3.5. Понятие «социальная политика»
В условиях быстрых социальных перемен на макроуровне системы социальной работы для оптимизации ее деятельности требуется проведение эффективных социальных мероприятий и создание качественно новых программ, разрешающих и предвосхищающих проблемы конкретного общества. Главная цель этих усилий состоит в содействии нормальному функционированию социальной сферы через реализацию социальной политики.
Социальная политика представляет собой обязательный элемент деятельности общества и государства, ее важнейшую область, где конструируется желательное состояние социальной сферы, которая и выступает ее основным объектом. Это деятельность по управлению развитием социальной сферы и определению приоритетных направлений ее совершенствования в целях повышения уровня жизни всех социальных групп. Понятие «уровень жизни» характеризует структуру потребностей человека и возможности их удовлетворения на основе системы индикаторов, указывающих на нормы социального обеспечения работающих и неработающих людей, уровень социальных ресурсов, поступающих из государственных источников и пр.
Государство в лице соответствующих органов управления на федеральном и региональном уровнях на основе действия принципа социальных гарантий несет ответственность за рост уровня жизни и социальное обустройство граждан. Следовательно, социальная политика демонстрирует, как цели и задачи, выдвигаемые базовыми социальными институтами, в конкретный период времени соотносятся с существующими у людей представлениями о необходимом уровне их социальной обеспеченности.
В сферу социальной политики входит распределение доходов, товаров, услуг, материальных и социальных условий воспроизводства населения. Она нацелена на ограничение масштабов абсолютной бедности, обеспечение нуждающихся источниками существования, поддержание социального здоровья и т.д.
Соответственно, результатом эффективной социальной политики является обеспечение более полных возможностей для удовлетворения потребностей членов общества, сохранение его стабильности, развитие системы социального страхования, активизация факторов, стимулирующих высокопроизводительный труд, дальнейшее развитие системы социального обслуживания, стимуляция занятости, формирование установки на социальную ответственность членов общества за свое социальное благополучие и пр.
Исследователь Е.А.Сергеева выделяет пять групп подходов к пониманию социальной политики в современной науке (65. С.37).
Во-первых, социальную политику рассматривают как деятельность по решению проблем всего общества, следовательно, с этой точки зрения она направлена на достижение его важнейших целей.
Во-вторых, социальная политика рассматривается как политика стабилизации социально-трудовой сферы общества - в данном случае она направлена на регламентирование отношений труда и капитала.
В-третьих, социальная политика может быть рассмотрена как деятельность, ориентированная на социальные низы - деклассированные элементы, маргинальные группы и т.п. с тем, чтобы оградить обеспеченные классы от их притязаний путем развития государственной помощи и общественной благотворительности.
В-четвертых, социальную политику рассматривают как инструмент смягчения индивидуального и социального неравенства через систему государственных и общественных перераспределительных мероприятий. Цель социальной политики в данном подходе - удержать дифференциацию доходов в рамках децильного коэффициента (10:1) путем соответствующей налоговой политики.
В-пятых, социальная политика рассматривается с точки зрения базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства - соответственно, ее целями признается достижение справедливости и социального партнерства.
В отечественной науке и практике превалирует последний из теоретических подходов к пониманию сущности социальной политики.
Согласно Конституции Российской Федерации, теоретическую и правовую основу ее социальной политики составляет концепция социального государства. В седьмой статье Основного закона страны Россия определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий достойной жизни для всех граждан и свободного развития человека. Социальное государство выступает как одна из систем социальных отношений, позволяющих обществу достичь социальной гармонии.
Социальное государство - особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности по регулированию социальной и экономической сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности.
Понятие «социальное государство» было впервые введено в середине XIX в. Л. фон Штейном. Основная обязанность социального государства, по его мнению, заключается в осуществлении экономических и социальных мер в интересах всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития всех других граждан. Необходимо, следовательно, поднять уровень жизни низших слоев до уровня богатых и сильных, поддерживая равенство прав людей. Таким образом, основная идея концепции социального государства — солидарность как общественное благо.
