2. Правовые аспекты социальной работы с мигрантами
В современных словарях термин «миграция» обычно расшифровывается как территориальное перемещение людей, сопровождающееся изменением постоянного места жительства. Но для большинства беженцев и вынужденных переселенцев миграция — это страшная трагедия, это — брошенные обжитые места, дома, квартиры, нажитое имущество, привычная работа и учеба.
До конца 80-х гг. нашего столетия мировая практика знала только один вид вынужденных переселенцев-беженцев. Речь идет об иностранцах или лицах без гражданства (анатридах), которые вынуждены были оставлять свое постоянное место жительства для того, чтобы искать убежище в другом государстве. Начиная с 1989 г.еще в условиях существования СССР, а с декабря 1991 г. в РФ появился новый вид вынужденных мигрантов — граждан своей же страны, оказавшихся вынужденными искать убежище в других регионах, не охваченных кровавыми событиями. Они получили наименование вынужденных переселенцев. В связи с этим в РФ были разработаны два законодательных акта: о беженцах и о вынужденных переселенцах, которые 19 февраля 1993 г. были приняты в качестве законов РФ.
Для раскрытия деятельности миграционной службы, ее организационно-правовых проблем важно исходить из определения применяемых в законах ключевых понятий. Это, прежде всего, понятия беженца и вынужденного переселенца.
Беженец — прибывшее или желающее прибыть лицо на территорию РФ, не имеющее гражданства РФ, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Вынужденный переселенец — гражданин РФ, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории РФ вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека.
Вынужденным переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства РФ, покинувшее место своего постоянного жительства на территории РФ по основаниям, предусмотренным ч. 1 настоящей статьи. Вынужденным переселенцем может быть признан гражданин бывшего Союза ССР, проживающий на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший в РФ по обстоятельствам, предусмотренным ч. 1 настоящей статьи и приобретший гражданство, находясь на территории РФ.
На начало 1994 г. в РФ находилось свыше 2 млн вынужденных мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев) и экономических мигрантов. Под термином «экономический мигрант» понимается иностранец, прибывший на территорию России для работы по контракту или российский гражданин, выехавший на работу за пределы своей страны. Естественно, появление массовой миграции вызвало к жизни новую федеральную государственную службу — миграционную.
С конца 1991 г. одно из подразделений бывшего союзного Министерства труда Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. было преобразовано в Федеральную миграционную службу России.
Постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 г. утверждено положение о Федеральной миграционной службе РФ. В качестве основных на эту службу возложены следующие задачи:
- разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации;
- организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории РФ, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;
- разработка и реализация мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории РФ;
- защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством;
- подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции;
- огранизация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране;
- признание в соответствии с действующим законодательством правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию РФ;
- осуществление в установленном порядке сотрудничества с международными и зарубежными организациями по вопросам миграции;
- распределение средств, выделяемых из федерального бюджета России на решение проблем миграции и контроль за их использованием.
В деятельности миграционной службы переплетаются функции по разработке научно обоснованных государственных программ, проектов законодательных и иных правовых актов с функциями прямого действия, приемом и обустройством мигрантов, прибывших в РФ, организацией миграции российских граждан за рубеж для трудовой деятельности и иммиграции иностранцев для работы в России.
Для выполнения задач, возложенных на Федеральную миграционную службу (ФМС) РФ, она имеет систему подведомственных ей территориальных органов управления, сети различного характера центров и пунктов для временного размещения мигрантов, а также контрольно-пропускных пунктов на государственной границе.
Структура центрального апппарата ФМС России построена в соответствии с ее основными задачами. Возглавляет эту службу руководитель, имеющий первого заместителя и трех заместителей (по основным направлениям деятельности). К структурным подразделениям центрального аппарата ФМС относятся:
- оперативные управления (внутренней миграции, оперативного приема вынужденных мигрантов, информационное, связи с неправительственными организациями и средствами массовой информации, финансов, бухгалтерского учета и контроля.
