4.5. Защита по суду от произвола чиновников

  При всей первостепенной важности задачи обеспечить судьям подлинную независимость нельзя забывать, что независимость сама по себе вовсе не самоцель, а лишь необходимое условие достойного выполнения судом возложенных на него функций.
  Судебную власть как одну из основных структур правового государства нельзя сводить к разбирательству конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского или уголовного права. Такой подход себя изжил. Настоящая судебная власть может возникнуть в результате приобретения судом качественно новых функций, отнюдь не сводима к тому, что раньше обычно именовалось правосудием. В контексте системы сдержек и противовесов судебную власть характеризует не столько правосудие, сколько юридическая возможность активно влиять на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов.
  Когда в 1977 г. была принята Конституция СССР, то в ней привлекала к себе внимание ст. 58, предусматривавшая для граждан возможность обращаться в суд за защитой своих прав, если они ущемлены действиями должностных лиц, совершенными с нарушением закона, с превышением полномочий. Такая норма появилась в нашем законодательстве впервые, и это было несомненным прогрессом. Правда, ст. 58 предусматривала необходимость соблюдать одно условие: подавать жалобы в суд "в установленном законом порядке". А вот закона такого не было. А когда в 1987 г. закон все же приняли, то он оказался столь ущербным, что уже спустя три месяца в него пришлось внести существенные коррективы.
  Между тем давно известно, что судебное разбирательство имеет огромные преимущества перед решением спора в административном порядке.
  Положение коренным образом изменилось с принятием 27 апреля 1993 г. Закона РФ Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Реализуя предписания Конституции, новый закон создал единый механизм судебной защиты для всех граждан Российской Федерации. Лишь для одной категории граждан — военнослужащих установлены некоторые особенности, обусловленные спецификой их деятельности. Военнослужащие могут обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд (ст. 4). Надо полагать, что жалобы на действия других органов и лиц (т. е. невоенных) военнослужащие вправе подавать в общие суды. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в принятом 21 декабря 1993 г. постановлении "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, либо в районный, либо в военный суд по своему усмотрению.
  К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), если ими: 1) нарушены права и свободы гражданина (например, ему отказывают во въезде в какую-либо местность Российской Федерации); 2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод (к примеру, из-за, отсутствия в отделении милиции делопроизводителя гражданину не выписывают заграничный паспорт); 3) на него незаконно возложена какая-либо обязанность (например, воинская обязанность, если гражданин в силу своих религиозных убеждений настаивает на альтернативной службе); 4) он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (материальной, дисциплинарной и др.). Исходя из разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, гражданин вправе подать в суд жалобу на отказ соответствующих органов исправить запись национальности в паспорте; на отказ выдать визу на выезд за границу; на решения государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы района, области, об установлении дополнительных пошлин и сборов; на решения о наложении штрафов принятые лицом, не уполномоченным налагать такие взыскания, и т. д.
  Решения, которые гражданин вправе обжаловать в суд, могут быть как нормативными, так и правоприменительными актами. В этом смысле суду подконтрольны указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, если ими в конкретной ситуации нарушены гражданские права и свободы. Решения в форме правоприменительных актов — это чаще всего различные приказы, распоряжения и т. п.
  Пределы действия рассматриваемого российского закона принципиально иные, чем прежнего союзного. Предметом судебного обжалования могут стать как индивидуальные, так и нормативные акты (по союзному закону — только индивидуальные). Из этого общего правила предусмотрены лишь два исключения: не подлежат обжалованию акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (на федеральном уровне это касается законов, а также нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ), и акты, для которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного их обжалования (ст. 3 Закона).
  Последнее обстоятельство важно подчеркнуть потому, что союзный Закон исключил из сферы судебной защиты все действия государственных органов, ущемляющие права граждан, для которых законодательством был установлен иной, т. е. не судебный, а административный, порядок обжалования. Это касалось множества актов, и с каждым новым законом число их могло увеличиваться, что делало чиновников абсолютно неуязвимыми для суда. Российский же Закон исходит из того, что все без исключения действия и акты могут быть обжалованы в суд, только порядок такого обжалования различен (гражданско-процессуальный, уголовно-процессуальный и т. д.). Например, если у гражданина вызывает тревогу экологически вредная деятельность конкретного предприятия, то жалобу в суд он должен подать не на основании рассматриваемого, нами закона, а со ссылкой на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., которым предусмотрен исковой порядок рассмотрения заявлений граждан. Исковой порядок установлен и для обжалования в суд актов налоговых органов и действий или бездействий их должностных лиц (ст. 136, 137 Налогового кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г.). Впервые предусмотрена возможность для осужденных и иных лиц обжаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 8 января 1997 г.).
  Действующий Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" существенно облегчил гражданину путь к суду. Он определил, что гражданин вправе сам решать, кому направить жалобу — либо сразу в суд, либо сначала вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу.
  Путь к суду облегчается и установлением альтернативной подсудности жалобы: гражданин может подать ее в суд, либо по месту нахождения органа или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо по своему месту жительства. В Законе 1989 г. такого выбора не было: гражданин в любом случае должен был искать адрес ответчика, посылать жалобу или сам ехать в соответствующий суд.
  Принципиально новой является норма ч. 6 ст. 4 рассматриваемого Закона, позволяющая суду, принявшему жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Реализация такого права в ряде случаев может предотвратить наступление вредных для гражданина последствий.
