Исполнительная власть: президент и правительство
Полномочия президента. Исполнительная власть во Франции представлена президентом и правительством. В настоящее время президент во Франции избирается прямым голосованием сроком на 5 лет, причем, в отличие от многих других европейских государств, французский президент может переизбираться неограниченное число раз.
Одной из важных особенностей поста президента Франции является то, что он практически независим от других правительственных органов власти. Именно этот факт в значительной мере объясняет те широкие возможности, которыми наделен президент во французской политической системе. Некоторые политологи, в частности У. Сафран, отмечают, что в этом отношении Франция вообще не имеет аналогов в Европе, поскольку здесь президент, если он опирается на парламентское большинство и имеет своего премьер-министра, является практически свободным от законодательных ограничений, которые присутствуют в других европейских странах с сильной президентской властью [29, 162]. Более того, в данном случае уместно даже говорить о существовании своеобразной «квазимонархической системы» или даже «демократической монархии», в центре которой находится фигура президента [27, 91].
В соответствии с ныне действующей Конституцией Франции президент назначает премьер-министра страны и председательствует в Совете министров. Кроме того, как гласит статья 5 Конституции Французской республики, президент Франции выполняет функции Верховного главнокомандующего, другими словами, он является непосредственным гарантом национальной независимости и территориальной целостности страны. Он же является и главным дипломатом, несущим ответственность за соблюдение международных договоров. К функциям президента относится и утверждение законов и декретов после их обсуждения в Совете министров. Президент также имеет право роспуска Национального собрания (одной из палат парламента) и может быть наделен дополнительными полномочиями в период кризиса.
Таблица 3.1. Президенты Пятой республики
Следует отметить, что такие широкие полномочия президента Франции были закреплены в Конституции 1958 г., которая была направлена на усиление роли исполнительной власти с целью положить конец существовавшей ранее политической нестабильности, которую создавали частые парламентские кризисы Четвертой республики. Эти положения Конституции 1958 г. сначала встретили жесткую оппозицию со стороны многих политических партий, особенно левых сил, однако со временем политикам удалось достичь консенсуса по вопросу сильной исполнительной власти. Демократическая легитимность французского президента значительно выросла в результате перехода после 1962 г. к процедуре прямого его избрания в ходе всенародных выборов. Избрание президента проводится по двухтуровой мажоритарной системе. Если в первом туре ни один из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов, то через две недели проводится второй тур. В нем участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. Изначально Конституция Пятой республики предусматривала процедуру непрямого избрания президента коллегией выборщиков, в которую входили члены парламента и местных советов. Переход к прямому избранию президента стал значительным успехом Ш. де Голля, который позволил ему позиционировать себя в качестве лидера всего французского народа и выступать в качестве «арбитра нации».
Возможно, самым мощным инструментом политической власти президента Франции является ст. 16 Конституции республики. Данная статья гласит, что «когда институты республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных государственных властей прекращено, президент республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консультации с премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом». Иными словами, эта статья предоставляет право президенту объявлять чрезвычайное положение на всей территории Французской республики и принимать на себя всю полноту власти в этой ситуации. Более того, в соответствии с этой статьей, президент получает право роспуска Национального собрания палаты парламента (во всяком случае, именно так данная статья интерпретируется большинством политологов и правоведов). Следует отметить, однако, что за всю историю Французской республики с момента принятия нынешней Конституции лишь один президент воспользовался правом, предоставленным статьей 16. Это был президент Шарль де Голль, и произошло это в апреле 1961 г., во время попытки армейского переворота в Алжире. Тогда де Голль ввел чрезвычайное положение больше чем на пять месяцев (оно было отменено лишь в конце сентября 1961 г.), несмотря на то, что сам путч продолжался лишь несколько дней и был успешно подавлен. Статья 16 Конституции неоднократно подвергалась (и подвергается) критике со стороны многих политиков и общественных деятелей Франции; указывалось, среди прочего, на неопределенность правовой ситуации, которая может возникнуть при введении президентом чрезвычайного положения на территории республики, не говоря уже об опасности диктатуры. В частности, наблюдатели справедливо указывали, что из текста Конституции не ясно, достаточно ли серьезными являются меры контроля за деятельностью президента, поскольку не контролируется сам момент введения чрезвычайного положения. В Конституции фигурируют ни к чему не обязывающие фразы, что глава государства лишь должен получить «официальную консультацию» у премьер- министра, председателей парламентских палат и Конституционного совета. Полученные «мнения» этих лиц не обязательно исполнять.
