1. Понятие и типы групп интересов
Существенная роль в опосредовании отношений граждан с государством кроме партий принадлежит многочисленным группам интересов. В политологии группы интересов определяются как добровольные организации, созданные для выражения и представительства интересов входящих в них людей во взаимоотношениях как с другими группами и политическими институтами, так и внутри самих организаций.
В современном демократическом обществе существует множество таких добровольных объединений людей. Основанием для их формирования могут быть экологические, социальные, культурные, этнические, религиозные, идеологические и прочие потребности. Этими группами являются профсоюзы, объединения предпринимателей, различные клубы и общества, женские, молодежные и иные ассоциации, спортивные и конфессиональные организации и т.д.
В качестве групп интересов могут выступать и институты государства - министерства, армия. Министерства заботятся об удовлетворении прежде всего своих интересов, а затем уже и всеобщих. Чиновники министерств, обладая корпоративной сплоченностью, могут навязывать элитам решения, отвечающие их требованиям. Значительными возможностями влияния на власть располагают армия и военно-промышленный комплекс, добиваясь удовлетворения своих запросов.
Концепция групп интересов или заинтересованных групп, разработанная прежде всего американскими учеными А.Бентли и Д.Трумэном, давно пользуется признанием в западной политологии. Согласно А.Бентли, политика есть процесс взаимодействия и борьба организованных в определенные группы людей за достижение своих целей и интересов, а политические решения властей - результат соотношения сил между соответствующими группами. Д.Трумэн рассматривал стабильность взаимодействия различных групп как важнейший фактор обеспечения социального равновесия в обществе.
Значительная часть групповых интересов удовлетворяется по каналам гражданского общества, то есть неполитическим путем. Но нередко удовлетворение коллективных потребностей требует властных решений. Если группа интересов добивается удовлетворения своих интересов путем целенаправленного воздействия на институты власти, она характеризуется как группа давления. Тем не менее многие политологи рассматривают термины «группа интересов» и «группа давления» как идентичные.
Понятие «группа давления» раскрывает динамику превращения социально-групповых интересов в политический фактор. Эффективность деятельности групп давления во многом зависит от ресурсов, которыми они располагают (количественный состав, организация, собственность, информация, квалификация, опыт, связи и др.).
Группы давления с их относительно жесткой организационной структурой нередко оказывают такое воздействие на политическую жизнь, которое превосходит влияние партий. Такие группы давления, как профсоюзы и объединения предпринимателей, способны заставить правительства отступать перед своими требованиями. С этой целью применяются различные формы и методы политического давления: пропагандистские кампании в средствах массовой информации, пикеты, шествия, митинги и т. п.
Участие групп интересов в политическом процессе, с одной стороны, умножает число субъектов политики, является своеобразным дополнением к многопартийности, расширяя плюрализм. С другой стороны, присутствие групп интересов в политической жизни создает условия для сращивания наиболее мощных из них с бюрократическими и партийными группировками, усиливает корпоративные тенденции в политической системе общества. Группы интересов выполняют ряд функций - артикуляции и агрегирования интересов, информативную, формирования политических элит.
Основное назначение групп интересов, как и политических партий, состоит в артикуляции и агрегации интересов.
Артикуляция интересов - это преобразование эмоций, ожиданий, неудовлетворенности в политические требования. Например, недовольство жизненным уровнем может трансформироваться в требование повысить зарплату, предоставить те или иные льготы, отправить в отставку отдельных министров или правительство в целом и т.д.
Артикуляция интересов неразрывно связана с их агрегированием, то есть согласованием требований, установлением между ними определенной иерархии и выработкой на этой основе общегрупповых целей. Такая деятельность предполагает отбор требований не только с точки зрения их политической значимости, но и шансов на практическое удовлетворение. Следовательно, группы интересов осуществляют селекцию политических требований, отсеивая одни и придавая принципиальный характер другим.
Наряду с артикуляцией и агрегированием важной социальной функцией групп интересов является информирование органов власти о тех или иных проблемах общественной жизни. Хотя предоставляемая ими информация чаще всего бывает односторонней, отвечающей определенным интересам, множественность групп позволяет властным структурам познакомиться со всем спектром общественного мнения по той или иной проблеме. Это дает возможность органам власти проводить более эффективный политический курс, отвечающий реальным потребностям граждан.
Наконец, группы интересов выполняют и функцию формирования политических элит и властных структур общества. Она выражается в экспертных оценках тех или иных проблем, выдвижении членов группы интересов для работы во властных органах, в поддержке его определенных правительственных структур и должностных лиц.
Набор средств для реализации этих функций у групп интересов значительно уже, чем у партий, распространяющих свое влияние на все политическое пространство. Для групп интересов менее характерны такие формы деятельности, как отбор кандидатов на предстоящие выборы и образование для них фондов, издание средств массовой информации.
