4. Парламент как институт политической системы общества
Парламент - высший орган представительной и законодательной власти. Представительной - поскольку его депутаты являются непосредственными представителями народа, т.е. избираются им. Законодательной - поскольку обладает монополией на принятие законов государства. Уже классическая теория демократии XVII- XVIII вв., идеологом которой был Дж. Локк, определяла выборный парламент как «верховную государственную власть». Однако в действительности современные парламенты - даже в условиях либеральной демократии - редко законодательствуют монопольно. В этот процесс также вовлечены исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные организации.
Ограниченность реальных возможностей и полномочий современных парламентов проявляется в целом ряде моментов:
- большинство текущих решений правительства проводится в жизнь без согласия парламента - достаточно лишь общего одобрения парламентариями правительственного курса;
- правительство широко пользуется правом законодательной инициативы (т.е. предлагает на утверждение в парламент собственные законопроекты);
- правительство в современной ситуации обладает монопольным правом на издание чрезвычайных законов (в ситуации кризиса, войны, стихийного бунта или политической нестабильности);
- правительство издает большое количество специальных постановлений, направленных на воплощение в жизнь принятых парламентом законов;
- контроль парламента за деятельностью правительства также постепенно ограничивается - возможность выражения вотума недоверия правительству отсутствует в президентской республике, сведен до минимума во многих парламентских республиках (например, за всю историю ФРГ имел место только один случай);
- в сфере законодательства парламент потеснен не только исполнительной властью, но и развитием судебного конституционного контроля (например, Конституционный либо Верховный суд обладают правом проводить экспертизу принимаемых законов на предмет соответствия Конституции и опротестовывать их).
Подлинное же значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации (т.е. в обеспечении формальной законности) существующих режимов. Как отмечает американский политолог Н. Полсби, парламент - это единственный институт, который может претендовать на представительство всего общества (политического сообщества) в целом. По этой причине редкий режим сегодня обходится без «народных избранников». Например, в 1981 г. на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов в мире еще более возросло.
Общее значение термина «парламент» определяет его как «многочисленный по составу выборный орган, автономный по отношению к другим органам власти, члены которого равны по статусу». Уточнению и конкретизации этого общего и формального определения способствует классификация парламентов. Основанием этой классификации является отношение представительного органа к исполнительной власти. Рассмотрим выделяемые в политологии, в соответствии с этим критерием, его разновидности.
Доминирующие парламенты. Встречается данная разновидность редко, что вполне объяснимо: доминирующие парламенты, достигнув пика величия и влияния, способствуют тем самым своему падению. Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода Четвертой республики), современный итальянский парламент. Как следует из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни и жестко контролируют исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Так, например, за 12-летний период существования Четвертой (парламентской) республики (1946 - 1958 гг.) Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов, некоторые из которых работали считанные недели. Суть мотивов, которыми руководствуются члены «доминирующих парламентов», заключается в сознательном ведении политики, направленной на ослабление и падение правительства, чтобы в дальнейшем получить место в составе следующего правительства, а также преследовании узкопартийных целей. Доминирующий парламент всегда является порождением партийной системы «крайнего плюрализма», предполагающей наличие большого числа конфликтующих друг с другом партий, неспособных образовать устойчивую коалицию. Например, в период Четвертой республики во Франции, когда две влиятельные партии - коммунисты «слева» и голлисты «справа» отвергали сами основы политического режима и находились в острой конфронтации между собой. В чрезвычайно многопартийной Италии со времен основания республики сменилось более 50 кабинетов. Таким образом, данная разновидность парламента вовсе не оптимальна и, в конечном счете, ведет к параличу власти.
