Социальное обслуживание населения как институт социальной сферы
Джанаева Н.Г.
(Центр по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, Москва)
Перед российским обществом Президентом поставлена задача интенсификации экономического развития страны. Но цели экономического развития России, как и любого гражданского общества, реализуются, в конечном счете, в социальной сфере.
В условиях рыночной экономики социальная сфера существенно трансформируется. Актуальной задачей становится эффективное управление региональными социальными комплексами и их финансирование. От ее решения зависит не только успех современных социальных реформ, но и динамика экономического развития регионов.
Чрезвычайно важна деятельность новых, адекватных рынку, институтов социальной сферы. Одним из таких институтов, и это подтверждается практикой всех развитых стран мира, является система социального обслуживания населения, предоставляющая широкий спектр социально-экономических, медико-социальных, пси- холого-педагогических, правовых, социально-бытовых и иных услуг. Среди тех, кто особо нуждается в этих услугах, - люди, находящиеся в трудной жизненной ситуации - многодетные, неполные, молодые семьи, семьи с несовершеннолетними родителями, семьи, в которых проживают инвалиды, дети из неблагополучных семьей, дети, осиротевшие или оставшиеся без попечения родителей, дети с асоциальным поведением, беспризорные. Необходимость предоставления социальных услуг важна и для таких категорий населения, как одинокие и пожилые люди, безработные, лица без определенного места жительства, выпускники детских домов.
Большинство проблем современной социальной инфраструктуры обусловлены недостаточным финансированием и низким уровнем жизни населения. Значительная часть населения страны находится за чертой бедности и не имеет экономической возможности пользоваться сферой услуг по рыночным ценам. Этим категориям граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств на удовлетворение своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи, в рамках программ социальной защиты населения, при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий, предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме, а также в форме различного рода услуг.
Социальное обслуживание населения, обеспечивающее разнообразные социальные услуги, представляет собой важный элемент системы социальной защиты населения. Эффективно функционирующие социальные службы ощутимо снижают уровень социального неблагополучия в самых разных его проявлениях, осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий, содействуя тем самым социальному и экономическому развитию общества в целом. В то же время, недостаток ресурсов, которыми располагает государство, их нерациональное использование не позволяют в полной мере реализовывать конституционные социальные гарантии граждан. Все это обуславливает необходимость реформирования системы социальных услуг.
Разрабатывая реформирование системы социальных услуг на среднесрочный период, следует исходить из ряда основных приоритетов, сформулированных в «Основных направлениях социальноэкономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», «Программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)», Посланиях Президента России Федеральному Собранию:
- развитие и рациональное использование трудового потенциала общества;
- поддержка социально уязвимых слоев населения, дальнейшее совершенствование адресной социальной помощи, замена системы социальных пособий и льгот денежными выплатами;
- сокращение масштабов бедности на основе обеспечения эффективной занятости населения, повышения финансовой устойчивости пенсионной системы, персонификации социальной помощи;
- формирование системы дополнительного негосударственного социального страхования как фактора социальной стабильности;
- внедрение новых методов финансирования бюджетных учреждений, расширение их хозяйственной самостоятельности и создание условий для повышения качества и разнообразия предоставляемых гражданам социальных услуг;
- взаимодействие со структурами гражданского общества в вопросах финансирования и предоставления социальных услуг, контроля их качества;
- стимулирование социально ответственного поведения представителей российского бизнеса.
В сфере реформирования системы социальных услуг приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности, расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление; переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования; обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги; объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями; обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств; развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки; привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения; разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются; развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета; упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность; создание условий для привлечения к оказанию социальных услуг как государственных, так и негосударственных организаций; использование наряду с государственным финансированием частных благотворительных средств; разработка общих требований к деятельности государственных, муниципальных, частных и иных учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг, на основе социальных регламентов и системы оценки качества выполнения социальных программ.
