§ 2. Правовое регулирование гражданства Российской Федерации
Основу правового регулирования гражданства Российской Федерации составляет Федеральный закон «О гражданстве Российской Федераций», который был принят 31 мая 2002 года и вступил в силу 1 июля 2002 года. 11 ноября 2003 года в названный Федеральный закон были внесены существенные изменения и дополнения.
В статье 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. также сказано, что по вопросам гражданства принимаются в соответствии с федеральным законом другие нормативные правовые акты. К числу таких актов в настоящее время относятся: Указы Президента Российской Федерации, которыми были утверждены Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и состав этой Комиссии и др.. В целях исполнения Федерального закона от 31 мая 2002 года и Указов Президента Российской Федерации приказами Министерства внутренних дел Российской Федерации были утверждены Инструкции, затрагивающие различные стороны работы органов внутренних дел по вопросам гражданства Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации» дано следующие определение понятия гражданства Российской Федерации: «Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей».
I. Признание гражданства Российской Федерации
Определяя признаки, на основании которых устанавливается принадлежность лица к государству, государство создает тем самым необходимые условия для четкого отграничения граждан своей страны от иностранцев, а также и от лиц без гражданства. Без этого оно не может решать и другие вопросы, связанные с правовой регламентацией гражданства.
Поэтому первое, что должно делать государство, принимая новый закон о гражданстве, решить вопрос о том, кого оно признает своими гражданами. Признание гражданства в новом законе о гражданстве является, фактически, первым основанием приобретения гражданства. К сожалению, в Федеральном законе от 31 мая 2002 года о признании не говорится. Статья 5 этого Федерального закона говорит только о том, кто является гражданином Российской Федерации. Слово «являются» никак не может считаться особым государственно-правовым институтом. Это простая констатация факта и не более того.
Что представляет собой «признание», как государственно-правовой институт? Особенности содержания отношений по признанию гражданства обусловлены как характером поведения участников этих отношений, так и основанием их возникновения и прекращения. Прежде всего, в отношениях по признанию гражданства отсутствует специально выраженное волеизъявление лица, направленное на приобретение гражданства. В данном случае нет необходимости ни в подаче ходатайства о приеме в гражданство, ни о вынесении специального решения уполномоченного на то государственного органа. Гражданство лица признается государством в силу наличия юридического факта, обозначенного в законе. Факт признания лица гражданином государства в связи с принятием нового закона о гражданстве не требует подтверждения каким бы то ни было специальным документом. Лицо как было гражданином государства, так им и остается. Статья 5 Федерального закона от 31 мая 2002 года подтверждает сказанное. В ней говорится, что гражданами Российской Федерации являются:
во-первых, лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона; (напоминаю, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года вступил в силу с 1 июля 2002 года);
во-вторых, лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим федеральным законом (то есть положения этой части статьи 5 Федерального закона относятся уже к будущему).
II. Приобретение гражданства Российской Федерации
Состоянию в гражданстве любого государства предшествует его приобретение. Российское гражданство приобретается по основаниям, указанным в статье 12 Федерального закона от 31 мая 2002 года: во-первых, по рождению;
во-вторых, в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в-третьих, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
в-четвертых, по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
1. Наиболее распространенным основанием приобретения гражданства является основание «по рождению». Раскрывая содержание этого основания, Федеральный закон в статье 12 определил, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения:
оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации;
один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является гражданином иностранного государства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации. В ином случае он станет лицом без гражданства;
оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами, которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство. (Настоящее основание дано в редакции Федерального закона от 11 ноября 2003 года).
Названные положения Федерального закона о приобретении гражданства Российской Федераций «по рождению» (филиация) свидетельствуют о том, что в Российской Федерации строго соблюдается принцип «права крови», что обеспечивает максимально возможное решение вопро- 162 са в пользу ребенка, а принцип «права почвы» (п.4) способствует сокращению и предотвращению случаев безгражданства детей.
Дальнейшее подтверждение принципа «права почвы» как основания приобретения гражданства Российской Федерации по рождению, содержится в п. 2 статьи 12. В ней предусмотрено, что ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
2. Вторым основанием приобретения гражданства Российской Федерации является приём в гражданство Российской Федерации.
Федеральный закон от 31 мая 2002 года предусматривает общий и упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации.
Общий порядок приобретения гражданства Российский Федерации - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные статьей 13 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации. Приобретение гражданства в общем порядке осуществляется путем направления заявления о приеме в гражданства на имя Президента Российской Федерации.
