3.1. Понятие и формы современного федерализма
Отличие федеративного государства от унитарного и конфедерации.
Унитарное государство (УГ) - форма государственного устройства, при которой территория государства не имеет в своем составе самоуправляющихся образований. В таком государстве действуют единая конституция, единая система государственной власти, территориальные (административные) единицы не имеют законодательной власти, обладают только исполнительной властью, единая государственная символика (герб, флаг, гимн).
Конфедерация - это союз (обычно весьма «зыбкий», непродолжительный, недолговечный, короткий, неустойчивый) государств, сохраняющих независимое положение и объединяющихся с целью координации своей деятельности по некоторым вопросам, чаще всего по внешнеполитическим, военным, финансовым. По конституции только Швейцария имеет статус конфедерации (название страны «Швейцарская Конфедерация»)
Примеры прошлых конфедераций: СенеГамбия (Сенегал + Гамбия) в 19821989гг., ОАР (Египет+Сирия в 1956-1981гг. для противостояния Израилю).
Идет по линии конфедерации Европейский Союз (ЕС) - экономическая и политическая интеграция, единая денежная единица (евро), формирование европейского крыла НАТО (собственно военной составляющей), процесс принятия Конституции ЕС.
СНГ может трансформироваться в Конфедерацию (некоторые из них).
В федеративных государствах (ФГ) наряду с едиными (федеративными законами и органами власти) существуют и другие государственные образования (республики, штаты, земли, провинции, территории), располагающие собственными законами и органами власти, хотя и «второго порядка» (например, конституция). Атрибуты (лат. - присовокупление - существенный признак, неотъемлемая принадлежность) государственности (например, РА): Эл Курултай, Конституция, флаг, герб, гимн, глава (президент), столица, государственный язык, награды, звания, СМИ и т.д.
В большинстве ФГ парламенты состоят из 2-х палат - нижней и верхней (представительство субъектов федерации).
Ремарка (примечание, замечание). Довольно широко распространено мнение о том, что федеративная форма характерна, прежде всего, для многонациональных и двунациональных стран (В.П. Максаковский). Да, такие примеры есть - Россия, Бельгия, Индия, Канада, Нигерия...
И все же большинство существующих ныне федераций - это страны с более или менее однородным национальным (этнолингвистическим) составом (ФРГ, Австрия, Австралия, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Аргентина).
Можно различать, следовательно, национально-этнические (Россия, Индия и др.) и историко-географические (ФРГ, Австрия, Бразилия и др.) федерации. Другие особенности ФГ мира:
1. Число членов федераций - основные (республики, штаты, провинции, земли) и территории (Канада, Австралия).
2. Наличие федерального округа (Австралия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Пакистан, США).
3. Способ избирания верхней палаты различен (в некоторых дифференциация по основным членам федераций и территориям).
4. Губернаторы (президенты) субъектов федераций избираются (в большинстве) и назначаются (Пакистан, Венесуэла).
5. Наличие судебных властей, собственной Конституции, собственной легислатуры (законодательный орган).
Понятие. Что такое федерация и какие государства считать федеративными?
Определения федерализма основываются наличием 3-х критериев:
- двухзвенной территориальной структуры государственного управления;
- хотя бы в одной сфере деятельности низшее (региональное) звено не зависит от высшего (общенационального);
- гарантия самостоятельности 2-х уровней управления в пределах их компетенций.
Кроме того, использование территориального принципа в реализации равного политического представительства. Иными словами, конституционное обеспечение участия регионов в процессе принятия решений в общенациональном центре и права регионов на сохранение своей особенности.
Отсюда 2 важных следствия: во-первых, центр не имеет права ликвидировать или изменять границы субъектов федерации, во-вторых, нормальное функционирование федерального государства возможно лишь на основе партнерства, поиска компромиссов, приверженности переговорному процессу, проявления взаимной терпимости, признания законных специфических интересов друг друга. Словом, нужна политическая культура.
Федеральный процесс, таким образом, ярко выраженное политикокультурное измерение.
Одно из емких и лаконичных определений федерализма гласит, что эта форма государственного устройства представляет собой территориальную стратегию социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов и /или регионов (Колосов, Мироненко, 2001, с.381).
Развернутое определение федерализма по формальным признакам дает энциклопедический словарь (Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997,с. 244-245).
Критерии де-юро федерализма:
1. Составные части государства обладают гарантиями территориальной целостности и нерушимости границ.
2. Обеспечены гарантией равного представительства независимо от реального веса в одной из палат (например, в Совете Федерации).
3. Региональные власти имеют определенные полномочия, не отведенные общегосударственной конституцией к центральной власти.
4. Имеется разделение компетенций между центральными и региональными властями.
Не все ФГ соответствуют перечисленным критериям. В то же время множество государств (по конституции не федеративные) имеют типичные признаки федерации.
Поэтому авторы кн. «Геополитика и политическая география» считают, что более правильное определение: «Федерализм - институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством» (Колосов, Мироненко, 2001,с. 382)
Ключевые слова данного определения -«... региональные единицы ... участвуют в процессе принятия решений центральным правительством».
Федерализм определяют также как форму организации политической и культурной жизни граждан в многокультурных обществах или как форму политического компромисса между составляющими суверенное государство социально (национально-) территориальными группами.
Федерациями, согласно конституции, являются 24 страны мира. Еще 22 государства юридически не являются таковыми, но их государственное устройство включает элементы федерализма (квазигосударства, «квази» - мнимый, ненастоящий).
Многоликость федерализма
В современном взаимозависимом мире принципы федерализма используются очень широко. «Взрыв федерализма» происходит и на уровне местных властей (объединения муниципалитетов), и на надгосударственном уровне (ЕС), и в деятельности негосударственных организаций.
