1.1. Предмет, метод и функции права социального обеспечения, его взаимодействие с другими отраслями права
Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых, определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения.
Право на социального обеспечения закреплено в ст. 39 Конституции РФ, в которой провозглашено: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».
Признавая право гражданина на социальное обеспечение, Конституция РФ одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права. Наличие соответствующих федеральных законов является необходимой гарантией для реализации гражданами своего конституционного права на социальное обеспечение.
В современный период право социального обеспечения динамично развивается на основе новых концепций и принципов, охватывает области отношений, которые ранее находились за рамками правовой регламентации. Оно непосредственно затрагивает интересы всего населения (пенсионеры, безработные, семьи с детьми и т.д.). Реорганизация пенсионной реформы началась с 1 января 2002 г. приняты и вступили в действие следующие федеральные законы:
1. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" от 15 декабря 2001г. N 167-ФЗ;
2. ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001г. N 166-ФЗ;
3. ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001г. N 173-ФЗ и др.
В течение жизни каждый человек подвергается различным опасностям, которые могут непосредственным образом отразиться на состоянии его здоровья и трудоспособности (смерть, старость, инвалидность и др.), привести к утрате заработной платы, как основного источника средств существования. Во многих случаях человек не может преодолеть указанные обстоятельства самостоятельно, потому что они в значительной степени предопределяются объективными социально-экономическими условиями жизни, тесно связаны с производственной деятельностью или не зависят от его воли (события).
Рыночная экономика сама по себе не порождает механизмы социальной защиты населения, т.к. они требуют значительных материальных затрат и не приносят прибыли. Поэтому задачу создания системы социальной защиты населения выполняет государство, поскольку качество и характер жизни каждого человека в отдельности оказывает прямое воздействие на нормальное функционирование общества в целом. Государство создает систему социального обеспечения, участвует в финансировании пенсий, пособий, компенсаций, медицинских и других социальных услуг.
Проблемы пенсионного обеспечения граждан в разных государствах (Германия, Франция, Великобритания) в значительной степени отличаются друг от друга. Это объясняется разницей в экономике, степенью развития национальных систем социального обеспечения, а также демографическими, культурными и социально-политическими особенностями каждой страны. На Западе, например, пенсионный возраст волнует граждан едва ли не с младенческого возраста. С момента поступления на работу каждый лично отслеживает порядок учета своего трудового стажа, влияющего на размер пенсии. Более того, система учета стажа, размеры и условия пенсионных отчислений являются главными после заработной платы составляющими любого трудового договора и соглашения. Степень гарантированности получения пенсии в старости даже в богатых высокоразвитых странах является едва ли не решающим фактором при выборе карьеры и места работы.
Одним из основных факторов, определяющих развитие национальных систем, является выбор моделей и механизмов их финансирования.
Во многих европейских государствах преобладает распределительный тип пенсионной системы, основанный на принципе солидарности поколений, заключающемся в том, что пенсии нынешним пенсионерам формируются за счет работающих граждан.
Альтернативой распределительной пенсионной системе служит накопительная модель, считающаяся более приемлемой в ситуации старения населения, когда размер пенсионных выплат напрямую зависит от трудового вклада гражданина, величины заработной платы и страховых взносов будущего пенсионера. Главным принципом формирования пенсий при накопительной системе является долговременное систематическое накопление средств (пенсионных взносов). При этом свободные денежные средства инвестируются с целью получения дополнительных доходов, необходимых для выполнения обязательств по пенсионным выплатам.
Однако ни в одном государстве нет ни чисто распределительной, ни чисто накопительной пенсионной системы. Имеет место смешанный тип пенсионной системы, т.е. перевод назначения трудовых пенсий на страховую основу с добавлением накопительного элемента. В настоящее время наша страна основывает создание системы пенсионного обеспечения по смешанному типу.
Под социальным обеспечением в настоящее время следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств госбюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
Право социального обеспечения - это отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм и правовых институтов, регулирующих отношения по материальному обеспечению из государственных целевых внебюджетных фондов социального назначения или за счет средств государственного бюджета лиц застрахованных или нуждающихся в государственной социальной помощи и обслуживании.
Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей.
Право социального обеспечения выделилось в самостоятельную отрасль сравнительно недавно (в середине 70-х годов). До этого времени отношения по социальному обеспечению рассматривались в рамках административного, гражданского, трудового, а также колхозного права.
Основоположником советского права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права стал заслуженный деятель науки профессор В. С. Андреев. Он впервые в нашей стране разработал учение о предмете и методе этой правовой отрасли, обосновал систему ее норм, сформулировал принципы социального обеспечения.
Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его емким содержанием. Таким образом, предмет права социального обеспечения составляют на сегодняшний день несколько групп общественных отношений:
1) отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты);
2) отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан);
3) процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения.
Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.
Право социального обеспечения, как и любая правовая отрасль, делится на общую и особенную части. В общую часть входят институты, которые содержат положения, «обслуживающие» практически все институты особенной части. Именно поэтому в общую часть входят нормы права, действие которых распространяется на все отношения, входящие в предмет права социального обеспечения.
К общей части относятся такие институты, как субъекты права социального обеспечения, основания обеспечения, его виды, а также принципы права социального обеспечения.
Особенная часть отрасли состоит из институтов, имеющих самостоятельный объект регулирования. К ним относятся следующие институты: трудовой стаж, пенсии, пособия, компенсационные выплаты, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, льготы по системе социального обеспечения.
Каждый из указанных институтов делится на подинституты. Так, институт пенсий делится на подинституты: пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии. Институт трудового стажа — на подинституты в зависимости от общего, специального, страхового стажа.
В системе отношений по обеспечению пособиями выделяют пособия: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам; женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; по случаю рождения ребенка; по уходу за ребенком до полутора лет; на детей до 16 лет; по безработице; на погребение; а также иные виды пособий.
Система отношений по обеспечению компенсационными выплатами включает компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за лицом, достигшим 80-летнего возраста, инвалидом I группы, престарелым, нуждающимся по заключению врача в постоянном постороннем уходе; компенсационные выплаты беженцам и вынужденным переселенцам; компенсационные выплаты лицам, находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы; компенсационные выплаты на детей, находящихся под опекой и попечительством в приемной семье и др.
В систему отношений, связанных с предоставлением гражданам различных социальных услуг, входят: отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов (стационарное и полустационарное, срочное социальное обслуживание, обслуживание на дому, реабилитационные услуги для инвалидов).
Отношения по социальному обслуживанию семей, имеющих детей, включают содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях (детских домах, домах- интернатах и т. д.), обслуживание детей-инвалидов в домах-интернатах для детей-инвалидов, содержание детей в детских дошкольных учреждениях.
Самостоятельным видом социального обеспечения является профессиональная реабилитация инвалидов, которая включает отношения по предоставлению услуг по бесплатному профессиональному обучению или переобучению инвалидов в учебных заведениях, как общего, так и специального типа.
Отношения, связанные с транспортным обеспечением инвалидов, а также с обеспечением их специальными транспортными средствами, включаются в социальное обслуживание в качестве самостоятельного вида. Отношения по предоставлению инвалидам протезно-ортопедической помощи (также входящие в систему социальных услуг) являются завершающими в процессе социальной реабилитации инвалидов; таким образом, они также включаются в систему правоотношений по социальному о бслуживанию.
Самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию являются медицинская помощь и лечение, включающая профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезноортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными.
Отношения по санаторно-курортному обслуживанию и лечению являются самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию. Они предполагают обеспечение граждан путевками для санаторно-курортного лечения бесплатно либо на льготных основаниях (со скидкой).
Наконец, в систему отношений по социальному обслуживанию включается также лекарственная помощь, предоставляемая бесплатно либо со скидкой для отдельных категорий граждан.
Метод правового регулирования общественных отношений является важнейшим дифференцирующим критерием разграничения отраслей права. Право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права сформировалось недавно. Вопрос о сущности и содержании ее метода является одним из сложных в силу неоднозначности взглядов ученых на эту проблему и находится на стадии научных дискуссий.
