3. Структура политического режима: процесс принятия решений
Структура политического режима может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимодействия правительства и оппозиции, но ив аспекте того, каков "конечный результат" такого взаимодействия. Иначе говоря, какие решения принимаются и каков механизм их принятия. Такой угол зрения позволяет проанализировать режим непосредственно с точки зрения его способности эффективно и мобильно решать возникающие перед обществом задачи. В данном случае рассмотрение его структурных элементов будет всецело подчинено тому, как, через какие механизмы и социальные группы, преодолевая сопротивление каких факторов режим принимает решение и проводит его в жизнь, как оценивает эффективность решения по прошествии определенного времени. Анализируя процесс принятия решений, можно не только выявить структурные характеристики политического режима, но и понять, каков алгоритм их взаимодействия и согласованного функционирования. Поэтому наблюдатель режима в данном случае способен, используя музыкальную аналогию, воспринимать мелодию всего оркестра, а не только его отдельных инструментов — скрипок, контрабаса или трубы.
Базовые институты: лидер — элита — бюрократия — группа
Несомненно, что политические решения принимаются с опорой на институты, располагающие информацией и иными необходимыми ресурсами. Однако среди политологов ведутся продолжительные дискуссии относительно того, кто конкретно несет основную ответственность за принятие решения — лидер, его ближайшее окружение, бюрократия или заинтересованные группы. В этой связи выделяется ряд концептуальных подходов.
Плюралистическая теория рассматривает принятие решений как результат конкурентной борьбы между существующими в обществе силами, в основном, между партиями и заинтересованными группами. Эти группы ("группы давления") действуют относительно автономно и в целом способны оказывать влияние на процесс принятия решений. В то же время, возможности этих групп в зависимости от ресурсов, которыми они располагают, весьма различны. Одно дело — представители крупного бизнеса, способные вкладывать значительные финансовые средства для получения требующейся им поддержки, другое дело — группы, располагающие существенно более скромными возможностями лоббирования.
Развивая эти позиции, представители элитистской теории приходят к более радикальному выводу — о невозможности принятия политических решений демократическим путем. С этой точки зрения, элита, т.е. представители высших слоев общества, занимающие в нем ключевые позиции, во всех ситуациях принимают решения самостоятельно, подчас не считаясь с интересами широких общественных слоев. Один из крайних вариантов элитизма — концепции "заговора", будь то финансовых воротил или всемирного масонства.
Отчасти схожей по аргументации является теория бюрократического принятия решений, согласно которой бюрократия, в силу присущих ей экспертных функций, оказывается способной узурпировать функции элиты и трансформировать решения в своих собственных интересах. Именно бюрократия, согласно такой позиции, оказывается главным социальным агентом в принятии и, особенно, реализации политических решений. В классической теории эта позиция восходит к размышлениям К. Маркса и М. Вебера. Первый был убежден в буржуазной природе бюрократии, переводя борьбу с бюрократией в плоскость борьбы с буржуазией. Второй полагал, что бюрократия характерна для любого государства и противостоять ей в состоянии только сильный харизматический лидер, обращающийся за поддержкой своих действий непосредственно к народу, "через голову" бюрократии. В этих рассуждениях коренятся идеи и концепции политического лидерства, в частности, харизматического типа.
Несомненно, что лидер играет не последнюю роль в политических решениях. Однако роль эта не может быть одинаковой по всех случаях. Даже если лидер имеет достаточно четко очерченные законом полномочия, он способен в силу своих личностных качеств добиваться большего (или, наоборот, меньшего) в рамках этих полномочий. Примером активного лидерства может служить, например, деятельность Ф. Рузвельта в период реализации его "Нового курса" или М. Горбачева на начальном этапе его пребывания в должности Генерального секретаря, а затем и Президента СССР.
