1. Понятие и основные черты административного процесса

  Административный процесс — понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались у нас в 60-х годах ХХ века, хотя некоторые принципиальные положения были высказаны значительно раньше.
  Многие стороны административного процесса исследованы еще недостаточно полно. Однако уже сейчас совершенно определенно выделились две линии в подходе к оценке этого понятия. Одни рассматривают административный процесс в узком смысле исключительно как деятельность юрисдикционную, другие вкладывают в него более широкий смысл.
  Так, Г. И. Петров отмечал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.
  Развивая это суждение, Ю. М. Козлов рассматривает административный процесс как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном), или собственном, смысле. И процесс как административно-процессуальную деятельность понимает в двух вариантах:
  а) административно-процедурном;
  б) административно-юрисдикционном.
  Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рассматриваемые дела носят индивидуальный характер.
  Вместе с тем Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям.Во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов исполнительной власти как административно-юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как административно-процедурные.
  Во-вторых, при административно-юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора для правильного его разрешения. При административно-процедурной деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (например, проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).
  В-третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, что в административно-процедурной деятельности отсутствует предмет спора, являющийся основой для административно-юрисдикционной деятельности, т. е. для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной документацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.
  В-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и наказания, т. е. привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.
  В-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить доказательства и т. д.).
  Процесс — это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность системы государственных органов. Основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства.
  Правовая природа процесса выражается прежде всего в его социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Поэтому каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.
  Но одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил — процессуальных норм права: гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.
  Процесс как юридическое явление характеризуется также и тем, что в ходе его осуществления возникают процессуальные отношения — самостоятельный вид правовых отношений. Соответственно различаются гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и административно-процессуальные отношения. Независимо от конкретных особенностей, этим трем разновидностям процессуальных правоотношений свойственно то, что они возникают в связи с реализацией норм материального права под воздействием соответствующих процессуальных правил.
  Вывод о том, что процесс как выражение формы деятельности государства есть деятельность юридически-результативная, имеет самое непосредственное отношение к определению понятия административного процесса.
  По мнению А. П. Коренева, административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений.
  Несколько более развернутое определение дает В. Д. Сорокин, рассматривая административный процесс как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.
  Действующие административно-процессуальные нормы содержатся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правоприменительных актов, права и обязанности участников административного процесса и т. д.
  Специфическими особенностями административного процесса, отличающими его от других видов процесса (уголовного, гражданского), являются:
  1) последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых других отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности. Содержание административного процесса составляют управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления;
  2) более широкий круг общественных отношений, более сложная структура производств, регламентируемая многочисленными административно-процессуальными нормами;
  3) сфера применения, не исчерпывающаяся реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.