§ 3. Система местного самоуправления
Под системой местного самоуправления понимается логическая взаимосвязь, последовательность структурных элементов - форм территориальной организации, организационно-правовых форм местного самоуправления, определяемых и функционирующих в порке, установленном нормами права.
В систему местного самоуправления Российской Федерации включаются:
территориальная организация местного самоуправления;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления.
I. Территориальная организация местного самоуправления. - Статья 131 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций. Конкретизируется соответствующее конституционное положение, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление устанавливается на всей территории Российской Федерации:
в городских поселениях, в состав территории которых могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;
в сельских поселениях, в состав территории которых могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек и (или) несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов) с численностью населения менее 1000 человек каждый (исключение из общего правила предусмотрены частями 7, 8 и 9 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Административным центром сельского поселения является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с Федеральным законом находится представительный орган муниципального образования;
в муниципальных районах, на территории которых находится несколько поселений (!) или поселений и межселенных территорий, то есть территорий, находящихся вне границ поселений, объединенных общей территорией. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенных в границах муниципального района;
в городских округах, которые представляют собой городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых решение вопросов местного значения, вопросов межселенческого характера, а в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга также и вопросов государственного значения, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, осуществляется населением непосредственно и (или) через посредство выборных или иных органов местного самоуправления.
Следовательно, основной территориальной организационно-правовой формой местного самоуправления в Российской Федерации является муниципальное образование, которым, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является - городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.
При этом, обязательными структурными элементами каждого муниципального образования должно быть наличие у него, во-первых, административного центра и, во-вторых, представительного органа муниципального образования, который располагается в административном центре муниципального образования.
Наделение муниципального образования статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются также законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Что характерно для территориальной организации местного самоуправления в Самарской области?
Мы уже отмечали, что территория Самарской области делится на города и районы. Соответственно административно-территориальному устройству Самарской области образуются на ее территории муниципальные образования: городские округа (их 10 по количеству городов областного значения) и муниципальные районы (их 27 по количеству сельских районов). Границы муниципальных образований утверждаются в виде картографического описания территории каждого отдельного муниципального образования Законом Самарской области.
Городским округом в Самарской области является каждый город областного значения, но с входящими в состав его территориальной организации граничащие с ним другие населенные пункты. Так, в городской округ Самара включены - город Самара, а также поселок Козелки и село Ясная Поляна. Свои особенности имеют и строение других городских округов Самарской области: городской округ Тольятти, городской округ Похвистневский и др.
В пределах муниципальных районов Самарской области образованы 304 поселения, в том числе 12 городских поселений и 292 сельских поселений. При этом, в каждом муниципальном районе количество поселений и их виды различны. Так, в муниципальном районе Алексеевский всего пять сельских поселений, а в муниципальном районе Ставропольский - 24 поселения, в том числе 6 городских поселений и 18 сельских поселений. В каждом городском или сельском поселении имеется свой административный центр в виде поселка городского типа или крупного сельского населенного пункта, на территории которого находится представительный (выборный) орган муниципального образования (центр муниципального района Ставропольский расположен на территории Центрального района города Тольятти).
Поселение (собирательный термин) - представляет собой низовое звено муниципального образования. Городским поселением (самостоятельным муниципальным образованием) в Самарской области могут быть один поселок городского типа (поселок Суходол), либо поселок городского типа с прилегающими к нему населенными пунктами (поселок Серно- водск и прилегающие к нему два других населенных пункта). Аналогично формируется сельское поселение: в состав сельского поселения может быть включено одно село (муниципальное образование) или одно село с прилегающими к нему несколькими сельскими населенными пунктами, которых может быть и 2, и 5 и более (сел, деревень, поселков, степных хуторов, кордонов и других населенных пунктов).
II. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. - В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В то же время в главе 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования;
контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Важным условием получения статуса органа и выборного должностного лица является обладание собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные образования используют возможность учреждения собственных органов местного самоуправления. Так, в Уставе городского округа Самара помимо предусмотренных Федеральным законом, учреждаются в качестве иных самостоятельных органов Департамент управления имуществом городского округа Самара и Департамент строительства и архитектуры городского округа Самара (статья 22 Устава).
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
В соответствии с федеральным законом население наделяется самостоятельными полномочиями по определению в уставе муниципального образования порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов.
Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом соответствующего образования, однако не входит в структуру органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным избирательным законодательством избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные городские и 530 другие) комиссии, участковые комиссии являются частью общей системы государственных избирательных органов .
Представительный орган муниципального образования является не только обязательным, но и наделяется исключительной компетенцией. Так, в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 7 мая 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»», в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в частности, находятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципального образования определяются федеральными законами. Так, в частности, уже названным Федеральным законом от 7 мая 2009 года закреплено положение о том, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о результатах решения вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
В тоже время, согласно статье 23 Устава городского округа Самара, в компетенцию Думы городского округа Самара также включены:
- утверждение по представлению Главы городского округа Самара структуры Администрации городского округа Самара;
- принятие по представлению Главы городского округа Самара решения об учреждении органов Администрации городского округа Самара, являющихся юридическими лицами, и утверждение положений о них;
- принятие решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ;
- принятие решений о создании автономных некоммерческих организаций и фондов;
- иные полномочия, установленные в Уставе, а также иные вопросы, отнесенные к компетенции представительных органов местного самоуправления федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Уставом (Основным Законом) Самарской области и законами Самарской области. Но не все полномочия в данном случае являются исключительными.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наделение главы муниципального образования полномочиями может осуществляться различными способами, которые определены Федеральным законом «Об общих принципах.». Конкретный способ устанавливается уставом муниципального образования.