Институционализация социального государства произошла после II мировой войны, когда это понятие было последовательно включено в конституции ФРГ, Франции, Испании, Швеции и других стран.
К концепции социального государства близки концепции «общества всеобщего благоденствия» и «государства социального благосостояния» Л.Бьюкенена, Д.Крефта, И.Миленца и др. Их авторы доказывали способность государства эффективно бороться с нищетой и социальным неравенством, что осуществляется путем его компетентного вмешательства в социальноэкономические процессы в соответствии с существующим законодательством. При этом процесс формировании мощной системы социального обеспечения осуществляется на основе двух принципов - учета нуждаемости и трудового вклада.
Модель социального государства представлена тремя уровнями:
- на макроуровне она воплощается в социальной политике; на мезоуровне осуществляются социальные программы местного самоуправления;
- на микроуровне принципы социального государства - социальная справедливость, социальное равенство, защита автономии личности, адресность в оказании помощи - реализуются в социальной работе с индивидом и малой группой.
Основными характеристиками социального государства являются демократическая форма правления, правительственные субсидии на обеспечение благосостояния населения, коллективные гарантии социальной поддержки, защита рыночной системы хозяйствования, всеобщность здравоохранения, полная занятость трудоспособного населения, значительная доля расходов работодателей на социальное обеспечение, развитая система пенсий, пособий и т.п. В процессе формирования этих характеристик основные меры постепенно переносятся с контролирующих и ограничительных на профилактические и социальнопедагогические .
Концепция социального государства направлена на благосостояние всех граждан, заботу о них государства, достижение гармонии в отношениях государственных институтов и институтов гражданского общества, против маргинализации и социальной эксклюзии ряда социальных слоев, и предполагает мирный порядок осуществления.
Задание
Используя словарь основных терминов в конце учебного пособия, определите понятие гражданского общества.
Социальное государство обеспечивает необходимый минимум лишь для лиц, не имеющих заработка и других доходов. Оно призвано гарантировать набор услуг в соответствии с прожиточным минимумом, создать равенство стартовых возможностей бюджетными средствами. Одновременно большинство граждан сами создают необходимый фонд социального обеспечения через систему социального, медицинского страхования, прогрессивное налогообложение. Таким образом, путем частичного перераспределения доходов в пользу малоимущих категорий населения реализуется принцип социальной солидарности.
Социальное государство - общественный феномен, который возникает в процессе становления социально ориентированной системы ценностей в интересах большинства членов общества. Это концепция строится на антропоцентрических позициях, предоставляя шанс личности для ее самореализации и уделяя особое внимание гражданам.
Зарождается социальное государство не спонтанно, а на основе целенаправленной политики. В гражданском обществе существует многосторонняя договоренность людей по вопросам достижения их прав и интересов; наличие развитой системы экономического и иного законодательства; адресная социальная защита населения через гарантированную систему выплат; солидарные отношения на основе партнерских отношений граждан и государства; широкое финансирование социальных программ. Это лишь некоторые предпосылки его возникновения.
Для эффективного функционирования социального государства количество государственных расходов на социальную сферу должно определяться объективными потребностями общества, остротой его проблем, а меры социальной помощи, при широком спектре ее форм, должны носить адресный характер. Для социальной политики России это означает активную роль государства в экономике, социальный контроль, создание эффективной системы социальной защиты, соблюдение прав человека, т.е. усиление социальной ориентированности государства, важным показателем которой являются объем и характер финансирования государством социальных программ и соотношение статей расходной части госбюджета (48. С.135).
Однако в современном российском обществе, где социальная солидарность между слоями и группами населения отсутствует, а экономический рост не приобрел устойчивого характера, реальностью является существенная социальная дифференциация и жесткие бюджетные ограничения, с финансированием социальной сферы по остаточному принципу. В связи с этим можно говорить о формировании устойчивой тенденции к возникновению субсидиарного государства с узким кругом адресатов социальных выплат из числа наиболее необеспеченных категорий граждан.
В зависимости от взаимодействий основных субъектов социальной политики - государства, как гаранта ее проведения; хозяйствующих структур, задающих ее экономические рамки, и общества, как пользователя ее благами, выделяют консервативный, радикальный, социал-демократический и либеральный варианты социальной политики.
