2. Правовой режим земель отдельных категорий особо охраняемых природных территорий
Государственные природные заповедники (ст. ст. 6—9 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”).
Они расположены на землях природно-заповедного фонда. Ими являются изъятые полностью из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Они имеют целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ флоры и фауны, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими объектами недвижимости полностью и безвозмездно предоставляются заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование.
Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Изъятие земельных и водных участков, приватизация и передача в аренду или залог земель и других природных ресурсов заповедников, а также приватизация расположенных на их землях объектов недвижимости (в том числе жилых домов, зданий и сооружений) запрещается.
На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:
— охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
— организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;
— экологический мониторинг в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды;
— экологическое просвещение, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
— содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации на отнесение его земель к объектам федеральной собственности.
Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ.
На территории заповедников запрещается любая деятельность, противоречащая режиму, установленному Положением о государственных природных заповедниках Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 48.
На территории заповедников допускаются мероприятия и деятельность, которая направлена на:
— сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
— поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающих жизни людей и поселениям; осуществление экологического мониторинга; выполнение научно-исследовательских задач; осуществление контрольно-надзорных функций.
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, т. е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения. Всего в России создано 95 таких заповедников.
Национальные парки (ст. 90 ЗК РФ) размещаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными, эколого-просветительскими учреждениями федерального значения, территории которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулирования туризма.
Земли и другие природные объекты закрепляются за ними в бессрочное (постоянное) пользование. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки других пользователей земли.
Основными задачами национальных парков являются:
— сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
— сохранение историко-культурных объектов;
— создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
— разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;
— экологический мониторинг;
— восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
Национальные парки учреждаются постановлением правительства РФ с согласия субъектов Федерации на отнесение их территорий в федеральную собственность. Образовано 32 национальных парка, в их числе “Сочинский”, “Валдайский”, “Орловское полесье”, “Смоленское приозерье”, “Русский Север” и др.
На территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим с учетом их природных, историкокультурных и иных особенностей, для чего выделяются различные функциональные зоны:
а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается регулируемое посещение;
в) познавательного туризма — для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
г) рекреационная — для отдыха;
д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
е) обслуживания посетителей — для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
На территории национальных парков запрещается любая деятельность, которая противоречит установленному для них правовому режиму. Исключением можно считать лишь то, что в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускается традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.
Другой особенностью национальных парков, в отличие от природных заповедников, является то, что обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий по обеспечению регулируемого туризма и отдыха.
При наличии соответствующих лицензий ее владельцам могут быть предоставлены в аренду земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на условиях, определенных соответствующими договорами с дирекциями национальных парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки.
Национальные парки являются юридическими лицами и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.
Природные парки также располагаются на землях природно-заповедного фонда. Они являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях — на землях иных пользователей.
На природные парки возлагаются следующие задачи:
— сохранение природной среды, природных ландшафтов;
— создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
— разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.
Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления.
Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с правительством Российской Федерации.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.
Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяй- ственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.
Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Они могут иметь различный профиль, в том числе быть:
а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов). Ландшафтным заказником, например, объявлен исток реки Волги. Она начинает свой путь из верхнего болота на Валдайской возвышенности. Неповторимый ландшафт в радиусе четырех километров взят под государственную охрану;
б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением правительства РФ на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей среды. Государственные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Задачи и особенности режима охраны территории конкретного государственного природного заказника определяются положением о нем, утверждаемым уполномоченным на то государственным органом. На территории Российской Федерации образовано около 1500 природных заказников различных профилей.
Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Цель объявления указанных объектов памятниками природы — полное изъятие их из хозяйственного использования.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
При передаче памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформляются охранное обязательство, паспорт памятника природы и другие документы специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Особенности правового режима земель, занятых памятниками природы, прежде всего определяются классификацией этих памятников: небольшие урочища (рощи, озера, участки долин и побережий, достопримечательные горы и т. д.); отдельные объекты (редкие и опорные геологические обнажения, эталонные участки месторождений полезных ископаемых, водопады, пещеры, минеральные источники, живописные скалы, метеоритные карьеры, отдельные редкие или исторически ценные деревья и т. п.).
Особенности правового режима памятников природы выражаются в следующем:
— памятники природы имеют различный правовой статус в зависимости от своей уникальности, научной или эстетической ценности и подразделяются на памятники федерального и регионального значения;
— каждый памятник удостоверяется особым правовым документом — паспортом, в котором закрепляются правила содержания памятника;
— каждый памятник обозначается на местности знаками в соответствии с границами, нанесенными на карту пользователей земли;
— на территории расположения памятников природы запрещается всякая деятельность, угрожающая их сохранности.
Землепользователи, на участках которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их охраны.