Федеральным законом предусмотрено два варианта избрания главы муниципального образования:
1) на муниципальных выборах;
2) представительным органом муниципального образования из своего состава.
В зависимости от порядка избрания глава муниципального образования обладает различным статусом:
а) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
б) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.
Независимо от способа избрания глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений исполняет полномочия его председателя.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Руководит местной администрацией глава местной администрации на принципах единоначалия.
Должность главы местной администрации может замещать глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования.
Местная администрация имеет собственную структуру, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Например, в городах с внутренним административным делением в районах могут создаваться районные администрации, имеющие статус территориального органа местной администрации.
Характер функций контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и других) определяется ее назначением - она создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В Самарской области созданы контрольные органы в ряде муниципальных образований с различным организационно-правовым статусом - в качестве структурных подразделений представительных органов, самостоятельных органов местного самоуправления.
Индивидуальное должностное лицо - аудитор рекомендуется для учреждения в муниципальном образовании сельского поселения с небольшой численностью населения (не более одной тысячи человек). При выборе формы финансового контроля посредством деятельности аудитора следует учитывать объем бюджетных средств и муниципального имущества, подлежащих финансовому контролю.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в часть 9 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми: «Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладают правом юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования».
Органы и должностные лица местного самоуправления в целях реализации закрепленных за ними полномочий наделяются правом принимать (издавать) собственные правовые акты - как нормативные, так и ненормативные.
В систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения); правовые акты главы муниципального образования (постановления и распоряжения), постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В иерархии муниципальных правовых актов главенствующее положение занимает устав муниципального образования. Высшей юридиче- 534 ской силой обладают также решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Многие должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Как уже отмечалось, решение вопросов местного значения, а также реализация прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, требуют соответствующей материальной, финансовой базы. С этой целью федеральный закон закрепил экономическую основу местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Перечень объектов собственности дифференцируется применительно к различным видам муниципальных образований - поселений, муниципальных районов, городских округов.
Законодательством предусматривается специальный механизм формирования бюджета муниципального образования, устанавливаются источники собственных доходов местных бюджетов, в числе которых местные налоги (налог на землю, налог на недвижимое имущество физических лиц), отчисления от федеральных и региональных налогов по специальным нормативам, средства самообложения.
III. В подсистему непосредственных форм волеизъявления граждан включаются две подгруппы, различающиеся характером принимаемых в рамках этих форм решений - обязательных либо рекомендательных (императивных либо диспозитивных).
С учетом указанного критерия формы непосредственного волеизъявления в соответствии с наименованием главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразделяются на две группы:
1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;К первой группе форм прямого волеизъявления (решения носят императивный характер) относятся местный референдум, муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания в рамках территориального общественного самоуправления, сходы, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Вторая группа форм прямого волеизъявления (решения носят диспозитивный характер) включает в себя правотворческую инициативу граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание, конференцию (собрание делегатов), опрос, обращения граждан в органы местного самоуправления, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
По сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. одноименный закон 2003 г. расширил перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере функционирования местного самоуправления. Дополнительно в этот перечень включены голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закреплено положение о том, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления (в частности, членов собраний представителей в муниципальных районах), выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с названным Федеральным законом (статья 71). В данном случае отзыв вы-борного лица является формой его ответственности (в научной литературе ее именуют конституционной ответственностью).
Как указано в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основаниями для отзыва выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не менее 100 (сто) человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан проводится при участии в нем более половины жителей населенного пункта, обладающих избирательным правом. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения схода граждан считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников схода граждан. Решение схода граждан подлежит обязательному исполнению на территории населенного пункта. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на сходе граждан.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в значительной степени расширил правовую регламентацию территориального общественного самоуправления, которое определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» (статья 27). Федеральным законом определены условия территориальной организации (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан), организационно-правовые формы (собрания и конференции граждан) и порядок их реализации (функционирования), порядок учреждения и другие вопросы функционирования территориального общественного самоуправления. Каждое территориальное общественное самоуправление действует на основе собственного устава. Высшим органом территориального самоуправления является собрание, которое обладает исключительными полномочиями решения, которого носят обязательный характер.
Органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Эти органы наделены федеральным законом правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. изменил характер принимаемых решений, порядок созыва собраний граждан - теперь решения собраний не носят императивного характера, как это было предусмотрено Законом 1995 г. Собрания предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Существенным условием действительности (но не обязательности) решений собрания является соблюдение особого порядка его назначения, исключительным правом в этом процессе обладает представительный орган либо глава муниципального образования. Исключение составляют собрания в рамках территориального общественного самоуправления, где они проводятся в порядке, определяемом уставом территориального общественного самоуправления.
Вместе с тем обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления является открытым. Наряду с предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Одной из гарантий развития и повышения эффективности форм прямого волеизъявления граждан в местном самоуправлении является обязанность государственных, самоуправленческих органов и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое местное самоуправления, какова его законодательная основа?
2. Каковы принципы территориальной организации местного самоуправления?
3. Какими признаками обладает муниципальное образование и в чем его особенности?
4. Какова система органов местного самоуправления, каков статус должностных лиц местного самоуправления?
5. Что понимается под предметами ведения местного самоуправления? Как соотносятся вопросы местного значения и вопросы государственного значения, в решении которых принимают участие органы местного самоуправления?