1. Понятие предмета и метода земельного права
Предметом отрасли права, в том числе земельного, является определенная группа общественных отношений, регулируемая соответствующими нормами права. Предметом земельного права являются волевые общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием охраной земель и регулируемые нормами земельного права.
При определении предмета правового регулирования в области земельных отношений необходимо помнить следующее.
1. Предметом являются не все, а лишь волевые общественные отношения, т. е. такие, которые зависят от воли людей и могут быть изменены ими. Например, проведение или не проведение работ по повышению плодородия земель зависит от воли людей, а значит, они входят в предмет правового воздействия.
Вместе с тем не всегда человек волен немедленно восстановить земли, загрязненные сверх допустимых концентраций химическими или иными веществами. В связи этим Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) дает право землепользователям консервировать указанные земли в порядке, установленном правительством РФ.
2. Предмет правового регулирования составляют не всякие волевые общественные отношения, а лишь те, которые возможно урегулировать правовыми нормами. Так, законом невозможно обязать исполнителей создать благоприятную экологическую среду и выгодное людям состояние природных ландшафтов, так как это зависит не только от их воли, но и от многих других факторов: состояния очистных сооружений, для которых не всегда можно приобрести необходимое оборудование; состояния окружающей природной среды соседних регионов, на которые не может распространяться юрисдикция органов данной административно-территоральной единицы; последствий, возникших в результате деятельности предыдущих поколенийи т. д. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустройства - улучшение (а не создание) природных ландшафтов.
3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в почве. В связи с чем земельное законодательство устанавливает определенные обязанности для пользователей земли в интересах плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.
4. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей земли является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искусственно создавать какой-то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Эти отношения законом не регламентируются и, следовательно, не подпадают под действие правовых норм.
Вместе с тем отсутствие в российском законодательстве понятий “земля” и “почва” затрудняет определение предмета земельного права. Понятие “земля” раскрывается лишь в ГОСТ 26640-85 “Земля. Термины и определения”, в п. 1 которого сказано, что “земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства”.
Однако ГОСТы не имеют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требования в них касаются ограниченного круга вопросов: обеспечение безопасности окружающей среды, жизни и здоровья людей и т. д.
Вместе с тем земля имеет особенности и свойства, которые могут быть урегулированы законом. Рассмотрим их.
1. Земля является единственным местом обитания человека, его родным домом, поэтому человек не может покинуть Землю и переселиться на другие планеты. Земля — основа основ бытия. Она является всемирным общежитием, и каждое уходящее поколение оставляет в наследство потомкам следы своей деятельности. Так, недостатки реформы 1861 года, при которой не учли ее экологических последствий, привели к значительным трудностям последующего земледелия, поскольку крестьяне, вытесненные в результате реформы на худшие земли, вовлекли в неправильную систему обработки склоны оврагов, положив начало почвенно-эрозионным процессам. Еще более удручающее положение сложилось после проведения земельной реформы 1990—1994 гг., когда Россия оказалась на пороге экологического кризиса. Достаточно сказать, что из 134,2 млн га пахотных земель около 55 млн га — это земли эрозированные, и ежегодно к ним прибавляются 0,4—1,5 млн га. Каждый год оврагов становится больше на 80—100 га.
Сказанное порождает следующие особенности правового регулирования земельных отношений:
а) поскольку земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами, для каждого человека составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе, то каждый человек должен быть собственником этого бесценного дара. В силу этого основным субъектом земельной собственности должны быть именно граждане РФ;
б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений;
в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления, в результате должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;
г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее за самовольный захват земельного участка наступала уголовная ответственность, то сейчас за это деяние лицо привлекается к административной ответственности.
2. Земля — важнейший компонент природной среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей или равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит с другими орудиями и средствами производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что, в свою очередь, влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны — нормами земельного права с учетом норм гражданского права и только в части, не урегулированной нормами земельного права.
В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тенденцию к росту.
Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей — требуются критерии рациональности землепользования на всех землях путем кадастровых оценок.
3. Земля представляет собой сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере деятельности различных отраслей права:
а) конституционного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен, по согласованию с органом местного самоуправления, особый режим использования земель;
б) административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правоотношений и т. п.;
в) гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового Гражданского кодекса (ГК РФ) в 1994 году. Восстановление категории недвижимости, т. е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию норм гражданского права в регулировании земельных отношений1;
г) трудового, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом;
д) экологического, так как земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной и т. д), одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы.
4. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание. В силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения таких негативных явлений земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, какие действуют при продаже различного имущества, а должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.Таким образом, предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие экономическое содержание. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.
Если предмет правового регулирования — это то, что регулируется правовыми нормами, то его метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие этот предмет.
В литературе выделяют два метода регулирования земельных отношений: императивный и диспозитивный, — каждый из которых имеет ряд особенностей.
Императивный (от лат. imherativus — повелительный) метод правового регулирования выражается в установлении обязанностей субъектов правоотношений и запретов, подлежащих исполнению.
Установление обязанностей — ведущий способ правового регулирования, поскольку они занимают значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Это обязанности: соблюдать субординацию органов власти в части регулирования земельных отношений, соблюдать приоритет земель сельскохозяйственного назначения, порядок предварительного согласования места размещения объекта на земельном участке и т. д.
Установление запретов в земельном праве — это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельных правоотношений. Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, которыми субъекты земельных правоотношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда. Например, осуществляя строительство на земельном участке, всякий землепользователь обязан руководствоваться действующими строительными нормами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительными, санитарными, пожарными, природоохранительными и иными органами, осуществляющими государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности.
Диспозитивный (от лат. dispositio — расположение) метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных правоотношений предоставляется свобода (собственное усмотрение) в реализации своих целей или задач.
Б. В. Ерофеев различает три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.
1. Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможностей альтернативного, самостоятельного поведения субъекта земельных правоотношений для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государственного органа, облегчают ему выбор того или иного решения. Например, экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель предусматривает выделение средств из федерального или местного бюджетов (ст. 106 ЗК РФ) для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли. Однако вопрос о том, в каких размерах, в какие сроки и кому выделять такие средства, решается местными органами.
2. Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных полномочий субъект земельного правоотношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом. Так, материалы предварительного согласования места размещения объекта готовятся заинтересованными лицами, однако юридически значимыми они становятся лишь после утверждения соответствующими органами местного самоуправления.
3. Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных правоотношений по тому или иному кругу правомочий. Например, исключительно от воли гражданина — собственника земельного участка зависит передача земельного участка по наследству. Государство вправе вмешаться лишь в случае, если гражданином не было составлено завещание и отсутствуют наследники по закону.
Однако в указанной системе методов неизбежно выделяются те или иные виды или подвиды. Так, в регулировании порядка использования земель преобладает диспозитивный, а в регулировании охраны — императивный метод.
Таким образом, “под методом правового регулирования в земельном праве понимается совокупность императивных и диспозитивных способов правового воздействия государства, обусловленных политическими и социально-экономическими особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы”.