В общей теории выделяют, прежде всего, императивный и диспозитивный методы. Императивный метод характеризуется установлением безальтернативного варианта поведения субъектов. Примером применения императивного метода в праве социального обеспечения может служить регулирование обязанностей государственных и муниципальных органов, которые не могут отказать управомоченному субъекту (при наличии у него соответствующих оснований) в предоставлении ему соответствующего вида социального обеспечения.
Диспозитивный метод выражается в закреплении нормой права определенного диапазона вариантов возможного поведения, который может быть выбран субъектом по его усмотрению. Например, некоторым категориям граждан предоставлено право выбора вида пенсионного обеспечения (если они имеют право на оба этих вида), право отказа от социального обслуживания и т.д.
Рассмотрим особенности метода права социального обеспечения:
1. Сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов.
В ст. 72 Конституции РФ закреплено - «вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов». В соответствии с этим регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных правовых актов центральных органов государственной власти, так и на региональном (локальном) уровне путем издания соответствующих нормативных актов субъектов Федерации. При этом на федеральном уровне в настоящее время закрепляется определенный минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких условиях субъектами Федерации, ибо предоставление такого стандарта гарантируется средствами федеральных финансовых источников.
2. Методу права социального обеспечения присущи специфические способы определения содержания правоотношений.
Права и обязанности субъектов в этой отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, например, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретного предприятия. Во-первых, в коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (надбавки к пенсиям, досрочный уход на пенсию и т. п.), во-вторых, закрепление гарантий социальной защищенности возможно в индивидуальном трудовом договоре (контракте), стороны которого могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с предусмотренными нормами права (оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, бесплатное лекарственное обеспечение в случае болезни и т. д.).
Условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными. Если же речь идет о более льготном обеспечении, то здесь допускается полная свобода усмотрения.
3. В ПСО отражена специфика юридических фактов, с которыми связано возникновение, изменение, прекращение правоотношений.
В данной отрасли почти все юридические факты - это не действия, а события, возникающие, как правило, объективно и не зависящие от воли людей, в результате которых утрачивается возможность самостоятельного обеспечения необходимыми жизненными средствами либо этих средств становится недостаточно (старость, инвалидность, безработица, потеря кормильца, бедность, рождение ребенка, смерть и т.д.).
Правовые отношения по социальному обеспечению в основном возникают при наличии совокупности юридических фактов из сложных фактических составов, которые имеют: правовые основания обеспечения; волеизъявление лица, ими обладающего; решение компетентного органа о назначении вида обеспечения, на который претендует гражданин.
4. В ПСО установлен абсолютный характер прав граждан как субъектов социального обеспечения.
Общее юридическое положение субъектов социально-обеспечительных правоотношений характеризуется прежде всего тем, что между ними нет ни отношений власти и подчинения, ни отношений равенства. Г осударство в лице его органов выступает обязанным субъектом. Имущественные права принадлежат гражданам, а соответствующие обязанности возлагаются на компетентные государственные и иные органы.
Кроме того, законодатель исключает усмотренческий подход обязанной стороны в реализации прав граждан на тот или иной вид социального обеспечения, деятельность органов социального обеспечения урегулирована посредством категорических предписаний. Так, например, орган социальной защиты населения не может отказать в назначении гражданину пенсии в связи с отсутствием денег в Пенсионном фонде. Обязанная сторона должна совершить гарантированные действия для реализации права граждан на пенсионное обеспечение. Второй же стороне правоотношения - гражданину предоставлена свобода распоряжения правами.
5. Для метода ПСО характерна специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способа защиты нарушенного права.
Специфика санкций в сфере социального обеспечения заключается, во- первых, в том, что имущественное взыскание может быть обращено только на граждан, которые виновно переполучили суммы полагающихся выплат. К другому субъекту правоотношения (государственному или иному органу) имущественные санкции не применяются. В случае неполучения гражданами денежных сумм восстановление прав последних производится путем выплаты причитающихся им средств. Такую принудительную выплату нельзя считать санкцией, потому что орган социальной защиты населения не несет материального ущерба, а лишь выполняет свои обязанности.
