Тема 2. История развития избирательного права

  Понятие "выборы" имеет различное содержание в различные эпохи. Нередко оно бывает весьма далеким от того значения, которое придается ему сегодня. Поэтому важно выявить конкретный смысл этого понятия в каждый исторический период.
  Народовластие и выборы в Афинском государстве и Римской республике
  Институты афинской демократии сформировались и функционировали в VIII - VI вв. до н. э. Для нас они важны, прежде всего, тем, что идеи и принципы народовластия, воплощенные в институтах афинской демократии, оказали большое влияние на теорию и практику государственного строительства последующих эпох. Именно здесь зародились фундаментальные понятия демократии: верховенство закона, выборность властных органов и должностных лиц, активное участие граждан в решении государственных вопросов.
  В основе народовластия в Афинах лежала полисная демократия (полис - город-государство, особая форма социально-экономической и политической организации Древней Греции). Для полисной демократии характерным было участие населения в управлении. Политическими правами в Древней Греции обладала только определенная часть населения. В категорию полноправных граждан включались мужчины, достигшие совершеннолетия, обладавшие земельной собственностью, и способные нести военную службу. Каждый член полиса должен был проявлять политическую активность, выполнять военные, дипломатические или иные поручения, данные ему от имени общины. Существенной стороной полисного устройства было подчинение воли отдельного человека общему решению. Постановления, принятые большинством голосов, были обязательными к исполнению.
  Система органов власти Афин включала Народное собрание, Ареопаг, Совет Четырехсот, коллегию архонтов и другие магистратуры. Высшим властным институтом считалось Народное собрание, куда имели доступ все свободные люди, имевшие право носить оружие. Народное собрание решало важнейшие вопросы жизни государства, Ареопаг представлял собой совет старейшин родовой знати. Его члены (должность была пожизненной) наблюдали за соблюдением законов гражданами и должностными лицами, участвовали в формировании коллегии архонтов. Совет Четырехсот представлял Народное собрание в перерывах между его заседаниями. Реальная власть находилась в руках девяти архонтов ("начальствующих"), руководящих различными отраслями управления.
  Афинская демократия была прямой и непосредственной. Любой гражданин теоретически имел право участвовать в решении важных государственных вопросов. Избирательные процедуры соответственно имели форму и содержание отличные от современных. Афинские граждане не делегировали свои властные полномочия депутатам, как это происходит сегодня в большинстве стран. Г олосуя, они формировали государственные институты, утверждали или отклоняли кандидатуры на занятие выборных должностей. Однако эти институты не имели самостоятельной власти. Они выполняли решения Народного собрания, исполняли законы. Их полномочия были четко оговорены и ограниченны временными рамками (не более одного года); должностные обязанности исполнялись, как правило, не единолично, а коллегиально. Все, кто участвовал в управлении государством, должны были отчитаться о своей деятельности. Процедура избрания членов Совета других магистратур была тщательно разработана. В Афинах последовательно проводился принцип, согласно которому ни одно должностное лицо не могло приступить к исполнению своих обязанностей, минуя сложную избирательную процедуру. Власть должна быть дана ему лишь народом, но не другим должностным лицом. Понятия "должностное лицо" и "человек избранный" были тождественны. Понятия "право" и "обязанность" не разделялись. Гражданин, избранный народом на какую-либо должность, не мог от нее отказаться.
  Античные принципы гражданской свободы, равенства активно использовали в Римской республике (V - I вв. до н. э.). Высшим носителем государственного суверенитета в республике считался римский народ, который выражал свою волю через народные собрания (комиции). Комиции принимали и отменяли законы, заключали мир и объявляли войну, избирали магистратов и жрецов, проводили культовые мероприятия, разбирали аппеляции на решения суда.
  Основным властным органом в Риме был сенат. Его решения носили обязательный характер. Сенат обсуждал и принимал постановления по важнейшим внутри- и внешнеполитическим вопросам. В V - I вв. до н. э. ведущей формой юридических установлений считались законы, поскольку они исходили от всего римского народа. В отдельную группу законов выделяется регламентация порядка проведения народных собраний, принятия законопроектов и выборов должностных лиц. Правовые нормы по этим вопросам должны были не только обеспечить политические права граждан, но и защитить общину от случайных и необдуманных решений. Законы формулировали требования к кандидатам в магистраты, регламентировали процедуру голосования и устанавливали ответственность соискателей за предвыборные интриги.