Представляется, что единственно действенным механизмом контроля над качеством оказываемых населению социальных услуг является их лицензирование. Д ля физических лиц лицензии (разрешение для занятия социальной работой) выдаются при условии, что претендент достиг уровня компетентности, необходимого для защиты безопасности, благополучия и здоровья граждан. Для юридических лиц лицензии выдаются в том случае, когда деятельность по оказанию конкретных услуг отвечает государственным минимальным стандартам, предусмотренным законодательством. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.12.2000 № 933 предусматривается весьма ограниченный перечень видов такой деятельности (социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных условиях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в стационарных условиях) и только для негосударственных учреждений. Этот перечень можно несколько расширить и распространить на государственные и муниципальные социальные службы. Подход к лицензированию определенных видов деятельности по предоставлению социальных услуг должен быть единым для всех социальных служб независимо от форм собственности, так как это позволит в равной мере обеспечить их ответственность перед своими клиентами и эффективный контроль над их деятельностью. При разработке требований для получения лицензий на социальную деятельность целесообразно учесть опыт и практику работы негосударственных организаций. Такой подход имеет место в близких к социальному обслуживанию населения сферах, а именно в медицине и образовании, где лицензировать свою деятельность обязаны и государственные, и негосударственные организации. В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации» от 10.12.1995 № 195-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживание населения в том случае, если оно не противоречит Федеральному закону.
Неразрывно связана с лицензированием стандартизация: лицензия является гарантией того, что деятельность организации по оказанию определенных видов социальных услуг отвечает установленным государственным стандартам. Иначе говоря, лицензирование реализует функцию контроля над выполнением стандартов. При несоблюдении стандартов социальная служба может быть лишена лицензии.
Поскольку подходы к формированию государственных минимальных социальных стандартов в настоящее время не определены и практически не урегулированы в законодательном порядке, необходима разработка рамочного законопроекта, закрепляющего основные понятия социальной стандартизации и устанавливающего правовые основы определения и общего порядка применения государственных минимальных социальных стандартов.
Необходимость формирования нормативной правовой базы для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов обусловлена задачей введения их в практику федеральными законами: “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, “Бюджетный кодекс Российской Федерации”, а также Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов”.
Под государственными минимальными социальными стандартами понимаются единые для всех субъектов Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации. Эти услуги оказываются на определенном, минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов.
Введение государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач:
- обеспечение доступности социальных услуг для граждан Российской Федерации на бесплатной основе;
- удовлетворение важнейших потребностей человека в социальных услугах в целях обеспечения социальной стабильности и устойчивого развития общества;
- повышение качества социальных услуг и усиление контроля за их обеспечением;
- планирование и организация предоставления гарантируемых государством социальных услуг, оценка и контроль за деятельностью учреждений и организаций, осуществляющих реализацию социальных услуг на основе государственных минимальных социальных стандартов.
На основе государственных минимальных социальных стандартов можно определить минимальную потребность местных и региональных бюджетов в отношении их обеспечения, перераспределить по необходимости и закрепить доходы по уровням бюджетной системы (налоги, акцизы и др.). В результате становится возможным перевод основной части муниципальных образований и субъектов Российской Федерации на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики.
Принятие Федерального закона “О государственных минимальных социальных стандартах” предусматривает упорядочение расходов на социальные нужды и не повлечет прямых дополнительных расходов, поскольку они определяются исходя из возможностей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных фондов.
В мировой практике широко задействован такой механизм непрерывного повышения качества услуг в сфере социального обслуживания населения, как добровольная сертификация. Его суть состоит в том, что наряду с государственными стандартами объема и качества услуг также разрабатываются социальные стандарты, превышающие их уровень. Это означает предъявление повышенных требований к качеству социальных услуг, к выполнению которых должна стремиться социальная служба. При достижении более высокого уровня социального обслуживания социальная служба, включая негосударственные организации, получает соответствующий сертификат. Наличие сертификата демонстрирует качество оказываемой услуги и способствует улучшению имиджа социальной службы и повышению ее конкурентоспособности. При заключении органами государственного управления контрактов на выполнение социальных программ с выделением бюджетных средств предпочтение, как правило, отдается организациям, имеющим сертификат.
Только повышение качества социальных услуг, реформирование самой системы социальных услуг с введением механизмов лицензирования, стандартизации и сертификации позволят решить многие проблемы как социального, так и экономического развития.