Автономные парламенты. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, не могут быть распущены или принуждены к принятию не устраивающих их решений, но при этом ресурсов для «свержения» исполнительной власти у них недостаточно (например, Конгресс США, шведский риксдаг, Верховная Рада Украины). В частности, автономия американского парламента обеспечивается несколькими обстоятельствами: во-первых, основополагающим для государственного устройства США является принцип разделения властей; во-вторых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины, благодаря чему законодательный корпус относительно свободен в принятии решений; в-третьих, сила и влияние Конгресса во многом предопределяются наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это обеспечивает активную и самостоятельную роль представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольных функций. Автономные парламенты также довольно часто возникают в странах с устоявшимся порядком и процедурой консультаций между различными партиями и их фракциями по политическим вопросам, как это имеет место в скандинавских странах.
Ограниченно автономные парламенты. Ограниченно автономный парламент традиционно принято рассматривать как арену борьбы между правительством и оппозицией. Эта разновидность существует в Великобритании и всех ее бывших доминионах. Поскольку оппозиция в рамках британской двухпартийной системы традиционно находится в меньшинстве, контроль правительства над правящей партией традиционно обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Поэтому британской палате общин (нижней) отведена роль не править, а досаждать правительству критикой, обсуждением принятых решений и запросами. При этом кризис правительства и его отставка могут быть вызваны лишь расколом в рядах правящей партии.
Другой тип ограниченного парламента представляет собой нынешнее Федеральное Собрание Российской Федерации. Подобный статус, прежде всего, нижней его палаты предопределяется сформулированными в Конституции Российской Федерации ограничениями его компетенции и реальных возможностей политического влияния. Так, например, депутаты Государственной Думы Российской Федерации лишены реальных рычагов воздействия на президента (из-за усложненной и практически нереализуемой процедуры импичмента), и правительство (их участие в формировании кабинета ограничивается лишь формальным согласием на утверждение кандидатуры его председателя, троекратное же ее отклонение либо вынесение вотума недоверия правительству чреваты роспуском нижней палаты). Помимо этого, президентская сторона в полной мере использует свое право вето на принятые законопроекты и право издавать указы, заменяющие «необходимые» и отсутствующие законы, а также зависимость от нее парламентариев в финансовом отношении (заработная плата депутатов и иные их льготы обеспечиваются Управлением делами Президента). При этом следует отметить, что подобная ограниченность представительного органа в Российской Федерации, в отличие от стран с устойчивой демократией, связана не с особенностями партийной и избирательной системы, а, прежде всего, с незавершенностью формирования в России цивилизованного и полноценного парламентаризма.
Подчиненные парламенты. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом, направляет и контролирует его работу. Например, Национальное собрание Франции (Пятая республика), парламенты Кении и ряда других африканских стран. Во многих развивающихся странах многие парламентарии зачастую боятся критиковать правительство, опасаясь за свою личную безопасность. Но и в такой ситуации парламент остается важным связующим звеном между центральной властью и сельской глубинкой - «законодатели» выступают как защитники интересов своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т.д. Во Франции же с ее сильными демократическими традициями и многопартийной системой аргументом в пользу введения подчиненного парламента были политическая нестабильность и неэффективность слабой власти периода Четвертой республики. Поэтому в Пятой республике полномочия Национального собрания были жестко ограничены Конституцией 1958 г. в пользу президента и его аппарата - в результате до второй половины 80-х гг. ХХ в. оно оставалось одним из слабых в мире. Ситуация изменилась лишь после того, когда президенту-социалисту Ф. Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. Отсутствие партийного контроля за представительным собранием позволило последнему проводить самостоятельную политическую линию.
Полностью подчиненные парламенты. Эта разновидность характерна для многих популистских мобилизационных (например, Танзания), некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг. ХХ в.), всех коммунистических и некоторых «переходных» режимов стран СНГ (Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан). Например, за всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто - то проголосовал против предложений правительства и ЦК КПСС. Парламент современного Туркменистана только однажды вступил в полемику с президентом С. Ниязовым - по вопросу о присвоении ему новых государственных наград. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания, а сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер - например, депутаты нынешнего узбекского парламента собираются два раза в год на одну неделю и «конвейерным методом» принимают все предлагаемые правительством законопроекты. При этом право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимизировать (узаконить) правящий режим и санкционировать его мероприятия.