Тема 16. Региональное избирательное право

  Понятие и система регионального избирательного права и законодательства
  В литературе избирательное право рассматривается как составная часть (элемент) нормативноправовой системы отношений по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Для наиболее полного представления избирательного права как комплексного образования оно рассматривается в отдельных, относительно самостоятельных формах своего существования: в качестве отдельной отрасли права и законодательства, научной и учебной дисциплины, правовой культуры и поведения. В литературе эти формы определяют как составляющие (элементы) полной структуры избирательного права. Избирательное право имеет свой предмет регулирования - отношения по поводу выборов. Современное российское законодательство о выборах состоит из большого блока нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электоральных процессов. Высшим звеном этой системы являются нормы Конституции (основного закона), регламентирующие вопросы выборов и референдумов. Избирательное законодательство представляет собой юридическую форму выражения и существования избирательного права как отрасли права. При этом источники избирательного права как отрасли права в том случае, когда избирательное право выступает как отрасль законодательства, становятся ее структурными элементами.
  Законодательство понимается как в широком (совокупность законов и иных нормативно правовых актов), так и в узком (совокупность законов) смысле. К избирательному законодательству применимы оба подхода. С одной стороны его составляют только федеральные и региональные законы (понятие законодательства в узком смысле). В то же время законодательство не указывает категорически на необходимость проведения выборов только на основе законов. Напротив оно вполне допускает принятие иных (в том числе подзаконных) нормативных правовых актов о выборах и референдумах. Так ст. 1 (п. 6) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действительно говорит о возможности проведения всех выборов в России на основе законов и других нормативных правовых актов о выборах.
  С учетом федеральной природы Российского государства система российского избирательного законодательства представляет собой двухуровневую структуру, включающую федеральное избирательное законодательство и избирательное законодательство субъектов Федерации. Федеральное избирательное законодательство воздействует на электоральные отношения на всей территории Российской Федерации, закрепляя основные принципы и отправные начала реализации избирательных прав граждан на всех уровнях публичной власти. В этой связи избирательное законодательство отдельных субъектов РФ вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных региональных законодательных систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную часть единого российского избирательного законодательства.
  Если федеральное избирательное законодательство с различной степенью полноты регулирует выборы во все органы федеральной и региональной государственной власти и органы местного самоуправления, то законодательство субъектов Федерации - в органы региональной государственной власти и в органы местного самоуправления.
  Изучая данный вопрос, прежде всего, следует определить ключевой термин "регион" и его соотношение с понятием "субъект РФ". Первый все чаще используется в законодательстве и литературных источниках. Конституция РФ особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст. 71), а текущее законодательство обращается к нему при регламентации разнообразных общественных отношений. Его используют Бюджетный и Налоговый кодексы РФ (региональный бюджет, региональные налоги и сборы и т.д.), другие законы. В то же время в отечественном законодательстве распространен термин "субъект Российской Федерации". Сегодня Конституция РФ и другие законодательные акты используют его как собирательный термин, охватывающий республики, края, области, автономные округа, области и города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и свою внутреннюю нормативно-правовую систему.
  Регионами в России необходимо считать субъекты федерации. Регион - территория в административных границах субъекта федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-административных органов управления. Поэтому несмотря на то, что под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, не всегда совпадающая с границами территории субъекта Российской Федерации, этот термин следует считать синонимом понятия "субъект Российской Федерации". Соответственно "избирательное законодательство субъекта Российской Федерации" синоним "региональное избирательное законодательство".
  Региональное избирательное законодательство характеризуется также наличием конституционных (уставных) основ, широким распространением нормативных правовых актов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и Уставов муниципальных образований, а также существенной "зависимостью" от федерального избирательного законодательства. Нормативные правовые акты субъектов федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований входят в общую правовую систему Российской Федерации.
  Правовые нормы, образующие институт регионального избирательного права, являются составной частью избирательного права Российской Федерации. Выделение в системе избирательного права данной совокупности правовых норм, регулирующих организацию и проведение региональных выборов, обусловлено особенностями конституционно-правового статуса субъектов РФ, системой региональной власти, порядка ее формирования и взаимодействия с федеральными органами государственной власти.
  Избирательное право России как федеративного государства двухуровневое - федерального и регионального уровней - и представляет собой единую взаимосвязанную систему. Вне этой общегосударственной системы не может существовать региональное право как самостоятельная отрасль. Право (как отрасль) существует в масштабах государства. Значит самостоятельного регионального избирательного права как отрасли нет -только как структурная часть общероссийского избирательного права (не федерального, а общероссийского). Региональное избирательное законодательство - это форма существования регионального избирательного права.