Каждая из этих позиций по-своему уместна и помогает понять специфику функционирования различных политических режимов. Ведь вполне очевидно, что не существует ни одной пары совершенно идентичных, одинаково функционирующих режимов. В одних случаях следует говорить о первоочередности влияния элиты и бюрократии, как, например, в ситуации с брежневским правлением. В других, как, скажем, при Сталине, очевидны решающая роль лидера и его способность осуществлять единоличное правление. Кроме того, важно иметь ввиду, что в ситуации стабильности ослабление лидерского потенциала ("рутинизация харизмы", говоря словами Вебера) более вероятно, чем в ситуации глубокого кризиса.
Принятие решений
Механизм принятия политических решений различен в каждом обществе. Но в каждом обществе он подразумевает наличие сходных элементов и стадий. Важность решений трудно переоценить. Любое решение обозначает собой определенный рубеж л политическом процессе, способствуя тем самым упорядочению политической жизни. Можно сказать, что политический процесс состоит из решений, не существует вне решений и является, no-существу, непрерывной цепью различных решений. Поэтому и сами решения было бы неверно рассматривать как единовременный акт. В политологии принято анализировать решения как некоторый процесс, выделяя стадии их разработки, непосредственно принятия и реализации. При этом само решение чаще всего определяется как "акт выбора среди возможных альтернатив в преодолении затруднительной ситуации" (25).
Далеко не всегда решение принимается рационально, с учетом всех возможных последствий и альтернатив. Например, в условиях недемократических систем нередки ситуации, когда решение принимается импульсивно, под влиянием эмоций лидера. Вообще фактор личности играет огромное значение в условиях тоталитарно-авторитарных режимов. Авторитарный лидер располагает всей полнотой власти, создавая и перестраивая "под себя" всю политическую систему, создавая свои собственные правила игры и политического поведения. В случае успеха может возникнуть ситуация, когда вся система будет работать в соответствии с иррациональными принципами. Советская политическая система, по крайней мере, при И. Сталине, во многом была построена в соответствии именно с такими принципами. Харизматический лидер, каким был Сталин, руководствовался лишь своим собственным пониманием ситуации и далеко не всегда был способен принять оптимальное решение. Яркий пример неадекватности сталинских решений — репрессии ценных военных кадров (таких, как маршал Тухачевский) накануне войны, а также игнорирование донесений военной разведки о готовящемся нападении на СССР. Поэтому теория рационального выбора, о которой мы упоминали в первой главе, весьма ограниченна в возможностях объяснять и предсказывать характер политических решений в недемократических обществах.
Тем не менее, даже в условиях недемократических, жестко авторитарных режимов существуют процедуры, имеющие универсальное значение и действующие в рамках любой политической системы. К ним относится, прежде всего, учет поступающих к ЛПР информационных массивов. Информация играет огромную роль в принятии оптимального решения. Вообще решающими в принятии правильного и рационального решения можно считать два фактора — наличие полной, достоверной, умело организованной информации и необходимого запаса времени. В том случае, когда отсутствует хотя бы один из этих факторов, возникает ситуация кризиса, в которой различные лидеры действуют по разному, в соответствии с имеющимся у них личностным потенциалом. Если этот потенциал значителен, то решение в любом случае будет нести на себе заметный отпечаток личности лидера. "В кризисных ситуациях, — замечает X. Линц, — лидерство или даже просто присутствие личности, наделенной уникальными качествами и свойствами — как, например, Ш. де Голль — может оказаться решающим и не в состоянии быть предугадано никакой теоретической моделью" (26). Однако, если потенциал лидера недостаточен, то решение скорее всего будет принято в опоре на сложившиеся ценностные ориентации и организационные структуры. Нельзя исключать, что при этом решение окажется правильным, однако, очевидно, что в данном случае личностный выбор будет подавлен имеющимися традициями и стереотипами.