  Предвыборная кампания начиналась задолго до дня голосования. Кандидат заранее уведомлял соответствующие магистраты о своем желании баллотироваться. От должностных лиц требовалось проверить, насколько отвечает требованиям закона заявленный соискатель, и принять решение о внесении его имени в список для голосования. Официальная регистрация считалась началом избирательной борьбы и проходила до дня выборов. Открытой подачей голосов избирались должностные лица. Введение после 139 г. до н. э. тайного голосования принесло свободу выбора, отменило контроль за волеизъявлением граждан и позволило усилить борьбу с нарушителями избирательного законодательства.
  Избирательные законы существенно изменили общественную жизнь в Древнем Риме. Они не только демократизировали властные институты, но и сделали управляемой политическую борьбу между отдельными гражданами и партиями.
  Формирование и эволюция избирательного права в Западной Европе
  Период поздней Римской империи (III - V вв.) стал закатом эпохи Античности и одновременно зарождением новой - Средневековья. Зарождается средневековый Запад, где происходит эволюция государственных и общественных институтов. В период раннего средневековья (V - XI вв.) организация управления у германских племен носила характер "военной демократии". Каждый полноправный член германского племени лично и непосредственно принимал участие в управлении, выступал носителем народовластия. Народное собрание выбирало старейшин, военных вождей и королей, выносило решения по допросам войны и мира и осуществляло суд. У франков эволюция народных собраний шла в направлении усиления государственной власти и соответственно все к большему устранению широких народных масс от участия в делах государства.
  Эволюция институтов самоуправления в англосаксонских королевствах (V - XI вв.) шла по тому же пути, что и у франков, хотя в раннесредневековой Англии элементы "военной демократии" сохранялись гораздо дольше, прежде всего, в системе местного самоуправления и судебно-административного устройства.
  Таким образом, для раннесредневекового общества характерно слабое развитие избирательных принципов. Выборные элементы прослеживаются наиболее отчетливо в повседневной жизни. Процедура избрания нередко означала лишь согласие и одобрение предложенной кандидатуры.
  В X - XIII вв. выборы и избирательные процедуры в Западной Европе получают значительный импульс к развитию. Это было связано с возникновением средневековых городов и новой организацией власти. Массовое возникновение городов пришлось на IX - XI вв. и связано было с ростом производительных сил. Крупнейшими городами были Аугсбург, Болонья, Гамбург, Лондон, Неаполь и другие. В них проживало от 50 до 100 и более тысяч человек. В городах стали формироваться собственные органы самоуправления и суды, что предопределило развитие выборов и избирательных процедур. Характерными институтами городского самоуправления были советы и возглавляющие их мэры. Избирательные правила были достаточно жесткими. Во многих коммунах избранные лица не могли отказаться от избрания.
  Развитый характер носили выборы и избирательные процедуры во Флорентийской и Венецианской республиках. Для избирательной системы Флорентийской республики были характерны многоступенчатая жеребьевка и краткосрочность магистратур. В Венецианской республике народное собрание избирало дожа - пожизненного правителя республики и Совет мудрейших - орган с законодательными функциями. В формировании политических институтов принимали участие все свободные граждане, достигшие 20-летнего возраста. Использовались особые избирательные процедуры.
  В XIII - XVI вв. в Западной Европе возникают сословно-представи-тельные учреждения и соответственно совершенствуются избирательные процедуры. Г осподствующей формой государственного устройства становится сословная монархия, которая пришла на смену феодальной раздробленности, появляется необходимость надежной социальной базы, которой стали относительно широкие слои населения, организованные в сословия. Сословия имели общественно значимые интересы, которые выражались через сословно-представительные органы. Сословно-представительные органы впервые возникают в Испании (кортесы), во второй половине XIII в. возникает английский парламент. В начале XIV в. появились Генеральные Штаты Франции. В XIV - XV вв. образуются ландтаги и рейхстаг в Германии, польский сейм, другие сословно-представительные. Появление сословных органов способствовало изменению выборной практики. Она теряет свою локальность и постепенно становится неотъемлемым элементом государственной и общественной жизни.
  В 1265 г. в Англии в разгар конфликта оппозиции с королем было созвано собрание, на которое, помимо знати, приглашались по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от наиболее значимых городов. Так родился английский парламент. Упорядоченные парламентские сессии начались с 1295 г. когда королем Эдуардом I был созван "Образцовый парламент". С этого времени он обособился от королевских советов, приобрел особый статус и полномочия, разделился на две палаты верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата общин) Возникает должность спикера, который избирался депутатами из своих рядов и который представлял палату на переговорах с лордами и королем.