Даже некоторые французские президенты, например Миттеран, предлагали исключить эту статью из Конституции. Однако на сегодняшний день эта статья по-прежнему присутствует в Основном законе республики. Сторонники этого положения указывают, что, во-первых, подобная статья присутствует и в конституциях многих других европейских государств, а во-вторых, маловероятно, что у любого французского президента возникнет необходимость вводить чрезвычайное положение в стране в обозримом будущем [29, 190].
Полномочия правительства. Что касается второго органа исполнительной власти - правительства, возглавляемого премьер-министром, то его основная функция - определение и осуществление политики французской нации.
Как и в других странах, во Франции правительство не только выполняет чисто административные функции, но и имеет право законодательной инициативы. Более того, в данном отношении французское правительство имеет определенное преимущество перед парламентариями, поскольку именно Совет министров определяет повестку дня заседаний обеих палат парламента и имеет право блокировать голосование в парламенте.
Конституция различает два понятия: Совет министров - как собрание министров под председательством президента республики, и Кабинет министров - как собрание министров под председательством премьер- министра. Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по Конституции правительству. Все акты, исходящие от этого органа, подписываются президентом. Премьер-министр может председательствовать в Совете министров в очень редких случаях и только на основании специальных полномочий, предоставленных президентом по определенной повестке дня.
Совет министров Французской республики придерживается принципа коллективной кабинетной ответственности. Данный принцип означает, что все члены Кабинета должны разделять официальную точку зрения французского правительства по всем вопросам. Данная норма существует для того, чтобы предотвратить отдельных членов Кабинета министров от попыток дискредитации всего состава правительства во имя удовлетворения собственных политических амбиций.
Интересно, что во Франции в отношениях между премьер-министром и парламентом действует норма, уникальная для Западной Европы. Она зафиксирована в 3-м параграфе 49-й статьи Конституции. В соответствии с ней премьер-министр как глава правительства может ставить перед Национальным собранием вопрос о доверии всему составу Совета министров в связи с его программой, общеполитической декларацией или же в связи с голосованием по определенному законопроекту. Законопроект считается принятым, если большинство депутатов Национального собрания не проголосуют за вотум недоверия. В противном случае премьер-министр обязан подать президенту Франции прошение об отставке своего правительства, что практически невозможно, если премьер опирается на парламентское большинство. Именно с помощью этой нормы в периоды «сосуществования» были обойдены возможности возникновения конституционных кризисов, вызванные отказом президента подписать тот или иной законопроект. Возможность принимать законы, минуя их обсуждение, путем постановки вопроса о доверии к правительству стало эффективным средством разрешения институциональных парадоксов Пятой республики [17, 313].
Как глава правительства премьер-министр занимает привилегированное положение по отношению к другим членам Совета министров и имеет в своем распоряжении собственные административные службы, такие как Генеральный секретариат правительства. Правительственная структура включает в себя собственно министров, государственных министров, министров, выполняющих поручения главы правительства, и государственных секретарей.
Собственные полномочия премьер-министра весьма широки. Он осуществляет руководство деятельностью всего состава правительства и вносит предложения по назначению и смещению министров. Кроме того, глава правительства несет ответственность за национальную оборону республики и обеспечивает выполнение законов. В функции премьер-министра входит также произведение назначений на гражданские и военные посты, кроме тех случаев, когда это относится к прерогативе президента Франции. Помимо функций исполнительного порядка, премьер-министр также владеет некоторыми важными законодательными полномочиями. В частности, он может требовать созыва парламента на внеочередную сессию или ходатайствовать о создании паритетной комиссии для урегулирования разногласий между Сенатом и Национальным собранием.
Интересно, что ввиду широких полномочий президента во Французской республике некоторые обозреватели неоднократно предлагали вообще упразднить должность премьер-министра и приблизить в этом отношении политическую модель Франции к политической системе США, где, как известно, президент является одновременно и главой государства и главой правительства. Однако во Франции считают, что президент и так наделен слишком широкими полномочиями и должность премьер-министра необходима уже хотя бы для того, чтобы как-то уравновесить баланс исполнительной власти. Кроме того, важно помнить, что во французской политической системе премьер-министр выполняет, среди прочего, и важную функцию посредника между президентом и парламентом.