4.2. Государственное социальное обеспечение в СССР и современной России
В СССР ст. 43 Конституции СССР 1977 г. широко декларировала право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца.
Социальное обеспечение осуществлялось в следующих организационно-правовых формах:
• государственное социальное страхование рабочих и служащих, приравненных к ним лиц и их семей;
• социальное страхование колхозников за счёт централизованного союзного фонда социального страхования;
• социальное обеспечение колхозников за счёт централизованного союзного фонда «Социальное обеспечение колхозников»;
• социальное обеспечение государственными органами за счёт прямых ассигнований государственного бюджета;
• дополнительные формы Социального обеспечения за счёт средств отдельных колхозов, фондов, творческих союзов (писателей, художников, композиторов и др.).
Хотя каждая из форм социального обеспечения имела свою специфику с точки зрения круга обеспечиваемых лиц, способа образования общественного фонда, из которого производится обеспечение, а также органов, осуществляющих его, все они строились на единых общих принципах. В качестве таких принципов рассматривались:
• всеобщность социального обеспечения (т. е. равное для всех трудящихся СССР право при наступлении конкретных обстоятельств получить определённые виды обеспечения, независимо от расы, пола, вероисповедания и т. д.);
• всесторонность и многообразие видов социального обеспечения (пенсии, пособия, содержание в домах инвалидов и престарелых, протезирование, обучение инвалидов и их трудоустройство и т. д.);
• обеспечение за счёт государственных и общественных средств без каких-либо удержаний из заработной платы трудящихся;
• обеспечение в высоких размерах, соответствующих сложившемуся уровню потребностей граждан (т. е. размер возмещения по социальному обеспечению достаточен для удовлетворения не только самых насущных жизненных потребностей, но и иных материальных и духовных запросов граждан).
Социальное обеспечение предоставлялось в двух основных видах:
• во-первых, в виде пенсии (по старости, по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца);
• во-вторых, в виде пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на детей малообеспеченным семьям, многодетным и одиноким матерям, на оплату проезда в санаторий и др.).
В систему социального обслуживания включалось и социальное обслуживание. Оно включало в себя сеть домов-интернатов, в том числе и для детей-инвалидов, с полным государственным обеспечением, протезирование и бесплатное или на льготных условиях предоставление средств передвижения; льготы инвалидам и некоторым другим категориям пенсионеров по проезду на внутригородском, воздушном, железнодорожном и водном транспорте, а также жилищные, бытовые и налоговые льготы.
В ведении органов социального обеспечения находились техникумы-интернаты и профессионально-технические школы-интернаты, предназначенные для обучения и трудоустройства инвалидов.
Социальное обеспечение дополнялось бесплатной медицинской помощью, бесплатным содержанием в больницах, санаторно-курортным лечением, а также государственными и общественными формами содержания и воспитания детей в яслях, детских садах, детских домах, санаторно-лесных школах, пионерских лагерях, детских санаториях.
То, что в Советском Союзе декларировалось в официальных документах, далеко не всегда находило свою реализацию на практике. Например, многочисленные категории трудящихся вовсе не имели права на пенсионное обеспечение.
Во-первых, в стаж работы, дающий право на пенсию, не засчитывались годы труда в местах лишения свободы (и таким образом десятки и сотни тысяч людей, освободившихся из мест заключения, не получали пенсий из-за отсутствия достаточного трудового стажа, хотя они долгие годы трудились в тяжелых условиях заключения).
Во-вторых, не имели права на пенсию кустари, которые не причислялись к категории рабочих и служащих.
В-третьих, не назначались пенсии бывшим колхозникам, которые прекратили работу в колхозе до издания закона о пенсиях для колхозников (1964 г.) и стали престарелыми или инвалидами, не заработав трудового стажа в качестве рабочих и служащих.
В-четвертых, не получали пенсий многие люди, не имеющие по тем или иным причинам возможности подтвердить установленным законом способом наличие у них необходимого стажа работы.
В-пятых, не получали пенсии престарелые или инвалиды, которые по тем или иным причинам не имели требуемого законом стажа работы, а установленные законом случаи назначения так называемых пропорциональных пенсий (при неполном стаже) по старости требовали ряда условий (например, наступления пенсионного возраста в момент работы по найму и т. д.). Размеры этих неполных пенсий были, как правило, незначительны.