Что касается площади памятников природы, то принято, что ее размер не должен превышать 150 га. Она может быть увеличена в случаях, когда от этого зависит ценность и экологическая устойчивость природного объекта и когда этого требуют условия режима памятника природы.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также научная, учебная и просветительская деятельность.
Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач и передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых они находятся.
Дендрологические парки и ботанические сады могут быть как федерального, так и регионального значения и образуются, соответственно, решениями представительных и исполнительных органов власти Российской Федерации или ее субъектов.
Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны:
— экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;
— научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
— административную.
Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них, утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти.
Режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. К ним относятся земли курортных зон и лечебно-оздоровительных местностей, т. е. земли, обладающие природными лечебными свойствами, минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и иными условиями, благоприятными для профилактики и лечения заболеваний и для отдыха населения.
Цель придания специального правового статуса данным землям — особая их охрана для сохранения природных свойств и лечебных ресурсов курортов и лечебно-оздоровительных местностей для профилактики и лечения населения.
Согласно Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”, природными лечебными ресурсами являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.
Лечебно-оздоровительная местность — это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.
Курорт — это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Курорт как природно-ландшафтный комплекс и его земельная территория могут включать в себя все или почти все категории и виды земель, входящие в земельный фонд России. На его землях находятся, как правило, санаторно-курортные учреждения, а также земли других ведомств. Однако на земельные участки некурортного назначения, если они расположены на территории курорта, распространяется режим последнего в части, предусматривающей соблюдение определенных обязанностей по сохранению природных лечебных ресурсов.
Российские курорты ведут свое начало от учрежденного Петром I в Карелии курорта “Марциальные воды”. Всемирно известны такие российские курорты, как Кавказские Минеральные Воды, Сочи, Анапа, Старая Русса и др.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью и курортом федерального значения производится на основании Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426.
Указанным Положением для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где лечебные ресурсы относятся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, а в остальных случаях — округа санитарной охраны.
В составе округа выделяется до трех зон. Для земель каждой из зон предусмотрен особый охранный режим.
1. Режим первой зоны устанавливается для территорий, где находятся месторождения минеральных вод (скважины, источники), месторождения лечебных грязей и других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.
На территории первой зоны запрещается проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.
2. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных ресурсов. Среди запрещенных такие виды работ, как строительство новых и расширение действующих промышленных объектов; строительство животноводческих и птицеводческих комплексов; использование минеральных удобрений, ядохимикатов; сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние вод; вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок.
3. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей, месторождений лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды. Допускаются только те виды работ, которые не оказывают отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Земли рекреационного назначения. Действующее законодательство (ст. 92 ЗК РФ) предусматривает выделение и охрану земель для организации активного массового отдыха и туризма населения.
Данные земли можно подразделить на три основные вида:
а) земельные участки, занятые территориями учреждений для отдыха (пансионатов, домов отдыха, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, домов рыболова и охотника, детских туристических станций, спортивных лагерей и т. п.);
б) земли, по которым проходят учебно-туристские тропы, маркированные трассы, расположенные вне земель оздоровительного назначения; они выделяются по согласованию с пользователями земель и могут подлежать изъятию;
в) земли пригородных зеленых зон и земельные массивы, находящиеся за пределами городской черты, занятые зелеными насаждениями, выполняющие защитные и санитарногигиенические функции.
На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению. Порядок использования земель рекреационного назначения и определение их границ устанавливаются законодательством субъектов РФ.
Земли историко-культурного назначения — земельные участки, на которых расположены памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками). К ним относятся также земли, занятые предприятиями и объектами, с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства. К числу земель историко-культурного значения относятся Соловецкий государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник, Архангельский государственный музей деревянного и народного искусства “Малые Карелы”, Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник “Кижи”, Валаамский государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник в Карелии, Кирилово-Белозерский историко-архитектурный и художественный музей-заповедник в Вологодской области, музей оборонного зодчества “Изборск” в Псковской области и многие другие памятники истории и культуры.
Правовой статус данных земель специфичен тем, что:
— земли историко-культурного назначения используются в особом режиме, устанавливаемом в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов;
— не допускается изъятие этих земель для нужд, противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответствующая установленному режиму их использования;
— отдельные земли историко-культурного назначения могут быть полностью изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых расположены историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации. Такое изъятие допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях” постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий” установлено, что такой кадастр является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.
Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.
Кадастр ведется по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, — федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории; а регионального или местного значения — соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня 1993 г.).
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” // Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях” // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ “О физической культуре и спорте в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
Указ Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176 “Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения” // Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 734.
Положение о государственных природных заповедниках Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 48 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4. Ст. 25; № 9. Ст. 604 с изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2153.
Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территории национальных парков. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3992.
Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 33. Ст. 3999.
Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий” // Собрание законодательства РФ. 1996. № 44. Ст. 5014.
Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 // Собрание законодательства. 1996. № 51. Ст. 5798.
Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения. Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
Чернушенко С. С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад. Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.