  Наконец, нужно отметить четкую норму о характере решения, принимаемого судом по жалобе: "Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает нарушенные права и свободы" (ст. 7). Таким образом, исходным пунктом судебного решения является признание обжалуемого действия (решения) незаконным. Вслед за этим суд принимает или предписывает принять меры к восстановлению справедливости. Причем закон не содержит исчерпывающего перечня таких мер, он позволяет суду любым способом ("иным путем") обеспечить восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. Разумеется, если суд признает обжалуемое действие (решение) законным, он отказывает в удовлетворении жалобы.
  В декабре 1995 г. в Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" были внесены некоторые изменения и дополнения. Эти поправки еще более усиливают судебную защиту прав граждан: теперь можно жаловаться в суд на действия и решения не только должностных лиц, но и любых государственных служащих. Тем самым создан механизм реализации ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятого 31 июля 1995 г. Пункт 5 этой статьи гласит: "Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан". Следовательно, такая ответственность наступает по судебному решению.
  Важно отметить, что по суду отвечают перед гражданами не только государственные, но и муниципальные служащие, если закон приравнивает их к государственным служащим (ст. 1).
  В Законе от 27 апреля 1993 г. ни слова не было сказано об ответственности за бездействие, повлекшее нарушение прав и свобод граждан. И это, конечно, позволяло оставаться безнаказанными многим волокитчикам и бездельникам. Между тем право граждан жаловаться в суд на бездействие органов и должностных лиц закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, а также в уже цитированной ст. 14 Федерального закона об основах государственной службы. В результате поправок, внесенных 14 декабря 1995 г., рассматриваемый нами Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" установил судебную ответственность и за бездействие, если оно привело к нарушению прав и свобод граждан (ст. 2).
  Поправки предоставили гражданам дополнительные гарантии реализации их права на получение информации. Они явились ответом на постановление Государственной Думы от 10 февраля 1995 г. "О выполнении в Российской Федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации", в котором подчеркнуто, что свободы граждан в сфере информации "слабо закреплены правовыми и организационными механизмами.. , целые слои общества не имеют возможности выражать в средствах массовой информации свое мнение.. , многие средства массовой информации монополизированы органами исполнительной власти, вследствие чего не обеспечивается обратная связь граждан с государственной властью". По мнению Думы, такая ситуация негативно влияет на эффективность государственного управления. В результате поправок в Законе "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" появилась новая норма: "Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно" (ст. 2). В Законе дается также общее определение сведений, относящихся к официальной информации. Это сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).
  Защищая интересы граждан, поправки регулируют распределение обязанности доказывания перед судом. На органы и лица, чьи действия (решения) обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В то же время гражданин освобождается от необходимости доказывать их незаконность.
  На нем лежит только одна обязанность — подтвердить сам факт нарушения его прав и свобод (ст. 6). Такое регулирование обязанности доказывания, вне всяких сомнений, облегчает гражданину его процессуальную задачу в суде.
  Выше уже было сказано, что ст. 7 рассматриваемого российского Закона четко регламентирует содержание решения по жалобе. Главное в нем, если суд признает жалобу обоснованной, — возложение на виновного обязанности удовлетворить требование гражданина, восстановить его нарушенные права и свободы. Но пробелом этой нормы было отсутствие в ней указания, должен ли виновный нести ответственность за свои незаконные действия. Поправки к закону, принятые 14 декабря 1995 г., устранили этот пробел. Теперь ст. 7 возлагает на суд обязанность определить в решении также и ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, должностного лица, государственного служащего за действия (решения) или бездействие, приведшие к нарушению прав и свобод граждан. В частности, если речь идет о действиях (решениях) государственных служащих, то по представлению суда к ним могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Кроме того, по решению суда гражданину должны быть возмещены убытки и моральный вред, причиненные незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации.
  Как уже отмечалось, в 1992 г. (в последнем году действия союзного Закона, регулировавшего порядок судебного обжалования), в суды поступило лишь 9965 жалоб граждан. Но уже во второй половине 1993 г., когда стал применяться новый российский Закон, число поданных в суд жалоб составило 12526, т.е. их стало больше, чем за весь предыдущий год. В 1994 г. жалоб было 27767, в 1995 г. - 32054, в 1996 г. - 41819, в 1997 г. - 76767, а в 1998 г. - 107000. Таким образом, за последние пять лет число обращений граждан в суд увеличилось в семь с лишним раз, что свидетсльствует о неуклонном росте доверия к судебной власти. Этот рост объясняется еще и тем, что в подавляющем большинстве случаев люди действительно находят у суда защиту: в 1995 г. было удовлетворено 74,1 процента поступивших в суд жалоб, в 1996 г. - 74,4, в 1997 г. - 83,5, в 1998 г. - 85 процентов.
  Благодаря принятым в последние годы законоположениям судебная власть медленно, но верно обретает силу, становится серьезным фактором политического и правового развития общества. Новые законы о суде и практика их применения подтверждают апробированный мировым опытом вывод, что в механизме юридических гарантий прав человека защита по суду занимает центральное место. Суды сегодня — та последняя инстанция, куда обращаются за защитой, когда считают исчерпанными все возможности добиться правды у чиновников или справедливо решить иной назревший конфликт. Поэтому движение к правовому государству и гражданскому обществу, в рамках которых только и мыслима подлинная свобода личности, возможно лишь на пути создания в Российской Федерации независимой и авторитетной судебной власти.