Кроме того, размеры пенсий были весьма невелики. Так, по данным Научно-исследовательского института труда, прожиточный минимум в СССР в 1974 г. составлял 50 рублей на человека в месяц, тогда как минимальный размер пенсий по старости — 45 рублей в месяц (полная пенсия), минимальный размер пенсии для инвалидов второй группы — 45 рублей в месяц, а третьей группы — 21 рубль в месяц (при инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья или профзаболевания, пенсии были несколько выше). Минимальные размеры пенсий нетрудоспособным членам семьи, потерявшей кормильца, составляли: 23 рублей в месяц на одного члена семьи; 45 рублей в месяц на двух членов семьи и 70 рублей в месяц на трех и более членов семьи. Если умерший кормилец семьи не имел полного трудового стажа, то минимальная пенсия на одного члена семьи составляла 5 рублей в месяц; на двух членов семьи — 11 рублей в месяц; на трех- и более членов семьи — 17 рублей в месяц.
Принятый в 1964 г. закон о пенсиях для колхозников устанавливал, при наличии определенного стажа работы в колхозе, минимальные пенсии в размерах от 16 рублей до 35 рублей в месяц (в зависимости от степени утраты трудоспособности и других условий).
Что касается пособий для матерей-одиночек (т. е. для женщин, не состоящих в замужестве, при неустановленном судебным порядком отцовстве, дающем право на получение алиментов), то их размер также был весьма низок. Государственные пособия одиноким матерям выплачивались в следующих размерах: на одного ребенка — 5 рублей в месяц (примерная стоимость 15 литров молока), на двух детей — 7 рублей 50 копеек в месяц, на трех и более детей — 10 рублей в месяц.
Единая государственная система социального обеспечения, закрепленная в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 24), с распадом Советского Союза перестала существовать. Обретя государственный суверенитет, Россия встала перед необходимостью заново создавать общефедеральную государственную систему социального обеспечения.
В современной России право граждан на социальное обеспечение было закреплено в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В ст. 39 Конституции РФ, в частности, говорится:
1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Социальное обеспечение в России включает в себя следующие виды:
• пенсии (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные);
• пособия (по временной нетрудоспособности, беременности и родам; многодетным и одиноким матерям; на детей в малообеспеченных семьях и военнослужащих срочной службы; инвалидов детства и др.);
• содержание и обслуживание престарелых и инвалидов в специальных учреждениях (домах-интернатах);
• профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов;
• протезно-ортопедическую помощь, врачебно-трудовую экспертизу и реабилитацию инвалидов;
• льготы и преимущества инвалидам1.
Всей системе социального обеспечения присущи общие черты, но в то же время каждый вид имеет свои особенности. Прежде всего, она предусматривает осуществление выплат, связанных с реализацией прав граждан на социальное обеспечение, которые производятся из страховых фондов, в которых сосредоточиваются собранные в виде налогов средства. В течение 1990-х гг. была создана система обязательного социального страхования. В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» она представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Финансовой основой системы обязательного социального страхования являются соответствующие фонды, не входящие в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства этих фондов изъятию не подлежат и являются федеральной собственностью.
Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются:
1) страховые взносы;
2) дотации и другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
3) штрафные санкции и пеня;
4) денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
5) доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;
6) иные поступления, не противоречащие законодательству РФ.
Основными доходами этих фондов являются страховые взносы. Их тарифы, т. е. размеры по отношению к начисленному заработку, устанавливаются законом, как и порядок уплаты взносов. Плательщиками взносов являются работодатели, а в Пенсионный фонд РФ — также наемные и некоторые другие работники. Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование ежегодно устанавливаются федеральным законом. Размеры тарифов дифференцируются с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможности исполнения страховых обязательств.
В случае нехватки денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и иных расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить выплаты по обязательному социальному страхованию.
Управление системой обязательного социального страхования осуществляет Правительство РФ в соответствии с Конституцией и законодательством РФ.
В России с начала 1990-х гг. в рамках системы обязательного социального страхования были созданы четыре фонда как самостоятельные кредитно-финансовые системы:
1. Пенсионный фонд РФ.
2. Фонд социального страхования РФ.
3. Государственный фонд занятости населения РФ1.
4. Фонды обязательного медицинского страхования.
Кроме сбора средств за счет обязательного социального страхования, финансирование системы социального обеспечения осуществляется за счет государственных вложений, ассигнованных из бюджетных средств (федерального, республиканских и местных бюджетов).