Задание
На основе изучения раздела 1.2. учебника «Социальная политика» под ред. Н.А. Волгина (М., 2002), проанализируйте основные типы социальной политики в современных обществах.
С помощью различного инструментария и при широком круге лиц, пользующихся благами социальной защиты, все эти разновидности социальной политики призваны решить проблемы обеспечения экономической жизни, охраны частной собственности, взаимоотношений с социальными низами.
По мнению большинства исследователей, в современной России реализуется либеральный тип социальной политики, когда государство регулирует рынок, распределяет общественные блага, доступ к которым постепенно расширяется, и несет основные издержки, делая выбор при оказании помощи в пользу наиболее нуждающихся. Этот вариант характеризуется высокой степенью социально-экономической стратификации при минимальном обеспечении социальных льгот. Одновременно субъекты в сфере бизнеса пользуются услугами государства - гаранта социальной политики, а гражданское общество, при умеренных издержках, имеет доступ к благам социальной защиты (31. С. 2021).
Можно выделить две основные особенности российской социальной политики. Прежде всего она рассматривается как политика государства, вследствие чего гражданское общество не может выступать в качестве ее полноправного субъекта.
Взаимодействие государства, субъектов Федерации, хозяйствующих субъектов и населения в рамках социальной политики состоит в следующем. Государство на базе федерального законодательства и федеральных программ, государственного бюджета и государственных социально-страховых фондов, определяет и обеспечивает единые минимальные социальные стандарты, контролирует реализацию установленных социальных гарантий и определяет генеральное направление развития социальной политики.
Субъекты Федерации на основе регионального бюджета, организуют реализацию федеральной социальной политики с учетом особенностей ее проведения на местах и разрабатывают собственные социальные программы, направленные на создание условий повышения жизненных шансов людей.
Предприятия и корпорации на основе собственных финансовых средств участвуют в реализации государственных социальных программ на региональном и муниципальном уровнях и предлагают различные виды корпоративных социальных программ и дополнительных социальных гарантий работающим.
Наконец, население, опираясь на финансовые средства домохозяйств и личностную мотивацию граждан, принимает участие в реализации социальных программ или же блокирует их продвижение (31. С.28-29).
Другой особенностью является то, что социальная политика в России трактуется не как политика поддержки всех граждан, а как область деятельности, направленная преимущественно на социально уязвимые слои населения. Такой подход исключает значительную часть граждан страны из объектной сферы социальной политики, при этом они не приобретают достаточных оснований для превращения из объектов в субъекты этой деятельности.
В современном российском обществе высока степень социального неравенства, вследствие чего поляризуются позиции «сильных» и «слабых» социальных слоев в экономическом, социальном и культурном пространстве. Однако реалии современной социальной политики, проявившиеся, в частности, в принятии федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г., известного как «Закон о монетизации льгот», свидетельствуют о свертывании программ социального обеспечения населения вследствие дисбаланса между индивидуальными и коллективными ожиданиями граждан и недостаточностью ресурсов государства.
Данным законом полномочия федеральных органов государственной власти по оказанию государственной помощи населению и социального обслуживания были ограничены и переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Соответственно, доступность льгот для социального большинства в связи с серьезными социально-экономическими проблемами во многих регионах значительно снизилась. Меры помощи часто ограничиваются предоставлением социальных пособий и некоторых льгот лишь наименее обеспеченным гражданам (66. С.18).
Федеральные органы государственной власти, согласно указанному закону, выполняют лишь методические и координационные функции. Вместо программы формирования социальных отношений и конструирования общества в интересах людей социальная политика в России все больше превращается в набор экстренных мероприятий, проведение которых в большинстве случаев запаздывает.
Таким образом, в процессе социальных изменений акценты в России переносятся с политики социального государства на субсидиарность социальной политики, которая строится на принципе самообеспечения граждан, строгом дозировании различных видов помощи, с тем, чтобы не способствовать злоупотреблениям услугами государства и общественных организаций там, где возможна самопомощь, поддержка человека семьей и ближайшим социальным окружением. Соответственно, растет значение личного потенциала человека, его стремления действовать в изменяющемся обществе во благо себе и своих близких.
