1.2.1.4. Введение индивидуального коэффициента пенсионера
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (далее - №113-ФЗ) введен новый порядок исчисления пенсий - не в связи с ростом стоимости жизни, а в связи с ростом заработной платы в стране - с применением индивидуального коэффициента пенсионера, который исключал необходимость дальнейшего использования компенсационных выплат.
Индивидуальный коэффициент пенсионера (ИКП) - это один из двух элементов, образующих размер пенсии в соответствии с новым порядком ее исчисления.
ИКП отражал трудовой стаж каждого конкретного пенсионера, поскольку рассчитывался исходя из продолжительности трудового стажа и величины заработной платы.
Расчет индивидуального коэффициента пенсионера осуществлялся путем умножения размера пенсии в процентах, полагающегося в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка пенсионера за установленный период, из которого исчислялась пенсия, к среднемесячной заработной плате по стране за тот же период.
Начислялся он следующим образом.
Вначале традиционным способом определялся процентный размер пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа (не более 75%). Затем этот процент умножался на отношение среднемесячного заработка пенсионера (определенного, в соответствии с пенсионным законодательством, за 2 года работы перед пенсией или любые 5 лет) к среднемесячному заработку по всему народному хозяйству страны за тот же временной период. В результате и получался индивидуальный коэффициент пенсионера в процентах.
Наглядно ИКП можно было выразить формулой:
ИКП= РП х СЗП/СЗС
где РП - размер пенсии в процентах;
СЗП - среднемесячный заработок пенсионера;
СЗС - среднемесячный заработок по стране;
Пенсия рассчитывалась путем умножения данного индивидуального коэффициента на среднемесячную заработную плату по стране за предыдущий квартал, утверждаемую Правительством Российской Федерации по представлению Государственного комитета Российской Федерации по статистике.
Индивидуальный коэффициент привел к отказу от максимального размера пенсии (3-3,5 минимальных пенсий), действовавшего до 01.02.1998г. Тем не менее, ограничение пенсии все равно установлено. В части 4 ст. I ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" путем задания предельной величины отношения среднемесячного заработка пенсионера, взятого для исчисления пенсии, к среднемесячному заработку по всему народному хозяйству страны за тот же временной период предельная величина была установлена на уровне 1,2.
Индивидуальный коэффициент пенсионера имел универсальный характер, поскольку использовался как для исчисления пенсии, так и для увеличения ее размера в связи с ростом заработной платы в стране.
Индексация вписывалась в новый механизм исчисления пенсии самым простым и естественным образом. Ежеквартально обновлялась средняя заработная плата по народному хозяйству. Посредством умножения последней на индивидуальный коэффициент, получался проиндексированный размер пенсии. Такой алгоритм позволил избежать разовых решений и сделать понятным для большинства пенсионеров порядок формирования размеров их пенсий.
Индекс роста среднемесячной заработной платы в стране за соответствующий квартал определялся Правительством Российской Федерации одновременно с утверждением размера среднемесячной заработной платы в стране в рамках полномочий, предоставленных Правительству.
В таком же порядке должны индексироваться и все пенсии, исчисленные без применения индивидуального коэффициента.
Обязательным условием для определения размера пенсии с применением индивидуального коэффициента являлось соблюдение трех ограничений, вводимых Законом № 113-ФЗ от 21 июля 1997 г.
Первое ограничение - необходимость исключения из подсчета трудового стажа пенсионера периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
При определении индивидуального коэффициента пенсионера во внимание могли приниматься только периоды его работы, военной и приравненной к ней службы, получения пособия по безработице, участия в оплачиваемых общественных работах, переезда по направлению службы занятости в другую местность и трудоустройства.
Второе ограничение касалось пенсионеров, которые получали одновременно две пенсии. Одна из этих двух пенсий, а именно — трудовая пенсия, исчисляемая из заработка, могла назначаться или пересматриваться с применением индивидуального коэффициента пенсионера. В этом случае действовало правило о том, что общая сумма двух пенсий после увеличения в соответствии с Законом от 21 июля 1997 г. не могла превышать 1,2 среднемесячной заработной платы в стране. Если инвалиды и участники войны получали обе пенсии из заработка, то они могли быть исчислены с применением индивидуального коэффициента в пределах указанного ограничения.
Третье ограничение касалось работающих пенсионеров. В том случае, если пенсионер выполнял оплачиваемую работу, то исчисление и увеличение его пенсии с применением индивидуального коэффициента производилось с первого числа месяца, следующего за тем, в котором пенсионер прекратил выполнение указанной работы.