Роль, которая принадлежит лидеру в принятии политических решений, должна обсуждаться специально, т.к. возникающие здесь вариации могут быть самыми различными. Поэтому мы используем лишь одну из распространенных в политической науке типологий лидерства, способную продемонстрировать, сколь существенно может различаться роль лидера в принятии решений, а следовательно, и в функционировании политического режима. Ее автор, Джеймс Барбер, сформулировал теорию "президентского характера" (27), которая может быть суммирована следующим образом. Каждый лидер обладает своим уникальным характером, собственным набором качеств и характеристик, которые могут быть сведены к двум основополагающим измерениям. Первое измерение, или шкала — "активный—пассивный" — помогает понять, каким образом и в какой степени лидер вовлечен в свою работу. Какова длина его рабочего дня? Отвлекается ли он от проведения отпуска, чтобы выполнить свои служебные обязанности? Занят ли он поисками новых сфер приложения своей энергии? Стремится ли к самостоятельному выполнению тех задач, которые в ином случае могли бы быть возложены на плечи подчиненного ему персонала? Вторая шкала — "позитивный—негативный" — помогает понять не только степень и отличительные характеристики, но и внутреннее отношение, источники работоспособности лидера. Позитивная ориентация означает, что лидер получает удовольствие в процессе своего труда. Трудно избавиться от ощущения, пишет Барбер, что президенты типа Ф. Рузвельта, Г. Трумэна или Дж. Кеннеди, по крайней мере, в относительно благоприятные периоды своей деятельности, действительно наслаждались своим пребыванием в должности.
Схема 9. Типология п резидентского характера
Изучая деятельность американских президентов и объединив два упомянутых измерения, Барбер получил следующую типологию президентского характера (см. схему 9).
Наиболее благоприятной для президентства Барбер считал комбинацию "активный—позитивный", наиболее неблагоприятной — "пассивный—негативный". Для активно-позитивного президента характерны такие качества, как способность убеждать и своей правоте окружающих, умение учиться и извлекать уроки из происходящего вокруг него, реализм и способность предвидения, гибкость и коммуникабельность. Легко убедиться в том, сколь значительным может быть влияние такой личности на политическую ситуацию, на характер политического режима. По этому поводу уместно вспомнить пример, который приводит другой американский исследователь Ф. Гринстайн (28)
В президента Ф. Д. Рузвельта, избранного в феврале 1933 г., но еще только вступившего в должность, была направлена пуля убийцы. Женщина из толпы отвела руку стрелявшего, и пуля не задела Рузвельта. В следующем месяце Рузвельт приступил к выполнению своих обязанностей. Его новаторское лидерство немедленно привело в действие реформаторские программы "нового курса", которые изменили не только функции, по и саму структуру американского правительства. А что, если бы, задается Гринстайн вопросом, пуля убийцы достигла цели?
В этом случае место Рузвельта занял бы его вице-президент, находившийся на данном посту в течение двух сроков, бывший техасский конгрессмен Джон Нанс Гарнер. Гарнер был консерватором. Рузвель- товский дух инноваций был ему абсолютно чужд. И хотя Гарнер, вероятно, отреагировал бы на возникшую зимой 1933 г. бедственную экономическую ситуацию, невозможно даже представить, чтобы он инициировал политические изменения того характера и масштаба, которые инициировал Рузвельт. Скорее, по мнению Грипстайна, можно предположить, что президентство Гарнера было бы до такой степени невосприимчивым к кризисным временам, что его результаты изменили бы весь ход американской истории, приведя к крушению демократии, сходному с тем, которое имело место в те же годы в Германии и Испании.
Таким образом, лидерство призвано играть уникальную по своей важности роль в политике. Однако, как уже было замечено ранее, природа любого политического режима не исключает, а, напротив, предполагает, что решения осуществляются в соответствии с определенными принципами и этапами. Иными словами, ответственные политические решения, как правило, принимаются и осуществляются на основе отработанного механизма. Рассмотрим это на примере рационалистской модели стадий принятия решений, которую приводит М.Н. Хагепан*. (См. схему 10.)