- функциональные управления реализации миграционных программ.
Подразделения, обслуживающие центральный аппарат и территориальные органы (управление делами, отдел кадров и другие управления и отделы).
Нельзя также не учитывать того, что ООН придает первостепенное значение положению беженцев во всем мире. Ею еще в 1951 г. была принята Конвенция о статусе беженцев, дополненная в 1967 г. Протоколом по этой проблеме. Существует Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, которое осуществляет контроль за выполнением Конвенции и дополняющего ее Протокола во всех государствах мира.
В конце 1992 г. РФ присоединилась к указанным Конвенции и Протоколу.
Как же функционирует система ФМС?
Прежде всего следует сказать, что ФМС совместно с заинтересованными ведомствами разработана и учреждена Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1992 г. республиканская долговременная программа «Миграция». Она была ориентирована на поддержку беженцев и вынужденных переселенцев из государств — республик СССР. В соответствии с программой «Миграция» ФМС приняла эффективные меры для завершения разработки двух важнейших законопроектов для государственного регулирования приема и обустройства мигрантов и оказания им первой помощи. В результате, как уже говорилось выше, 19 февраля 1993 г. Верховный Совет принял два закона: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».
Реализация программы «Миграция» и законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» позволила начать организованную работу с ними и оказать первичную помощь. Разработан механизм регистрации и учета мигрантов с предоставлением им соответствующего статуса.
В период с 1 июля 1992 г. зарегистрировано 498 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. Особо нуждающимся (169 тыс.) выданы единовременные денежные пособия. Осуществляется их компактное и индивидуальное расселение. Основные потоки вынужденных мигрантов направлены в Центральную Россию, Поволжье, ряд приграничных областей. Более 60 % из них расселяются в сельской местности.
ФМС России оказывает финансовую помощь в строительстве жилья, социальной и инженерной инфраструктуры в 107 компактных поселениях 50 тыс. вынужденных мигрантов. Наиболее крупное из них — в Борисоглебске Воронежской области рассчитано на 22 тыс. вынужденных переселенцев из Таджикистана. Строительство жилья при финансовом содействии ФМС ведется для 9,3 тыс. семей (36 тыс. человек) беженцев и вынужденных переселенцев, расселяемых индивидуально.
Кроме того, выдана долговременная беспроцентная денежная ссуда на 6,7 тыс. семей (26 тыс. человек) для приобретения или строительства жилья. ФМС России были приняты меры по эвакуации и приему беженцев в условиях чрезвычайной ситуации из Приднестровья (50 тыс), Южной Осетии (30 тыс), зоны осетино-ингушского конфликта (60 тыс), Абхазии (40 тыс), Таджикистана (105,5 тыс).
Ведутся переговоры с бывшими республиками СССР по проблемам миграции. Уже заключены межправительственные соглашения по вопросам регулирования процесса переселения и защиты прав мигрантов с Таджикистаном, Латвией, Эстонией, Туркменистаном, Грузией, подготовлены проекты соглашений с правительствами Киргизии, Армении, Молдовы.
В соответствии с Межправительственным соглашением, заключенным правительствами России и Литвы еще в 1992 г. литовская сорона ведет строительство двух жилых домов во Всеволожском районе Ленинградской области для вынужденных переселенцев из этого государства. Заключенные соглашения предусматривают возможность бесприпятственного приобретения переселенцами жилья в государствах выезда. С этой целью им предоставлено право досрочной выплаты взносов за кооперативные квартиры, гаражи, садовые домики, участки и другие постройки, возможность свободного распоряжения жильем и другим имуществом. Переселенцы вправе ввезти в Россию денежные средства без налогов и пошлин.
В сентябре 1993 г. главами государств-участников СНГ (кроме Украины и Молдовы) подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, в котором определяются общие положения для признания лиц беженцами или вынужденными переселенцами, а также экономические обязательства государств выезда и компенсация мигрантам за оставляемое жилье и остальное имущество, потерю заработка, ущерб здоровью. Соглашение предполагает создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, проект которого подготовлен.