Таким образом, выполнение пенсионером оплачиваемой работы было несовместимо с получением пенсии, рассчитанной с индивидуальным коэффициентом. На практике это означало, что при поступлении пенсионера, получающего такую пенсию, на работу ее размер должен был быть пересмотрен по нормам Закона от 20 ноября 1990 г. без применения индивидуального коэффициента.
Поскольку эти ограничения могли отразиться на размере пенсии, законодатель, по существу, закрепил в основном пенсионном законе два самостоятельных порядка определения размера трудовой пенсии - старый (без индивидуального коэффициента) и новый (с индивидуальным коэффициентом).
При определении нового предела пенсии все пенсионеры ставились в равные условия. Иначе говоря, не предполагалось предоставлять какие-либо льготы по увеличению предельного размера пенсии. Такой подход коснулся пенсионеров, которым ранее максимальный размер пенсии повышался на районный коэффициент.
Закон об индивидуальном коэффициенте явился «переходным этапом» пенсионной системы, действующей до 01.01.2002 года, к тем новым элементам, которые будут дальше развиваться в рамках пенсионной реформы. В законе об индивидуальном коэффициенте были заложены основные страховые принципы пенсионного обеспечения, без развития которых немыслимо дальнейшее существование пенсионной системы.
Введение Закона об индивидуальном коэффициенте пенсионера позволило установить более объективную дифференциацию пенсий в зависимости от трудового вклада пенсионера.
Таким образом, закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 1 февраля 1998 г. предусмотрел переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий на базе индивидуального для каждого пенсионера коэффициента, представляющего собой отношение заработной платы пенсионера к средней по стране. Он был задуман для того, чтобы исчислять пенсии и постоянно их индексировать в соответствии с ростом средней зарплаты, более объективно дифференцировать пенсии в зависимости от трудового вклада и ограничивать уравнительные тенденции. Был предусмотрен гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот отдельными категориями пенсионеров при исчислении стажа. Пенсионеру была предоставлена возможность сохранить все установленные льготы, получая пенсию в пределах существующего максимального размера (3-3,5 минимума), или рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента без ограничения максимумом (косвенное ограничение пенсии задается предельным соотношением зарплат), однако без учета прежних льгот.
В настоящее время ИКП не применяется при начислении пенсий. Берутся во внимание его множители: отношение среднемесячных зарплат и стажевый коэффициент (по-старому - размер пенсии в процентах).
В конце 2001 года Президентом РФ подписан пакет основополагающих законов, начинающих реформирование российской пенсионной системы - №167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”, №173-ФЗ “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, №166-ФЗ “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”.
Базовый закон “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” устанавливает порядок отношений между лицами, застрахованными в системе обязательного пенсионного страхования, работодателями и Пенсионным фондом России. Пенсионный фонд определяется как государственное учреждение и одновременно устанавливается субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда перед застрахованными лицами.
Закон “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” устанавливает новый порядок расчета и выплаты трудовых пенсий и распространяется на всех граждан Российской Федерации, застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования. Трудовая пенсия состоит из базовой, страховой и накопительной частей, и назначается при наличии не менее 5 лет страхового (трудового) стажа. Величина пенсии определяется из страхового стажа, в течение которого уплачивались в полном объеме страховые взносы в Пенсионный фонд и общей (совокупной) суммы поступивших взносов. Финансирование выплаты базовой части осуществляется за счет федерального бюджета, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда. При этом финансирование выплаты накопительной части осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Гражданам, не имеющим по каким-либо причинам права на трудовую пенсию, устанавливается социальная пенсия на условиях Федерального закона “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”. Право на пенсию по этому закону имеют федеральные государственные служащие; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф; нетрудоспособные граждане, а также члены семей вышеперечисленных категорий граждан в случаях, предусмотренных настоящим законом.
В большей степени реализация новых пенсионных законов затрагивает интересы молодого поколения.
С началом реформы - с 1 января 2002 г. - началась конвертация пенсионных прав граждан. Она коснулась и тех, кто уже на пенсии, и тех, кто, заработав тот или иной объем прав в рамках старой пенсионной модели, будет продолжать работу до достижения пенсионного возраста или после него. Естественно, этим категориям населения пенсионные права будут конвертированы по- разному.