Рассмотренные функции групп интересов дают основание говорить об общности социальной роли групп интересов и партий в политической системе. Вместе с тем между этими субъектами политического процесса имеется и существенное отличие. Партии считают важнейшим средством отстаивания своих интересов завоевание власти. Группы интересов отстаивают интересы своих членов, оказывая влияние на властные структуры, но не ставя при этом своей задачей завоевание власти.
Одним из наиболее распространенных способов воздействия групп интересов на государственные органы является лоббизм (от англ. lobbi - крытая прогулочная площадка, коридор). С XVII в. этим словом начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии, т.е. кулуары парламента. Политическое значение слово «лоббизм» приобрело в XIX в. в США, где означало покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса.
Под лоббизмом в широком смысле слова понимают систему и практику реализации интересов союзов и объединений граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов. В более узком смысле слова лоббизм означает непосредственное взаимодействие представителя группы интересов с представителями властных структур как по формальным каналам, так и по линии неформальных связей - с использованием встреч, бесед, консультаций, телефонных переговоров, обращений. Задача лоббистов состоит в том, чтобы добиться принятия желательных для групп законодательных и нормативных актов, получения правительственных субсидий, кредитов и т. п.
Лоббизм как политический институт появляется при наличии двух условий: 1) разнообразия интересов в обществе, возникающего вследствие его дифференциации, и 2) расширения доступа к власти на основе политического плюрализма.
В странах Запада сложилась широкая сеть специализированных лоббистских служб. Она включает: во-первых, особые подразделения внутри крупных корпораций, предпринимательских союзов, ассоциаций, общественных организаций; во-вторых, наемных лоббистов, каковыми являются консультативные фирмы и их сотрудники, агентства по связям с общественностью, оказывающие посреднические услуги в установлении контактов между группами интересов и государственными органами. В США в лоббистских структурах заняты бывшие советники президентов, сенаторы, министры, юристы, имеющие серьезные связи в структурах власти.
Лоббирование включает следующие разновидности:
• лоббирование социальных групп, слоев и общественных движений - экологических, антивоенных и прочих;
• ведомственное лоббирование министерств, госкомитетов и прочих институтов власти;
• региональное лоббирование, то есть воздействие на власть со стороны штатов, земель, республик, добивающихся для себя определенных льгот;
• национальное лоббирование, представляющее интересы национальных общин, а нередко и соответствующих государств. Так, в структурах власти США значительным влиянием пользуются еврейское, арабское, польское лобби.
В странах Запада лоббистская деятельность регламентируется законом и находится под финансовым контролем. Однако сама природа лоббизма как политического явления исключает возможность осуществления полного контроля над ним. Поэтому в практике лоббизма имеются факты неправового воздействия на государственные органы (коррупция, угрозы, шантаж и пр.), удовлетворения узковедомственных, региональных и национальных интересов.
В целом лоббирование обществу выгодно, поскольку в рамках демократической процедуры существенно дополняет систему сдержек и противовесов, позволяет участвовать в принятии решений тем группам, которые не представлены в парламентах. Оно является инструментом самоорганизации граждан для оказания воздействия на власть с целью приоритетного удовлетворения общественных интересов.
Кроме лоббизма, формой политического представительства интересов является корпоративизм. Специфика корпоративистской системы отношений состоит в том, что она строится на основе взаимозависимости наиболее влиятельных групп интересов и государства и носит договорной характер. Сами эти группы строго иерархизированы, и власть в них принадлежит небольшим элитным образованиям.
После исчезновения в семидесятых годах корпоративизма авторитарнофашистского толка неокорпоративистские тенденции проявились в малых европейских странах с хорошо организованными ассоциациями интересов. Особенно отчетливо они просматривались в скандинавских странах, где имелись влиятельные социал-демократические партии, сохранялись устойчивые электоральные предпочтения, существовало культурное и языковое единство.
В политической науке сложилась типология групп интересов, учитывающая разнообразные черты их строения и виды деятельности.
С учетом происхождения и степени организованности выделяются аномические и институциональные группы интересов.
К аномическим группам относятся объединения, возникающие стихийным образом как спонтанная реакция на ту или иную ситуацию (толпы, демонстрации, митинги). Включение этих групп в политические отношения с государством нерегулярно. Их внутренняя структура неустойчива и чаще всего формируется как бы заново, без сохранения преемственности с прежними формами организации. Эффект деятельности аномических групп невысок.
В отличие от аномических групп, институциональные группы - это объединения с определенной организационной структурой, сложившимися функциями и профессиональным кадровым аппаратом (профсоюзы, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, различные общественные объединения, церковь). Их целенаправленная деятельность неизмеримо более эффективна в сравнении с действиями анемических групп.
Основой типологии групп интересов может быть различие в сферах деятельности. Выделяется пять типов групп интересов:
• организованные группы в сфере экономики и трудовых отношений (предпринимательские ассоциации, союзы потребителей, профсоюзы);
• организованные группы в социальной сфере (объединения ветеранов, общества инвалидов, благотворительные союзы);
• организованные группы в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы, союзы филателистов, общества собаководов и т.д.);
• организованные группы в сфере религии, науки и культуры (церкви, секты, научные ассоциации, творческие союзы художников, писателей, композиторов и т.д.);
• организованные группы в политической сфере (экологические, антивоенные, правозащитные движения).