  В XIV - XV вв. складывается представление и о статусе депутата, которое включало ряд юридических привилегий, прежде всего депутатскую неприкосновенность (охрана жизни и имущества, свобода от ареста). За первые столетия существования парламента система выборов в палату общин была унифицирована и представляла собой систему выборов в графствах и городах. В графствах выборы проводились в собраниях графств (орган местного управления). Большинство в собраниях составляли средние и мелкие феодалы и зажиточное крестьянство. Общее число избирателей составляло, примерно, 16,5 тысяч человек. Помимо имущественного ценза, устанавливалась обязательность постоянного проживания избирателя в соответствующем графстве. Голосовали поднятием рук, решение принималось простым большинством.
  Похожими были выборы и в городах, хотя имелись и свои особенности.
  В середине XV в. в парламенте было представлено более ста городов, а число избирателей превышало 100 тысяч, что на порядок выше, чем в графствах. Процедура выборов зависела от местных традиций. Выборы проводились, как правило, на собрании городской общины. После выборов предписания с включенными в них именами новых депутатов возвращались в королевскую канцелярию.
  Генеральные Штаты во Франции, как высший орган сословного представительства возникли в начале XIV в. Франция, как и вся средневековая Европа, еще не знала избирательного права и значение слова "выборы" существенно отличалось от современного. Поэтому можно говорить лишь об элементах выборности. Выборы проводились по сословиям, число выборщиков было ограничено имущественным цензом. Генеральные штаты так и не стали неотъемлемой частью государственного аппарата, собирались крайне редко, а после 1654 г. больше вообще не собирались.
  В период эпохи Великой Французской революции избирательное законодательство получило значительное развитие. В 1789 г. созываются после долгого перерыва Генеральные Штаты. Конституция 3 сентября 1791 г. впервые в истории предоставила значительной части населения страны реальную возможность непосредственно участвовать в выборах различных органов власти - от местных до государственных. Философские и политические идеи Просвещения ("естественного права" человека и гражданина, "разделение властей") постепенно конституируются во французском законодательстве. Изменения касаются и норм избирательного права.
  Был введен и широко использовался в юридических документах термин "активный гражданин". Для того, чтобы обладать всей полнотой гражданских прав, в том числе активным и пассивным избирательными правами, необходимо было отвечать основным требованиям: наличие французского гражданства, возрастного ценза (25 лет) и имущественного ценза (уплата обычных налогов), ценз проживания (не менее одного года). Женщины не имели выборных прав. Таким образом, произошла смена основных принципов выборности. В средневековье лишь территориальные образования и отдельные сословия выступали "избирателями", представители которых делегировались в органы власти. Теперь участие в выборах становится правом личности, а не сословия или части государства (города, провинции и т.д.). В конце 80-х начале 90-х гг. XVIII в. во Франции сложилась разветвленная структура новых представительных органов власти. Ее неотъемлемым элементом стали периодически проводимые избирательные компании, что давало возможность избирать и быть избранным в различные органы власти, действующие на выборной основе.
  Законодательство Великой Французской революции (1789 - 84 гг.) имело огромное значение для формирования избирательных систем нового времени. Основные права личности, впервые сформулированные в "Декларации прав человека и гражданина", стали достоянием всего человечества. В организации государственной власти произошли изменения, положившие начало формированию современных избирательных систем на основе разделения властей, выборов законодательных и судебных органов. На этой основе на протяжении XIX в. в Европе активно проводились реформы избирательного законодательства. Реформы затронули всю сферу избирательного права. Во-первых, отменялись избирательные цензы, в том числе и имущественный, т.е. выборы становятся всеобщими. Во-вторых, выборы становятся прямыми. В Англии выборы парламента всегда были прямыми. Институт выборщиков отменяется во Франции, Германии, Бельгии и других государствах. Во второй половине XIX в. страны с наиболее передовым избирательным законодательством (Франция, Великобритания, Германия) ввели систему избирательных округов, основанную на численности населения. Упорядочивается важная часть избирательного процесса - процедура составления списков избирателей. Списки избирателей становятся постоянными. В-третьих, сформировались две основные выборные системы, которые применяются до сих пор: мажоритарные и пропорциональные. В-четвертых, голосование становится тайным. Избирательные урны вскрываются в присутствии наблюдателей представляющих кандидатов. Вводится единый образец избирательного бюллетеня. Можно говорить о том, что большинство современных избирательных процедур во многом было сформировано в XIX в. Обновленное избирательное законодательство стало одним из основных гарантов реализации гражданских прав и свобод человека.