Военные действия в Чечне, начатые в конце 1994 г., вызвали новую волну беженцев и вынужденных переселенцев. Со стороны ФМС и Министерства по чрезвычайным ситуциям им была оказана значительная помощь средствами транспорта и эвакуации с мест военных действий. Всем беженцам и вынужденным переселенцам были предоставлены места для временного размещения: в частных домах, учреждениях социального назначения, производственных помещениях и т. д. В настоящее время значительная часть беженцев и вынужденных переселенцев возвратилась к местам своего постоянного проживания, в том числе и в Грозный.
В связи с выполнением в основном первой программы «Миграция» ФМС России разработала в 1994 г. новую программу, которая утверждена Президентом РФ 9 августа 1994 г. в качестве Федеральной миграционной программы. Программа стала основой деятельности этой службы и связанных с ней министерств и ведомств. Это — обстоятельно разработанный документ, который содержит 70 страниц и состоит из трех разделов: концепции федеральной миграционной программы; основных направлений, программных мероприятий и механизмов их реализации; технико-экономического обоснования необходимых средств для реализации программы. Работа с беженцами и вынужденными переселенцами ФМС России не исчерпывает всех ее задач, хотя является приоритетной и требует от нее огромных усилий и постоянного внимания.
Как уже было отмечено, на ФМС возложены задачи по оказанию помощи гражданам РФ в их трудоустройстве за рубежом и в содействии иностранцам в их трудоустройстве на российских предприятиях, в учреждениях и организациях.
В настоящее время предпринимательская деятельность по трудоустройству граждан России за рубежом лицензируется ФМС. За сравнительно небольшой период (с августа по декабрь 1993 г.) этой службой были рассмотрены заявки 80 организаций и фирм. И только 68 из них были выданы лицензии.
В целях содействия гражданам России в трудоустройстве за рубежом и упорядочения миграции в 1993 г. заключены соответствующие соглашения с ФРГ, Швейцарией, КНР, СРВ, Финляндией, а также с Белоруссией, Украиной, Молдовой, подготовлено соглашение с Польшой.
Через посредство советников российских миссий за границей устанавливается связь с работающими ныне в иностранных государствах российскими гражданами. С целью расширения социальных гарнтий для российских граждан, работающих по контракту за границей, стоит на наш взгляд, нормативным актом вменить в обязанность консульским учреждениям России ежегодную проверку соблюдения иностранными работодателями этих контрактов. Целесообразно, чтобы о результатах таких проверок эти службы ежегодно отчитывались перед ФМС.
Что касается приглашения иностранных граждан для работы в РФ («экономическая миграция», то эта важная часть деятельности ФМС России урегулирована Указом Президента РФ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» от 16 декабря 1993 г. Этим же указом утвержено Положение о привлечении рабочей иностранной силы в РФ.
Установлен следующий порядок привлечения и использования в России иностранной рабочей силы. Заинтересованные в рабочих-иностранцах работодатели (ими могут быть как любое российское юридическое лицо или предприятие с иностранными инвестициями, действующее на территории РФ, так и российское или иностранное физическое лицо или лицо без гражданства, проживающее на территории РФ) представляют в орган исполнительной власти республики (в составе РФ) края, области свои предложения о том, в каком количестве и по каким группам профессий им требуются работники.
Орган исполнительной власти в соответствии с полученным от работодателя предложением дает свое заключение и представляет его в Федеральную миграционную службу РФ. Такое заключение основывается на принципе приоритетного права российских граждан на занятие вакантных мест указанных работодателями и с учетом наличия на соответствующей территории равноценной рабочей силы и отсутствия возможности перераспределения трудовых ресурсов из других регионов страны.
При этом орган исполнительной власти должен исходить из необходимости обеспечения равных условий и оплаты труда иностранных работников по отношению к гражданам РФ, предотвращения тем самым негативного воздействия найма иностранных работников на состояние занятости российских граждан. Иными словими, орган исполнительной власти должен избегать на своей территории такой ситуации, когда для замещения вакантных мест привлекались бы иностранные работники при наличии равноценных работников из числа российских граждан, да еще при избытке претендентов на вакантные места.