Круг лиц, обеспечиваемых за счет бюджетных средств, охватывает следующие категории населения:
• во-первых, лиц, получающих обеспечение в связи с определенной общественно полезной деятельностью (в период которой они не подлежат обязательному социальному страхованию) при наступлении обстоятельств, признаваемых социально уважительными (это, например, военнослужащие, служащие органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, горноспасательных частей, налоговой полиции и др.);
• во-вторых, все население страны, пользующееся определенными видами социального обеспечения без какой-либо связи с трудом человека. К таким видам обеспечения относятся:
1) социальные пособия в связи с рождением ребенка;
2) ежемесячные пособия на ребенка до достижения им 16 (учащимся - 18) лет;
3) социальное пособие на погребение;
4) пособие по безработице гражданам, ищущим работу впервые или после длительного перерыва;
5) государственная социальная помощь;
6) компенсационные выплаты, предусмотренные законодательством (например, трудоспособным, неработающим гражданам, осуществляющим уход за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом; учащимся на питание; приемной семье на содержание детей и т. д.);
7) социальная помощь на дому одиноким пожилым гражданам и инвалидам I и II групп, нуждающимся в постороннем уходе;
8) полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания;
9) профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и транспортными средствами;
10) протезно-ортопедическая помощь, лекарственная помощь;
11) санаторно-курортное лечение пожилых граждан и инвалидов;
12) содержание детей в детских учреждениях;
13) различного рода льготы.
Указанные виды социального обеспечения предоставляются любому гражданину при наступлении обстоятельств, указанных в законодательстве, и независимо от того, получает он те или иные виды страхового обеспечения либо иные виды социального обеспечения за счет бюджетных средств или не получает.
На современном этапе в России достаточно четко обозначилась и третья форма финансирования системы социального обеспечения - смешанная. Для нее характерно то, что на социальное обеспечение некоторых категорий трудящихся (занятых особой деятельностью) государство в качестве финансового источника использует одновременно средства фонда социального страхования и бюджетные средства.
К кругу лиц, на которых распространяется смешанная форма социального обеспечения, относятся, например, судьи, прокурорские работники, государственные служащие, депутаты. Как и другие граждане, работающие по трудовому договору (контракту), они относятся к числу застрахованных и в качестве таковых получают все виды страхового обеспечения в порядке обязательного социального страхования. В то же время, учитывая особую значимость их деятельности, государство вводит для них некоторые виды обеспечения за счет бюджетных средств: пенсионное обеспечение, а для судей — пожизненное денежное содержание; доплаты к пенсии; санаторно-курортное лечение; отдельные виды пособий.
Существующая система социальных служб включает в себя государственную, муниципальную и негосударственную службы. Все социальные службы ориентированы прежде всего на обеспечение нуждающихся лиц различными видами социальных услуг.
Социальные службы призваны реализовывать следующие функции:
а) функцию социальной помощи, которая включает в себя учет и выявление нуждающихся в помощи лиц, профилактику бедности и надомные услуги нуждающимся;
б) функцию консультирования, включающую консультации специалистов по различным вопросам, касающимся социальных аспектов;
в) функцию информирования населения, изучения и прогнозирования социальных нужд;
г) функцию участия, которая предусматривает разработку чрезвычайных программ и помощь по преодолению последствий стихийных бедствий и социальных конфликтов.
Современная система социального обеспечения в Российской федерации строится на основе следующих принципов:
• принципа приоритета государственных начал в организации социальной службы и гарантировании прав граждан на получение социальных услуг;
• принципа опоры на общественное участие;
• принципа территориальности;
• принципа информированности, означающего право на сбор информации и сведений, необходимых социальным службам для выполнения их функций.
В настоящее время управление социальной службой осуществляется федеральными, региональными и местными органами социальной защиты населения. Эту работу они проводят совместно с органами здравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и спорта, правоохранительными органами, государственными службами по делам молодежи и занятости и иными органами управления, а также с общественными, религиозными, благотворительными организациями и фондами.
Конституция РФ относит правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения к совместной компетенции органов федеральной власти и субъектов Федерации. Реализуя свое право на регулирование указанных отношений, субъекты РФ принимают собственные законы и другие акты, которые не могут понизить федеральный уровень стандарта в социальном обеспечении. Региональные органы власти и управления могут принимать дополнительные меры по социальному обеспечению населения на уровне субъекта РФ за счет собственных финансовых источников. При этом круг лиц, пользующихся дополнительными мерами социальной защиты, виды такой защиты и органы, которые ее предоставляют, определяются самими субъектами РФ.
Кроме того, дополнительные меры социального обеспечения могут приниматься и на местном уровне - органами муниципальной власти, субъектами социально-партнерских соглашений (например, профсоюзами), коллективного договора. Эти органы и субъекты определяют способ аккумуляции финансовых средств, круг лиц, для которых предусматриваются меры дополнительной социальной поддержки, виды такой поддержки и способы ее предоставления.
На современном этапе формы социального обеспечения, принимаемые на местном уровне, приобретают особое значение, ибо именно они максимально приближены к человеку и могут своевременно реагировать на все социальные риски локального (местного) характера.