6.6. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

  Институт отзыва впервые появился в 1917 году в Декрете ВТ ТИК от 24 ноября 1917 года «О праве отзыва делегатов». В 1970-80- ые годы этот институт имел декларативный характер. В соответствии с ФЗ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование могло закрепить этот институт в уставе, если это разрешал закон субъекта РФ.
  Право отзыва депутата избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности, оно используется в случаях, когда невозможны либо исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата, соответствующей закону.
  В ряде субъектов РФ были приняты законы об отзыве депутатов представительного органа, выборных должностных лиц местного самоуправления (например, в Брянской области, в Саратовской области). Центральная избирательная комиссия РФ в декабре 1998 года предложила модельный закон о порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Перечень оснований отзыва депутата включал: невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта РФ, устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата.
  Под невыполнением депутатских полномочий, понималось систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий и иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений. Факт систематического, без уважительных причин и умышленного уклонения депутата от осуществления своих полномочий должен был констатироваться решением представительного органа местного самоуправления.
  Под нарушением законодательства Российской Федерации, субъекта РФ, устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления, принятых представительным органом местного самоуправления, понималось однократное грубое нарушение либо многократные (систематические) нарушения депутатом требований этих актов, повлекшие тяжкие последствия. Факты нарушения депутатом требований этих актов должны быть установлены судом.
  Под утратой депутатом доверия избирателей понималось неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
  Под совершением действий, порочащих звание депутата, понималось совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факт (факты) грубого нарушения депутатом общепринятых норм морали и (или) депутатской этики должно быть подтверждено решением соответствующих комитета, комиссии представительного органа местного самоуправления либо самого представительного органа.
  Отзыв депутата является позитивной юридической ответственностью. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года отметил, что необходимо учитывать вытекающее из ст. 3 (части 2 и 3) Конституции РФ соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами, отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого необходимо предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также, чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
  В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, части 1, 2 и 3) , основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
  Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.
  Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции РФ.
  Причем эти положения применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».
  Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти.
  Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Конституционный Суд РФ дал толкование ст. 133 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 46 (части 1 и 2) Конституции РФ: право на судебную защиту местного самоуправления призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать, в том числе и право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании. Данное право может быть использовано в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства. Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов РФ не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица.
  Конституционный Суд РФ указал, что в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. Не допускается расширительная интерпретация оснований отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, недопустима субъективная оценки его деятельности, не может быть обстоятельством, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами.
  Лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве.
  Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.
  Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
  Законодатель, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
  Однако важно, чтобы установленные барьеры не исключали практическую применимость отзыва.
  В настоящее время этот институт закреплен и на уровне федерального Закона 2003 года.
  Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Законом 2003 года.
  Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
  Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Основанием не могут служить политическая деятельность, позиция при голосовании. В большинстве субъектов РФ основанием для отзыва служит утрата доверия, которая может выражаться в невыполнении депутатом обязанностей, нарушении законов, совершении недостойных действий.
  Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Эта норма по сути просто исключает возможность отзыва. Доказательством этого является то, что подобная процедура отзыва пока так ни разу и не была доведена до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.
  Более того, в соответствии с изменениями, внесенными в Закон 2003 года Федеральным законом от 3 марта 2011 года № 38-ФЗ, в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
  Голосование при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования по сути является «консультативным референдумом». При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
  Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.