Проще всего прошла конвертация прав у неработающих пенсионеров: если они не имели прав на повышения, то им выделили в их пенсии базовую (450 руб.) и страховую части (получаемая пенсия минус базовая часть). И в дальнейшем будут индексировать их по новому пенсионному законодательству.
Работающим пенсионерам не только пересчитали пенсию по нормам закона № 113-ФЗ, но и, если это им выгодно, вновь рассчитали пенсию, получив для этого данные о последних 24-х месяцах, отработанных ими уже в качестве работающих пенсионеров. В назначенной им пенсии также условно выделены базовая и страховая части, которые в последствии будут индексироваться.
Более сложна схема конвертации прав так называемых транзитных поколений - тех возрастных групп, которые, заработав пенсионные права в старой модели, не достигли пенсионного возраста, и должны будут дорабатывать до него в рамках модели новой.
Начнем с того, что все они должны будут виртуально, условно с 1 января 2001 г., уйти на пенсию. Для этого им будет произведен расчет пенсионных прав по нормам закона № 113-ФЗ с учетом выработанного по старым нормам стажа и размеров зарплаты за 24 последних месяца или 60 месяцев подряд, по выбору.
На этом основании будет производиться назначение так называемой расчетной пенсии - той пенсии, которая может быть назначена представителям транзитных поколений по закону № 113-ФЗ. В ней также будут выделяться базовая и страховая части. Однако эта первичная страховая часть будет носить название начальной, в дальнейшем ее величина будет индексироваться, но никак не зависеть от результатов последующей работы.
Страховые взносы, которые будут делаться работодателями в пользу застрахованных, будут составлять основу для исчисления представителя транзитных поколений - вторичной страховой части пенсий. Эти взносы будут суммироваться и составят к достижению пенсионного возраста накопленный пенсионный капитал. Он при выходе на пенсию будет разделен на период среднестатистического дожития, или, как он назван в новом законодательстве, расчетного ожидаемого пребывания на пенсии (он составляет, по закону, 228 месяцев, или 19 лет), - и в результате будет определена величина месячной пенсионной выплаты. Она в сумме с базовой и страховой (начальной и полученной от взносов) частями (естественно, проиндексированными) и составит общую величину ежемесячной пенсионной выплаты после выхода.
Кроме того, у мужчин моложе 50 лет и женщин моложе 45 лет в пенсии будет еще одна часть - накопительная, которая будет играть роль резерва на случай прогнозируемого ухудшения демографической ситуации. Для тех, кто старше 35 лет, на эти цели будет направляться 2 из 14% страховых взносов, делаемых в их пользу. Для тех, кто моложе, - процент отчислений будет повышаться с 3% в 2002 г. до 6% в 2006 г. с ежегодным темпом роста в один процент. Эти средства, по выбору граждан, будут инвестироваться в те или иные инвестиционные проекты, отобранные государством или (с 2004 г.) негосударственными пенсионными фондами, а инвестиционный доход вместе с накопительной частью будет суммироваться к пенсионному капиталу при расчете пенсии.
Охарактеризовать новую пенсионную модель можно следующим образом.
Новую пенсионную модель ее противники часто называют накопительной. Это не так: новая модель, - такая же распределительная, как и действующая до января 2002 года. И основная масса средств, поступающих в пенсионную систему в виде налогов и взносов, и в ней будет расходоваться на выплату пенсий тем, кто уже находится на заслуженном отдыхе. В то же время между двумя распределительными моделями есть и серьезные отличия. Рассмотрим наиболее существенные из них:
1. В старой модели зарплата свыше 2 тыс. рублей, при назначении пенсии не учитывалась и направлялась на перераспределение - пользу тех, кто получает меньше (хотя тариф в размере 28 процентов взимается с полного размера зарплаты). А при назначении пенсии учитывался заработок лишь за часть лет трудового стажа (за последние 2 года перед выходом на пенсию либо за любые 5 лет подряд из всей трудовой деятельности);
- в новой модели зарплата учитывается в полном объеме и на протяжении всего трудового стажа. На перераспределение будет направляться только половина тарифа - 14 процентов. Вторая половина (14 процентов) накапливается в виде пенсионных обязательств государства перед конкретным работником. Иными словами, новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства;
2. Старая система является в основе своей системой социального вспомоществования и поэтому не столько распределительной, сколько перераспределительной - как между группами с разным уровнем доходов, так и между регионами-донорами, вносящими в пенсионную систему больше, чем получают из нее, и регионами-реципиентами, выплачивающими пенсию за счет дотаций из Пенсионного фонда;