  Источники регионального избирательного права
  Необходимо отметить, что для регионального уровня избирательного законодательства характерно большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные отношения. Это объясняется целым рядом факторов - социальнополитическими, экономическими, национальными и иными особенностями развития регионов, разнообразием подходов регионального законодателя к регламентации избирательных правоотношений по выборам.
  Региональное избирательное законодательство можно разделить на виды по субъекту правотворчества на: законы субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; по уровню выборов регулируемых региональным избирательным законодательством, на: законодательство о выборах в региональные органы государственной власти (законодательные и исполнительные); законодательство о выборах в органы местного самоуправления.
  Основными элементами системы регионального избирательного законодательства являются законы субъектов Российской Федерации, которые можно разделить на четыре основные группы: к первой группе - Конституции, Уставы субъектов РФ, ко второй группе относятся законы, регулирующие отдельные виды региональных и муниципальных выборов, к третьей - кодифицированные акты, комплексно регулирующие проводимые на территории субъекта Российской Федерации выборы всех видов и уровней, к четвертой - законы об отдельных субъектах, процедурах и иных элементах избирательного процесса.
  В частности, к системе регионального избирательного законодательства можно отнести имеющиеся почти во всех субъектах РФ законы об избирательной комиссии субъекта. В ряде субъектов Федерации приняты и действуют законы "О порядке и сроках хранения документов о выборах и референдумах" (Тамбовская область), "О территориальных избирательных комиссиях" (Иркутская область) и др.
  Главенствующее место среди указанных актов занимают Конституции, Уставы республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Следует отметить, что в отличие от Конституции Российской Федерации многие из региональных Конституций и Уставов содержат разделы об избирательной системе, что, по всеобщему признанию, значительно повышает гарантированность избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации, эффективность правоприменительной деятельности". В ряде Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации содержатся специальные главы - избирательная система или формы непосредственной демократии, в которых в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации. В них находят закрепление формы (организация системы) государственной власти, отражаются признаки свободных выборов (наряду с референдумом) высшим непосредственным выражением власти народа, провозглашается право граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, регулируются принципиальные вопросы проведения выборов главы исполнительной власти, депутатов законодательных органов, органов местного самоуправления.
  Главы об избирательных системах в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации - это базирующийся на Конституции РФ фундамент регионального избирательного законодательства, а Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - являются "несущей конструкцией" регионального избирательного законодательства.
  Независимо от избранной различными регионами формы избирательного законодательства, законы субъектов Российской Федерации должны быть основаны на федеральных законах и не должны противоречить им. Законы субъектов Российской Федерации могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отношений на региональном уровне.
  Подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не получили широкого распространения в качестве источников регионального избирательного права. Прежде всего, к ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти. Актами органов исполнительной власти могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий, государственных органов и органов местного самоуправления по реализации избирательных прав граждан, оказании содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов. Принимаемые на региональном и местном уровнях правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам организации и проведения выборов (о порядке формирования избирательной комиссии, об отведении специальных мест для размещения предвыборной агитации, об организации массовых мероприятий и встреч с избирателями и т.п.) носят технологический характер.
  Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права являются акты избирательных комиссий субъектов Федерации. Они могут быть посвящены как регламентации внутри- организационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах.
  К настоящему времени в субъектах Российской Федерации сформировалась достаточно развитая система избирательного законодательства. Общий массив регионального избирательного законодательства включает более 300 законов. В 14 субъектах Российской Федерации избирательное законодательство кодифицировано. В Костромской области приняты два кодекса - избирательный и о референдумах, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах - выборы, референдумы и отзыв. Как правило, система законодательства о выборах субъекта Российской Федерации состоит из законов о выборах депутатов законодательного органа власти, о выборах в органы местного самоуправления.
  В Тамбовской области в 1995 - 2005 гг. разработано региональное избирательное законодательство, состоящее из более 10 законов об отдельных видах выборов и референдумов: "О выборах депутатов Тамбовской областной Думы", "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Тамбовской области", "О выборах должностных лиц местного самоуправления в Тамбовской области", "О Тамбовской областной избирательной комиссии", "О порядке и сроках хранения документов о выборах и референдумах в Тамбовской области" и др.