«Федерализующийся» мир заменяет мир самодостаточных, более или менее однородных наций - государств, в которых власть концентрируется в единственном центре.
Ассоциированные государства и территории тоже примеры применения принципов федерализма. Таким образом, четкой границы между федерациями и нефедерациями нет. Разнообразие форм государственного устройства представляет собой континуум (лат. - непрерывное, сплошное) от наиболее до наименее федеративных. Легче сказать, какие государства не являются федеративными. Такова природа новой парадигмы в развитии мирового сообщества, сочетающего разнообразие и единство в условиях функционирования многочисленных сетей информации, финансовых потоков, товаров, людей, энергии и т.д.
Федерализм - чрезвычайно многообразное понятие
Это:
- форма государственного устройства;
- политическая идеология, сплав доктрин, убеждений, традиций и прагматических соображений;
- социально-культурный феномен;
- постоянный процесс поиска компромиссов между центром и субъектом федерации.
Суть федерализма - примирение стремления к единству и разнообразию. Нормальное функционирование федеративного государства предполагает действие эффективной системы сдержек и противовесов, позволяющих урегулировать столкновения (конфликт) между центром и периферией. Различают федерализм.
1. Как средство разрешения противоречий, межнационального примирения (Нигерия, Индия).
2. Федерализм как цель, как тип общества и государства (Швейцария и США (Д. Элазар)).
В прошлом были случаи, когда федеративные структуры существовали в отсутствие федеративного процесса, т.е. несоответствие содержания и формы федерализма (бывший СССР, ряд стран Латинской Америки при диктаторских режимах).
Исключительная гипертрофия столицы не столько по людности, сколько по политическим, экономическим и управленческим функциям свойственна централизованным политическим системам, явно не соответствует укоренению традиций федерализма (например, Москва).
Напротив, в полицентрических государствах-федерациях столица мало выделяется на фоне других крупных городов по людности (Берн, Берлин, Дели), или она специально создана для выполнения роли столицы (Вашингтон, Оттава, Канберра, Бразилия), или столичные функции несут и другие города наряду со столицей (в Германии - Бонн, Берлин, Франкфурт-на-Майне, в ЮАР - Претория, Дурбан, Кейптаун, Йоханнесбург, в Нигерии - Абуджа и Лусака).
Это не только результат политического компромисса, но и свидетельство доверия субъектов федерации друг другу и общему центру, одна из основ специфического «федералистского» менталитета.
Федерализм - это и социально-культурный феномен
Региональная и национальная компонента. Баланс между централизацией и разнообразием. Чувство малой родины. Региональная идентичность.
В условиях глобализации общественной жизни федеративная форма государственного устройства становится особенно актуальной, а социальнокультурная составляющая федерализма приобретает первостепенную роль.
Федерализм и социальная (территориальная) справедливость
Представительство регионов и граждан. Учет интересов социальных групп, городских и сельских жителей, «титульных» («исторических») общин и других этносов.
Баланс интересов. Федерализм отрицает как диктат и гегемонию большинства, так и тиранию меньшинства.
Федерализм и национальный вопрос
Эта форма государственного устройства чаще всего используется в странах с пестрым национальным составом населения и компактно размещенными этническими меньшинствами.
В таких странах федерализм служит не столько целью создания общества на определенных принципах (этнических, национальных), сколько средством сохранения территориальной целостности.
Между тем федерализм вовсе не может служить панацеей для решения «национального вопроса». Есть, с одной стороны, устойчивые многонациональные федерации (Швейцария). Однако, с другой, федерализм не только не служит гарантией единства, но, наоборот, может подорвать его.
Известно, что федеральными являются и относительно однородные по этнокультурному составу населения страны (выше).
Россию нельзя отнести ни к сравнительно однородным в этом отношении, ни к многонациональным странам (русские более 80%). Россия исторически конгломерат этнических ареалов и многих народов.
Существен тюркский элемент (татаро-монгольское господство (иго) продолжалось более 240 лет (1234-1480гг.)).
Факторы общего характера, «провоцирующие» вспышки этнонационализма:
- движение этносов к самоопределению;
- движение этносов к образованию суперэтносов;
- экономическая борьба за землю, жилье в городах, природные ресурсы и т.д.;
- неуправляемое демографическое развитие в РС;
- ассимиляционные процессы и депопуляция этноменьшинств;
- «старение» наций в государствах с развитой рыночной экономикой;
- экологический фактор;
- ущемление демографических свобод этноса;
- ущемление экономических прав этноса;
- «бытовой» национализм;
- деградация этноса;
- баланс и этнический состав миграций в регионе, в котором сосредоточено меньшинство;
- региональное развитие и уровень благосостояния в регионе;
- наличие политических и социальных институтов, в т.ч. университетов, театров и т.д.;
- границы автономий, субъектов федераций, административные единицы, в которой сосредоточено меньшинство (степень легитимности, совпадение с этнокультурным ареалом, наличие территориальных претензий). Субъективные факторы меньшинства (идентичность, особенности истории, культуры, стереотипов; наличие творческой интеллигенции, общественных движений, партий; позиция местных властей).
Реакция центральных властей на требования меньшинства (игнорирование, отказ, упреждение, удовлетворение, достижение компромисса, уничтожение субъекта).
Позиция интеллектуальной элиты, общественных движений и партий большинства. Действия центра в экономическом секторе, в политической сфере. Словом, клубок вопросов, переплетение интересов, взаимоотношения между меньшинством и большинством, отношения «центр-периферия».
Итак, форма организации государства, понятие и дефиниции федерализма, многоликость федераций, федерализм - чрезвычайно многообразное понятие, федерализм - это социально-культурный феномен, федерализм и социальная (территориальная) справедливость, федерализм и национальный вопрос.