- новая пенсионная модель в значительно большей мере является страховой моделью, в которой размер пенсии зависит от размеров заработной платы. Перераспределительную функцию выполняет только одна из частей пенсии - базовая. Она должна быть постепенно повышена до уровня прожиточного минимума пенсионера. Остальная же часть пенсии является страховой и учитывает пенсионные права граждан в зависимости от размеров их зарплат или уплачиваемых пенсионных взносов;
3. Старая пенсионная модель рано или поздно создает конфликт поколений. Поскольку возможность выполнения государством своих обязательств перед пенсионерами в ней зависит от соотношения работающих и пенсионеров (за счет взносов двух работающих выплачивается пенсия одному пенсионеру), то при сохранении старой модели и ухудшающейся демографической ситуации в России остается только повышать пенсионный тариф. А он уже и без того стал тяжким обременением для экономики;
- новая модель позволяет создать условия для партнерства поколений. В ней молодые, работающие поколения всем объемом пенсионного налога и основной массой пенсионных взносов будут обеспечивать выплату пенсии нынешним пенсионерам и тем, кто будет выходить на пенсию в дальнейшем. И пенсии нынешним молодым людям, когда они достигнут пенсионного возраста, тоже в решающей мере будут финансироваться за счет взносов следующих поколений. Но, в связи с прогнозируемым уменьшением в будущем числа работников по отношению к числу пенсионеров, новая пенсионная модель будет включать в себя персонифицированный резерв для компенсации относительного падения доходов пенсионной системы при грядущем ухудшении демографической ситуации.
Любая пенсионная система - это система социального вспомоществования. Сама идея пенсионного обеспечения в свое время возникла как ответ на одну из вечных проблем человечества: как обеспечить средствами к жизни человека в старости, когда он утрачивает доходы от трудовой деятельности, ранее получаемые им? Поэтому пенсия - это социальная компенсация тому, кто не может получать зарплату в связи с достижением пенсионного возраста и уходом с рынка труда. Однако на этом социальная функция пенсии не исчерпывается - она должна обеспечивать достойные условия жизни для тех, кто не получал высоких зарплат и на смог заработать большую пенсию. Поэтому в любой пенсионной модели должна быть функция перераспределения.
В новой пенсионной модели не предполагается лишать тех, кто получает минимальную зарплату социальной защиты. В частности, базовая часть пенсий будет повышаться до уровня прожиточного минимума. Но, в принципе, человек должен будет и сам заботиться о том, чтобы не получать всю жизнь минимальную зарплату. Величина пенсии должна определяться количеством и качеством труда работника, измеряемого размерами его доходов.
Новая пенсионная модель призвана, в большем объеме учитывать пенсионные обязательства государства перед теми, кто больше зарабатывает и больше вносит в общие средства пенсионной системы.
Таким образом, новая пенсионная модель, не ухудшая положение менее оплачиваемых, бедных, должна заинтересовать более оплачиваемых, богатых не скрывать свои доходы и платить с них налоги и взносы в Пенсионный фонд. Более полный учет пенсионных прав - в интересах большинства, а не меньшинства населения. И большинство должно свои интересы осознавать и защищать.
В новой пенсионной модели, которая вступила в действие с 1 января 2002 г., предложена принципиально иная схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете. В составе пенсии нынешних ее получателей будет условно выделяться базовая и страховая части. Это необходимо для того, чтобы проводить индексацию: ведь базовая и страховая части трудовой пенсии должны индексироваться разными темпами. Повышение базовой пенсии будет связано с темпом инфляции, а страховая часть пенсии будет индексироваться ежеквартально в темпе роста заработной платы не менее 6 процентов. Коэффициент и периодичность индексации определяются Правительством Российской Федерации. Проводимые ежегодные индексации будут повышать размер не только пенсий пенсионеров, но и пенсионных накоплений работающих. Использование правовых норм новой пенсионной модели позволит повышать пенсии независимо от колебаний доходов, связанных со шкалой регрессии.
Пока же можно констатировать одно: новая модель - не радикальное опровержение ныне действующей, а просто ее достаточно серьезная модификация. Эта модификация позволяет сохранить позитивные, нужные обществу стороны нынешней модели. В то же время, заменить ее устаревшие, негативные элементы, подрывающие доверие к пенсионной системе, на новые, отвечающие особенностям первых десятилетий ХХРЖ века.