресурса; 2) отыскание и исследование конкретного объекта природопользования; 3) добыча или иное использование природного ресурса; 4) ограничение, приостановление или прекращение права использования природного ресурса; 5) восстановление окружающей среды в местах природопользования в соответствии с требованиями природоресурсного права; 6) привлечение природопользователей и иных субъектов природоресурсного права к юридической ответственности и рассмотрение споров, связанных с использованием природных ресурсов.
  Особенностью природоресурсных правоотношений является участие государства в качестве обязательного субъекта природоресурсных правоотношений. Впервые на особенную роль государства в природоресурсных отношениях обратил внимание Н.Д. Казанцев ещё в 1967 г., однако это утверждение справедливо и в наше время.
  Анализ законодательных актов о природных ресурсах позволяет выделить ряд правомочий государства, осуществляемых им в отношении всех без исключения объектов природы. Так, независимо от наличия титула собственника, государство устанавливает:
  - порядок предоставления природных объектов в пользование;
  - пределы их гражданско-правовой оборотоспособности;
  - основополагающие принципы природопользования (целевой характер, недопустимость причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, восстановление и регенерация природных ресурсов и т.д.);
  - правовой режим тех или иных категорий природных объектов;
  - ответственность за нарушение природно-ресурсного законодательства.
  Эти функции осуществляются государством в силу особой значимости объектов природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения регулируются специальным законодательством, строятся по модели «власть - подчинение».
  В процессе поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов ресурсопользователь может вступать в правоотношения и с другими лицами, например по поводу передачи прав ресурсопользования в случаях, когда она допускается законом. Такие правоотношения также в ряде случаев опосредуются государством.
  Обязательное участие государства в природоресурсных правоотношениях не должно приводить к выводу об их административном характере. Государство, предоставляя природопользователю право на использование ресурса, реализует свои правомочия собственника. Вступать в отношения с природопользователями государство может только через свои органы, путем принятия правовых актов, заключения договоров. Такие акты не являются административными, поскольку в них государство реализует не свои властные полномочия, а правомочия собственника природного ресурса. Как собственник, государство взаимодействует с другими собственниками и пользователями природных объектов. Возникающие при этом правоотношения можно охарактеризовать как отношения гражданско-правового типа, строящиеся на началах добровольности, возмездности, диспозитивности, юридического равенства сторон. Основаниями для их возникновения, как правило, являются соответствующие договоры. Однако зачастую заключению договора предшествует издание административного акта, то есть в основании возникновения правоотношения лежит сложный юридический состав.
  По этим основаниям договоры, заключаемые природопользователем с государственными органами, не являются нормативными. Приведенная мотивировка использовалась Н.Т. Осиповым для разграничения земельного и административного права. Объектами отношений в сфере ресурсопользования являются материальные блага (природные ресурсы) и права на них, что не характерно для административного права, в котором объектом отношений являются не материальные объекты, а действия, поведение людей, в том числе и по поводу этих объектов.
  В природоресурсных правоотношениях государство реализует не только свои правомочия собственника. В необходимых случаях государство должно в отношениях, связанных с использованием природных ресурсов, и «власть употребить», поскольку природопользованием во многих случаях затрагиваются интересы других лиц и целых народов. Прежде всего, это относится к установлению ограничений (лимитов) на использование тех или иных ресурсов, комплексному управлению фондами государственных природных ресурсов.
  Права и обязанности субъектов природоресурсных правоотношений определяются нормами природоресурсного права. Для того чтобы возникло конкретное правоотношение, необходимо еще наличие определенных обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение правоотношения. К ним относят юридические факты, индивидуальные правовые акты, а также их сочетание - сложный юридический состав.
  Юридические факты в природоресурсном праве - это конкретные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение природоресурсных правоотношений. Индивидуальные правовые акты в природоресурсном праве - юридически значимые, формализованные акты осуществления права специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием природных ресурсов и (или) природопользователями и иными участниками природоресурсных отношений.
  Различным группам природоресурсных правоотношений свойственны специфичные основания, порождающие их возникновение. В основе возникновения правоотношений по участию в аукционах, конкурсах, заключению соглашений, получению лицензий и решений на природопользование лежат, как правило, фактические действия субъектов, необходимые для их возникновения (подача заявлений, внесение задатка для участия в аукционе и т.п.).
  Основания возникновения ресурсных правоотношений устанавливаются поресурсным законодательством. По общему правилу основанием возникновения права пользования любым природным ресурсом в России является лицензия, решение, выдаваемые специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной природного ресурса, а также заключаемый с ним договор, соглашение на использование природного ресурса.
  Момент возникновения прав и обязанностей природопользователя в ресурсных правоотношениях определяется датой выдачи лицензии, решения, датой регистрации договора. Права и обязанности природопользователя при предоставлении прав недропользования на условиях раздела продукции возникают с момента подписания соглашения.
  Среди оснований прекращения правоотношений природопользования можно выделить два их вида: при наличии и в отсутствие вины природопользователя. Без вины природопользователя правоотношения природопользования прекращаются в случаях:
  1) истечения срока действия лицензии, разрешения, договора на природопользование;
  2) отказа владельца лицензии, разрешения, стороны договора - природопользователя от права использования ресурса;
  3) смерти природопользователя - гражданина;
  4) прекращения природопользователя - юридического лица;
  5) перехода права природопользования в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством;
  6) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, аварий, военных действия и т.п.).
  Принудительное прекращение и приостановление правоотношений природопользования (при наличии вины природопользователя) допускается природоресурсным законодательством при:
  1) систематическом нарушении природоресурсного законодательства;
  2) неиспользовании природного ресурса в течение определённого срока;
  3) нарушении условий ресурсопользования, установленных в лицензии, разрешении, договоре на ресурсопользование.
  Существуют и иные основания прекращения права природопользования, специфичные для отдельных видов природных ресурсов, например, исчезновение водного объекта. Лесное законодательство, кроме этого, предусматривает возможность ограничения и приостановления права лесопользования в судебном порядке в случаях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях. В иных случаях приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами.
  Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, нанести ущерб окружающей среде, хозяйственным объектам.
  Природоресурсное законодательство устанавливает перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права природопользования (изменение природоресурсных правоотношений).
  Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Правоотношения природопользования имеют сложный субъектный состав, поскольку права природопользования являются вещными правами. Природопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права и иных лиц. Праву природопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В то же время на природопользователе лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.
  Права и обязанности природопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы: 1) общие права и обязанности, присущие всем природопользователям, независимо от вида используемого ресурса, и 2) права и обязанности, специфичные для отдельных видов природопользования.
  Многие природопользователи, особенно в сфере нефте-, газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правовые акты, ведущие к дискриминации отдельных природопользователей. Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке использования природных ресурсов. Запрещаются действия природопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц.
  Лицензии, решения и договоры на природопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других ресурсопользователей.
  Антимонопольные требования природоресурсного права преследуют цель предупреждения действий, направленных на: 1) ограничение, вопреки условиям конкурса, аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право природопользования; 2) уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе, аукционе, а также от предоставления лицензий, разрешений, заключения договоров на ресурсопользование; 3) замену аукционов, конкурсов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 4) дискриминацию пользователей природных ресурсов, создающих структуры, конкурирующие с ресурсопользователями, занимающими доминирующее положение в природопользовании; 5) дискриминацию ресурсопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.