Схема 10
Осуществление решений и оценка их эффективности
Таким образом, принятие любого решения представляет собой некоторый процесс, в рамках которого могут быть выделены этапы и совокупность функциональных институтов (структура). Первое измерение позволяет проанализировать решения с точки зрения длительности их осуществления, второе — с точки зрения их внутренней организации. В первом случае выделяют стадии принятия решений, во втором — обращают преимущественное внимание на взаимодействие управляющих структур (исполнительных, т.е. правительства и бюрократии; законодательных и судебных). Не слишком строгое понятие "механизм", по-видимому, объединяет в себе оба измерения.
После непосредственного принятия решения возникает проблема его практической реализации. И если принятие решения предполагало всестороннее обсуждение проблемы, учет всех влияющих или способных повлиять на ее решение факторов, а следовательно, в значительной степени находилось в сфере компетенции законодательных и консультирующих лидера структур, то осуществление решения целиком подчинено действию исполнительных органов и нуждается не только в нормативной основе их деятельности, но и в соответствующих финансовых вложениях. Таким образом, для эффективного решения проблемы недостаточно, чтобы само решение было легитимным, т.е. признанным основными общественными слоями и правящими группами. Предполагается, что такая легитимность достигается на начальных этапах принятия решения, когда в предложении альтернатив принимают участие все влиятельные в обществе силы, а сам выбор одной из альтернатив является результатом согласования всего набора имеющихся интересов и позиций. Не менее существенно, чтобы такое согласование предусматривало необходимые финансовые ассигнования.
Приведем один пример из недавнего российского прошлого. Эксперимент по демонтажу административной экономики после известных событий в августе 1991 года осуществлялся, во-первых, с опорой на огромный в то время авторитет президента Б. Ельцина, во-вторых, с учетом мнений и советов квалифицированных специалистов в области макроэкономики в стране и за рубежом. Однако уже к концу 1993 — началу 1994 года множество специалистов заговорило о том, что эксперимент этот едва ли удался. Коротко перечислим цели, ставившиеся реформаторами: создание реального и открытого рынка товаров и услуг, который возникает в результате либерализации цен, неуклонно ведущей к их стабилизации и постепенному росту покупательной способности населения; создание реальных стимулов для деловой активности промышленных предприятий и избавление от избыточной рабочей силы, т.е. неизбежные банкротства и определенный уровень безработицы; стабилизация цен и обменного курса. Е. Гайдар считал возможным решение этих задач в течение одного—двух лет, однако по прошествии двух лет было вполне очевидно, что из поставленных целей успешным, да и то лишь отчасти, можно было считать достижение первой из них — наполнение полок магазинов товарами первой необходимости. Можно также с оговорками признать, что у предприятий в условиях нависшей над ними угрозы закрытия появились определенные стимулы активности, однако к отмеченному периоду они не привели, как ожидалось, ни к безработице, ни к увеличению ВВП.
Причины неудачи российского варианта "шоковой терапии" могут оцениваться по-разному (29). Возможно справедливы и оценки экономистов, считающих, что даже в таком варианте "шоковая терапия" подтолкнула движение российской экономики в рыночном направлении. Но нельзя не видеть другого: принятое реформаторами на начальной стадии решение оказалось плохо подготовленным с точки зрения анализа имеющихся ресурсов, прежде всего материальных, финансовых. В этом причина того, что подобно известной программе "500 дней" программа поставгустовских реформ оказалась трудноосуществимой. Не был продуман социальный механизм реализации принятых решений. Советские реформаторы, как, например, Хрущев или Косыгин, привыкли в реализации решений опираться на партийно-советский аппарат, на сросшуюся между собой политическую и экономическую бюрократию. Очевидно, что эта сила является наиболее могущественной и в постсоветское время. Предпринятая Гайдаром попытка игнорировать или просто недооценить мощь этой силы не могла завершиться успешно. Таким образом, поставгустовский режим оказался во многом экономически неэффективным, неверно оценив имеющиеся в его распоряжении ресурсы и не будучи в состоянии осуществить принятые экономические решения.