Однако умение адаптироваться к быстрым социальным изменениям у большинства российских граждан пока не сформировалось. В связи со «старением» социума, развитием социальной апатии у части населения все большее количество людей перестает участвовать в жизни общества.
Современные специалисты считают противоречие между формирующейся установкой на личную ответственность за свое благосостояние и слабой социальной позицией большинства граждан, нуждающихся в государственном социальном обеспечении, главным противоречием современной социальной политики. Необходимо построение ее новой, целостной концепции, сочетающей в себе конструктивную и защитительную функции: создание возможностей для реализации способностей граждан, для проявления их социальной активности - и доступность основных жизненных благ для большинства населения, с гарантией необходимого уровня социальной защиты (17. С. 11-12; 48. С.146).
Задание
На основе изучения дополнительных источников подготовьте и сделайте краткое сообщение на тему «Социальное государство» или «Субсидиарное государство» (по выбору) на практических занятиях по данной дисциплине.
Формы реализации социальной политики должны включать как поддержание минимальных социальных стандартов и государственных гарантий для социально слабой части населения, так и использование рыночных механизмов для обеспечения возможности самореализации и саморазвития социально сильных индивидов. Кроме того, ученые считают необходимым перенесение акцентов в социальной политике с социальной защиты и социального обслуживания на социальное проектирование будущего состояния общества и его социальных оснований (31. С.4).
Специалисты предполагают, что представление о социальной политике как о политике поддержки только лишь людей и групп, находящихся в трудной жизненной ситуации, изменится по мере увеличения ресурсов и преодоления экономических трудностей в российском обществе (65. С.41). Лишь в этом случае объектная сфера социальной политики сможет расшириться.
Контрольные вопросы и задания
1. Изобразите уровни социальной проблемы в виде схемы.
2. Что подразумевается под поиском средств решения проблем клиентов социальной работы?
3. На основе модели разрешения социальной проблемы клиентов социальных служб приведите пример ее разрешения в социальной работе с конкретным клиентом.
4. В чем состоит новизна конструктивного подхода к социальным проблемам?
5. Назовите признаки устоявшейся жизненной ситуации.
6. На основе различных классификаций приведите примеры трудных жизненных ситуаций.
7. Укажите на последствия, возникающие при применении каждого из конструктивных способов преодоления трудной жизненной ситуации.
8. Дайте определение адаптивной компетентности в трудной жизненной ситуации.
9. Приведите пример дифференцированного подхода к клиентам социальных служб.
10. Каковы особенности системы клиентуры и системы мишеней в российской социальной работе?
11. Необходимо ли для осуществления вмешательства в систему клиентуры социальной работы получение согласия на него от клиента (референтной группы)?
12. На основе изучения публикаций в журналах «Отечественный журнал социальной работы», «СОТИС - социальные технологии, исследования», «Профессиональная библиотека работника социальной службы» охарактеризуйте современные российские модели социальной работы с клиентом.
13. Что представляет собой социальная защита в узком смысле?
14. Включает ли понятие социальной защиты аспекты социальной поддержки социально активных групп населения?
15. В чем состоят основные особенности социального страхования и социального обеспечения?
16. Назовите главное отличие государственной социальной помощи от других ее видов.
17. Какой из стандартов потребления - минимальный потребительский бюджет или бюджет прожиточного минимума - представляется Вам наиболее оптимальным критерием защищенности граждан?
18. Изобразите взаимосвязь между понятиями «социальная защита», «социальная помощь» и «социальное обслуживание» в виде схемы.
19. Проведите анализ проблем социальной защиты населения и социального обслуживания в конкретном регионе на основе изучения статей в журнале «Социальное обслуживание».
20. Дайте определение термину «социальные услуги», отраженному в Законе РФ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» 1995 г.
21. Постройте таблицу, содержащую основные характеристики социального государства.
22. Обозначьте преимущества и недостатки субсидиарной социальной политики.
23. Выделите главные направления развития современной российской социальной политики.