ФМС России, получив предложение работодателя с заключением территориального органа власти, дает ему разрешение на приглашение иностранных работников или отклоняет его предложение. ФМС вправе определять квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан и в целом, и по группам профессий, нанимаемых для работы на территории республики, края и т. д.
Разрешение выдается, как правило, сроком на 1 год и может быть продлено миграционной службой на тот же срок. Следовательно, срок пребывания иностранного работника, как правило, ограничивается двумя годами. Для получения разрешения работодатель представляет в ФМС ряд документов. Среди них: заявление работодателя с обоснованием причины привлечения иностранного работника, предложение (заключение) соответствующего органа исполнительной власти с обоснованием целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы, проект трудового контракта или другие документы, подтверждающие предварительную договоренность с иностранным гражданином или зарубежным партнером о намерении или об условиях привлечения иностранного работника.
Условия, оплата и охрана труда иностранных граждан, их социальное обеспечение и страхование определяется законодательством РФ с учетом особенностей, предусмотренных межгосударственными и межправительственными соглашениями РФ с зарубежными странами.
Решение ФМС о выдаче разрешения принимается в течение 30 дней, а при необходимости проведения экспертизы — в срок до 45 дней. По истечении этого срока работодатель, подавший документы с просьбой о принятии иностранного работника, должен получить ответ от ФМС. Отказ в просьбе работодателю должен быть дан в пятидневный срок в письменном виде. В рассматриваемом положении ничего не говорится о том, вправе ли работодатель обжаловать это решение. На наш взгляд, подобное право работодатель имеет согласно ст 46. Конституции РФ и может неудовлетворяющее его решение ФМС обжаловать в суде по месту ее нахождения.
Разрешение ФМС о принятии на работу иностранного работника — важный, но не единственный документ, открывающий иммигранту дорогу для труда в РФ. Вторым, не менее важным документом, является подтверждение на право трудо вой деятельности, выданное на его имя территориальным органом ФМС (по месту нахождения будущего места работы иностранного работника).
В настоящее время на территории РФ находится сравнительно немного иностранных специалистов, работающих по контрактам. В декабре 1993 г. их насчитывалось около 3 тыс. (в том числе из Китая, Канады, Турции, Кореи и др. стран). Можно с достаточной долей уверенности сказать, что в ближайшие годы количество иностранных работников на территории РФ будет возрастать по мере иностранных инвестиций в ее экономике. Это обстоятельство заставляет думать о совершенствовании правовой базы, связанной с приглашением на работу и приемом иммигрантов. Речь, в частности, идет о санкциях для работодателя за нарушение Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы». Хотя в указе записано, что «работодатели за привлечение иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ», конкретные нормы об административной ответственности за подобные правонарушения не установлены.
Аналогичным образом обстоит дело и с конструкцией законов о беженцах и вынужденных переселенцах. Так, в них есть специальные статьи об ответственности за их нарушения (в первом — ст. 16, во втором — ст. 15). И в обоих нормативных актах эти статьи отсылочные, предусматривается ответственность виновных лиц в порядке, установленном законодательством РФ. Однако для такого нового вида государственной деятельности, каковым является регулирование миграции, такая отсылка мало что дает.
Анализ законодательства показывает, что оно применимо только к таким отношениям, которые возникают главным образом в сфере гражданского и частично-уголовного права. Например, отношения мигранта с банком по поводу ссуды на жилищное строительство регулируются гражданским законодательством. В сфере уголовного законодательства находятся противоправные действия мигранта, связанные с нарушением режима государственной границы, контрабандой и т. д. То же самое относится к грубым нарушениям закона должностными лицами исполнительной власти в отношении мигрантов, подпадающим под признаки преступления.
В целом же представляется, что назрела проблема дальнейшего совершенствования законодательства, направленного на должное правовое обеспечение деятельности в области миграции.