Вторая отличительная черта санкций состоит в том, что они носят правовосстановительный, а не штрафной характер: граждане возвращают переполученную сумму в полном объеме и дополнительных лишений при этом не испытывают. Кроме того, при предоставлении отдельных видов обеспечения применяются и специфические санкции. Так, например, к лицам, систематически нарушающим правила внутреннего распорядка в доме-интернате, может быть применена такая мера, как выписка из этого учреждения.
Одним из элементов отраслевого метода правового регулирования является порядок разрешения споров. Что касается способов защиты субъективных прав в социальном обеспечении, то законодательством предусматривается как административный, так и судебный порядок разрешения споров. Какая либо особая процедура отсутствует.
Назначение системы социального обеспечения проявляется в его функциях. Функции социального обеспечения:
1. Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей хозяйства,
экономическому подъему зон приоритетного развития и т. д.
2. Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку. Она призвана стабилизировать общественные отношения в сфере социальной защиты населения.
3. Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т. д.
4. Социально-реабилитационная функция социального обеспечения связана с удовлетворением специфических потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан. Она выражается в создании условий, благоприятствующих сохранению их правового статуса и охране здоровья всех граждан.
5. Защитная функция заключается, прежде всего в том, что именно эту задачу ставит перед собой общество, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, ибо защита их в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т. д.) являются основным назначением социального обеспечения.
В настоящий период в нашей стране с появлением экономической нестабильности, инфляции, обнищания, усилением расслоения общества, ростом числа безработных, беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без определенного места жительства очень остро встала проблема социальной защищенности граждан. Решить ее в рамках одной отрасли - права социального обеспечения - невозможно, поскольку она выходит одновременно на несколько отраслей права.
Право социального обеспечения как образование системы российского права представляет собой комплексную отрасль. Возникновение и развитие комплексных отраслей обусловлено необходимостью правового регулирования общественных отношений, сочетающих в себе публично-правовые и частноправовые начала. Главным отличительным признаком комплексной отрасли права является включение в ее систему норм, относящихся изначально к другим отраслям.
Право социального обеспечения образуется за счет системной интеграции:
- норм конституционного права (в части установления основополагающих императивов правового регулирования в соответствующей сфере);
- норм трудового права (в части определения трудового стажа и других, связанных с трудовыми отношениями, оснований социального обеспечения);
- норм административно права (в части установления компетенции органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по реализации прав граждан в сфере социального обеспечения);
- норм гражданского права (в части установления базовых начал регулирования отношений между сторонами договоров социального страхования и других договоров, предметом которых является предоставление услуг по социальному обеспечению);
- финансового (включая налоговое и бюджетное) права (в части установления механизмов финансирования исполнения обязательств по социальному обеспечению);
- норм, не входящих в какие-либо другие отрасли, кроме права социального обеспечения (в части установления субъективных прав граждан на социальное обеспечение).
Взаимодействие права социального обеспечения с другими отраслями права.
Трудовое право — это проблемы безработицы, занятости и трудоустройства различных слоев населения, стабильности трудовых отношений, повышения социальных гарантий в области оплаты труда, проблемы воспроизводства рабочей силы, в том числе вопросы продолжительности рабочего времени и времени отдыха, охраны труда, гарантий для лиц, совмещающих работу с обучением, гарантий работникам при рассмотрении трудовых споров.
Гражданское право — государственная поддержка, охрана и защита частной собственности, поддержка индивидуального частного предпринимательства и т. д.
Жилищное право — вопросы, связанные с обеспечением жильем, улучшением жилищных условий.
Семейное право — это вопросы государственной поддержки института брака и семьи, установление в законодательном порядке прав и обязанностей родителей, детей и супругов и т.д.
Экологическое право — это проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т. д.
Вместе с тем основные вопросы социальной защиты российских граждан относятся к праву социального обеспечения. Все институты этой правовой отрасли направлены на защиту различных слоев населения от социальных катаклизмов.