По характеру деятельности группы интересов разделяются на одноцелевые и многоцелевые.
К одноцелевым группам могут относиться, скажем, лоббистские структуры, стремящиеся обеспечить принятие какого-то определенного законодательного акта в парламенте. Они существуют только для достижения данной цели, а потом либо распадаются, либо переориентируются на решение другой конкретной задачи.
Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничивается конкретной задачей. Многие группы интересов не только взаимодействуют с правительством по поводу принятия решений в различных сферах управления, но и могут заниматься, скажем, организацией избирательных кампаний. Многопрофильны по характеру своей деятельности группы, представляющие разнообразные интересы определенных слоев, например профсоюзы шахтеров, работников образования, здравоохранения и т. п.
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что многообразие и разветвленность групп интересов является показателем развитости гражданского общества и политической системы.
В специфических формах группы интересов существовали и действовали в царской России. Они, в частности, выступали за различные варианты отмены крепостного права (с выкупом или без него), проведение реформ. Однако отсутствие демократических свобод и низкий уровень социальной структурированности общества не позволили этим группам организационно оформиться и открыто вести борьбу за удовлетворение своих интересов.
Доминировавшая в СССР система бюрократического корпоративизма базировалась на взаимодействии партийно-государственных верхов и институционализированных групп интересов. В условиях централизованной плановой экономики руководители корпораций стремились «выбить» у государства максимум материальных и финансовых ресурсов, минимизировав обязательства и отдачу. Возможности и объемы получаемых ресурсов зависели от статуса корпорации, определявшегося партийно-государственной элитой. В корпоративно-бюрократическую модель были встроены лоббизм и лоббистские методы воздействия на принятие решений.
Наиболее крупными и влиятельными корпорациями в советский период были военно-промышленный комплекс (ВПК), аграрно-промышленный комплекс (АПК), отраслевые ведомства тяжелой промышленности и капитального строительства.
Наряду с отраслевыми существовал и региональный корпоративизм. Эффективнее других регионов добивались реализации своих целей Москва, Ленинград, Свердловск. Значение областей определялось в первую очередь наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в экономике страны.
В целях принятия наиболее выгодных для себя решений корпорации использовали такие методы лоббирования, как личные встречи, переговоры, участие в выработке и корректировке плановых заданий. Объектами лоббирования становились высшие партийные и государственные органы (Центральный Комитет (ЦК) КПСС, Совет Министров), отдельные министерства и ведомства.
Значительное воздействие на жизнь общества оказывали организационно неоформленные земляческие, этнические, клановые группы внутри властных структур. Особенно сильным было влияние «грузинского землячества» при И.В.Сталине и «днепропетровского лобби» при Л.И.Брежневе.
По мере ослабления советского режима корпорации обретали все большее влияние, оказывали возрастающее воздействие на развитие экономики и общества в целом, эффективнее использовали лоббистские методы принятия решений. Официально существование лоббизма отрицалось, и, соответственно, он не регулировался никакими правовыми актами.
Предоставление предприятиям экономической самостоятельности на рубеже восьмидесятых и девяностых годов положило конец бюрократическому корпоративизму и открыло дорогу «дикому лоббизму». Предприятия «лоббировали» право на ведение коммерческой деятельности, на проведение экспортно-импортных операций, самостоятельное распоряжение прибылью и капиталом. Именно в позднеперестроечный период произошло становление лоббизма как самостоятельного элемента политических отношений.
Начавшийся в девяностых годах переход к рынку создал условия для формирования многочисленных групп интересов и их лоббистской деятельности. Наибольших масштабов достигли отраслевой и региональный лоббизм.
Активно лоббируют свои интересы отраслевые комплексы, крупнейшие корпорации и финансово-промышленные группы (ФПГ), связанные с мировым рынком и работающие на экспорт (нефтяная, газовая, атомная энергетика). Велико влияние групп, представляющих экономически развитые регионы (Москва, Санкт-Петербург, Урал, Поволжье). (По-прежнему сохраняется «земляческое лобби» (свердловское при Б.Н.Ельцине, петербургское при В.В.Путине). Лоббисткая деятельность многих групп осуществляется скрытыми методами, без организационного оформления самих групп.
Спектр интересов групп давления в современной России широк: принятие льготного налогообложения для соответствующих отраслей, привилегированное финансирование определенных программ, льготные условия финансирования и приватизации, введение протекционистского таможенного обложения, кооптация в правительство и парламент своих представителей и т.д.
Современный российский лоббизм не регулируется законодательными актами и неподконтролен обществу. Деятельность отдельных групп интересов способствует нарастанию теневых форм правления, коррумпированности государственных чиновников, криминализации принятия решений. Становление в России цивилизованного лоббизма будет происходить по мере формирования правовой государственности, вызревания гражданского общества и усиления общественного контроля над институтами власти.