  Выборы и избирательное право в истории России
  Историю выборов в России следует отсчитывать с Новгородской феодальной республики, которая существовала в период с XII по XV вв. Xотя и раньше вечевые собрания, как политический институт, решавшие важнейшие вопросы местного и государственного значения, имели широкое распространение на Руси. Но именно в Великом Новгороде впервые сформировались выборные институты. Территориально Новгород был разделен на пять самостоятельных районов (концов). Более мелкими единицами были "сотни" и "улицы". В каждом районе имелось территориальное собрание-вече, где принимались решения по различным повседневным вопросам. Избирались должностные лица - староста и его помощники. Высшая власть в республике формально принадлежала общегородскому вечевому собранию. Его созывали по инициативе князя, посадника по мере необходимости. Их участниками были лица различных слоев населения. На вече рассматривались наиболее важные вопросы государственной жизни. Все решения принимались посредством выборного принципа: присутствующим предлагалось высказаться "за" или "против" предложений, сформулированных исполнительной властью. Вече обладало также правом выбора (призвания) князя. Выборными были и главные должностные лица Новгорода - посадник, тысяцкий, архиепископ. Сложились демократические традиции: альтернативность выборов, строгий контроль за действиями выборных лиц, вплоть до смещения в случае грубого нарушения общинных прав и обычаев.
  Выборы и избирательные процедуры в Русском государстве в XVI -XVII вв. получают юридическое оформление и связано это было в первую очередь с формированием единого Московского государства. В 1497 г. принимается общегосударственный Судебник, по которому полномочия выборных органов были расширены. В первой половине XVI в. реформируется система местного управления, учреждаются новые органы самоуправления - губные и земские избы, которые были выборными органами; определенная процедура выборов.
  Особое место среди органов государственной власти в XVI - XVII вв. занимают Земские соборы, являвшиеся сословно-представительным органом, формировавшимся по принципу участия, по должности и общественно-политическому положению, а также по принципу выборного территориального и сословного делегирования. Земские соборы избирали царей, объявляли войну или мир, утверждали налоги, назначали должностных лиц и т.д., но они не были постоянно действующим органом, собирались по мере необходимости. Наиболее важными событиями в деятельности Земских соборов были выборы царей. Выборы царей проходили в 1598 г. - избран на царство Борис Годунов, в 1606 г. - Василий Шуйский, 1613 г. - Михаил Романов. Выборы проходили в обстановке острой избирательной борьбы и сопровождались широкой избирательной агитацией. Порядок выборов царей не был оформлен в специальную процедуру, но подразумевал особую тактику проведения соборных заседаний, аппеляций к мнению населения, достижения компромиссов между боярскими группировками.
  На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы царей сменились процедурой утверждения законного наследника на престоле, что означало перерастание сословно-представительной монархии в абсолютистскую.
  XIX - начало XX вв. в России - это время масштабных реформ во всех сферах жизни государства. Реформы коснулись и избирательного права. До реформ 60-х - 70-х гг. XIX в. понятие "выборное право" в основном относится к институтам сословного и местного самоуправления. Эти органы (городские думы, дворянские собрания) формировались на основе цензового представительства и возрастного, имущественного, социального ценза. Выборное право в дореформенный период имело крайне узкую область применения.
  Во второй половине XIX в. вслед за крестьянской, земской, городской, судебной и другими рефор- мами начинается формирование системы избирательного права в России и наделение избирательными правами широких слоев населения. Земская реформа 1864 г. и городская 1870 г. повлекли за собой значительные изменения в Российском избирательном праве. Земства, как органы местного самоуправления, формировались при участии всех сословий тогдашнего российского общества. В основу избирательной системы был положен принцип выборов по сословиям. Избиратели делились на три курии: местные землевладельцы, крестьянские общества и горожане-владельцы недвижимости. Выборы были косвенными. Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания. К участию в выборах допускались лица, достигшие 25 лет. Не могли участвовать в выборах иностранцы и лица, осужденные по приговору суда, находящиеся под следствием или судом.
  По городской реформе учреждалась всесословная система городского самоуправления. Выборные органы - городские Думы - получали значительные права в решении многих вопросов городской жизни. Избирателями могли быть владельцы торговых и промышленных заведений, все те, кто имел свидетельства на предпринимательскую деятельность и вносившие налоги в городскую казну. Пользовались правом голоса и различные ведомства, учреждения, общества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимым имуществом, в лице своих представителей. Избиратели должны были иметь российское гражданство и возраст не менее 25 лет. Рабочие и ремесленники, все те, кто занимался умственным трудом и не имел недвижимости, лишались избирательных прав. Все избиратели делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Каждая курия платила треть городских налогов и избирала треть гласных. Голосование было тайным. Допускалось голосование по доверенности. Избранными считались кандидаты, получившие на выборах более половины голосов. При этом число избирателей присутствующих на собрании, должно было превышать число избранных гласных.
  В начале XX в. в государственном устройстве России произошли значительные перемены. Революционные события 1905 - 1907 гг. заставили самодержавие пойти на политические уступки. Впервые в истории России был создан общегосударственный правительственный орган - Государственная Дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве: сложилась система избирательного законодательства, определившая порядок формирования Государственной Думы и Государственного Совета. 17 октября 1905 г. был обнародован манифест Николая II "Об усовершенствовании государственного порядка", в котором провозглашались политические свободы.
  Вслед за Манифестом были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу деятельности государственной Думы: Указ "Об изменении положения о выборах в Государственную думу" (11 октября 1905 г.), Манифест "Об изменении Учреждения Государственного Совета" и пересмотре "Учреждения Государственного Совета" и пересмотре "Учреждения Государственной Думы" (20 февраля 1906 г.), а также новое "Учреждение Государственной Думы" (Указ от 20 февраля 1906 г.).
  Избирательная система, устанавливаемая Указом от 11 декабря 1905 г., была наиболее прогрессивной в российской истории до 1917 г. Но все же она была ограниченной. В российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступенчатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию к выборам допускались мужчины, достигшие 25 летнего возраста. Женщины права голоса не получили, как и военнослужащие, студенты, народы, ведущие кочевой образ жизни. Не допускались к выборам и осужденные за преступления и находящиеся под следствием и т.д. Не могли в них участвовать должностные лица - губернаторы и вице-губернаторы и другие, а также служащие полиции. Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, не допускавший к ним значительные слои общества, например, рабочих.
  Все лица, получившие избирательные права, были разделены на несколько курий, поставленных в неодинаковые условия. В крупнейших городах страны выборы были двухступенчатыми, в губерниях трехступенчатыми. Для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Разное качество ступеней выборного процесса приводило к тому, что выборщики из курий представляли различное число избирателей. Так в землевладельческой курии (помещики) один выборщик представлял 2 тысячи избирателей, в городской - 7 тысяч, в крестьянской - 30 тысяч, в рабочей - 90 тысяч.
  "Положение о выборах в Государственную Думу" от 3 июля 1907 г. изменило избирательное законодательство. Оно лишало избирательных прав жителей окраин страны, сокращалось представительство от городов. Существенно сужался электорат низших сословий. Так в крестьянской курии один выборщик избирался теперь от 60 тысяч, в рабочей от 125 тысяч (ранее от 90 тысяч). В результате процент избирателей снизился с 25 до 15 %.
  Февральская революция 1917 г. положила начало новому этапу в истории российского избирательного права и, хотя они действовали недолго, были для России масштабным явлением. На основе принятых правовых актов, регулировавших избирательную практику, были демократическим путем избраны органы земского и городского самоуправления и проведены выборы во Всероссийское Учредительное Собрание.
  27 мая 1917 г. были изданы "Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных", постановление "О волостном земском управлении". Сословные и имущественные ограничения, отменялись. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане "обоего пола всех национальностей и вероисповеданий", достигшие 20 лет.
  2 октября 1917 г. Временное правительство утвердило "Положение о выборах в Учредительное собрание". Новый закон соответствовал уровню передовых избирательных законов своего времени. Предусматривалось введение системы выборов по спискам, выдвигавшимися политическими партиями. Впервые в России были отменены цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам. Расширялся состав избирателей - право голоса было предоставлено женщинам, военнослужащим. Минимальный возраст для участия в выборах устанавливался в 20 лет. Права участия в выборах лишались глухонемые, умалишенные, находившиеся под опекой, осужденные судом, несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры, члены царской семьи.
  Для проведения выборов Россия делилась на территориальные округа, создавались избирательные участки. "Положение" определяло компетенцию и порядок работы избирательных комиссий всех уровней. Устанавливалась единая форма избирательного бюллетеня, каждому избирателю выдавалось именное удостоверение, по предъявлению которого он допускался к голосованию.
  Таким образом, избирательное законодательство периода демократической республики в России представляло собой самый современный по тем временам государственно-правовой документ. На его основе 12 ноября 1917 г. было избрано Учредительное Собрание, просуществовавшее, правда, недолгое время.
  С утверждением у власти большевиков и роспуском Учредительного Собрания перспектива демократического развития России была утрачена. Установившаяся в стране жесткая однопартийная политическая система не допускала проведения свободных выборов. И хотя избирательное законодательство советской России включало демократические принципы проведения выборов, фактически выборы находились под жестким контролем властей и только в постсоветский период избирательное законодательство стало развиваться на демократических принципах.