Участниками данного правоотношения могут быть иностранные граждане или лица без гражданства. В статье 13 Федерального закона установлено, что лицам, ходатайствующим о приеме в гражданство Российской Федерации, должно исполниться 18 лет и они должны быть дееспособны.
Приобретение российского гражданства в общем порядке предполагает также соблюдение следующих условий:
а) требуется пятилетний ценз оседлости, то есть непрерывное проживание в России в течение пяти лет со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство. При этом срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших на территорию Российской Федерации до 1 июля 2002 года (то есть до дня официального вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 года - И.Б.) и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства. Проживание в Российской Федерации признается непрерывным, если лицо выезжало за рубеж не более чем на три месяца в течение года;
б) условием принятия иностранных граждан и лиц без гражданства в российское гражданство является обязательство соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
в) требованием к лицам, желающим получить российское гражданство, является наличие законного источника средств к существованию. Документом, подтверждающим наличие законного источника средств к существованию, могут служить: справка о доходах физического лица; трудовая книжка; пенсионное удостоверение; справка органа социальной защиты о получении пособия; либо иной документ, подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом деятельности. Подробный перечень необходимых документов содержится в новой редакции п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года;
г) условием приема в российское гражданство является отказ от иностранного гражданства. Исключение допускается в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (например, когда международным договором допускается двойное гражданство лица); действующим Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (например, когда в индивидуальном порядке лицу предоставлено двойное гражданство); или если отказ от гражданства невозможен в силу независящих от лица причин;
д) условием представления гражданства Российской Федерации является владение русским языком в устной и письменной форме, достаточным для общения в языковой среде. Определение уровня знания русского языка установлено в том же п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 14 ноября 2002 года. В частности, документом, подтверждающим знание русского языка, может быть: документ о получении образования не ниже общего основного образования; сертификат о прохождении тестирования по русскому языку и др. Мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие возраста 60 лет, от представления такого документа освобождаются.
В части 2 статьи 13 Федерального закона предусматривается возможность сокращения до одного года срока проживания на территории Российской Федерации следующих категорий лиц: наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации; признание лица беженцем в установленном федеральным законом порядке.
Упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации - это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам приема в российское гражданство в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные новой редакцией статьи 14 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации. Решения о приеме в гражданство Российской Федерации лиц, указанных в статье 14 Федерального закона, принимаются Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами и, соответственно, Министерством иностранных дел, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, находящимися за пределами Российской Федерации, то есть без обращения с заявлениями о приеме в российское гражданство к Президенту Российской Федерации.
При оформлении гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке не требуется соблюдение ценза оседлости, то есть непрерывного проживания на территории России в течение 5 лет или одного года для бывших граждан СССР, РСФСР, беженцев, политэмигрантов и других лиц, если они (иностранные граждане и лица без гражданства):
- имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;
- имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;
- являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.;
- родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;
- состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
- являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации.
Федеральным законом от 1 октября 2008 года «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» установлено также, что: «Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию по месту жительства на территории Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 настоящего Федерального закона». (См. Соответствующие пункты на стр. стр. 21-222, (47-249) настоящего учебного пособия).
3. Третьим основанием приобретения гражданства Российской Федерации является восстановление в гражданстве Российской Федерации. В порядке восстановления российское гражданство могут получить лишь те лица, которые когда-либо имели, но по каким-либо причинам утратили его.
Для восстановления в гражданстве требуется: достижения совершеннолетия, то есть 18 лет; непрерывное проживание на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство в течение трех лет; а также соблюдение требований, предусмотренных в статье 13 Федерального закона (обязательство соблюдать Конституцию и федеральные законы, наличие законного источника средств к существованию и др.)
4. Иными основаниями приобретения гражданства Российской Федерации, на что указано в статье 11 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002 года, могут быть:
во-первых, выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федераций. В этом случае лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптация) в порядке и сроки, которые устанавливаются соответствующим международным договором Российской Федерации.
во-вторых, это особый порядок приобретения гражданства детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, а именно: гражданство недееспособных лиц; гражданство детей при усыновлении (удочерении); гражданство детей и недееспособных лиц, над которыми установлена опека и попечительство.
5. Основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим Законом о гражданстве 1991 года с изменениями и дополнениями, перечень оснований для отказа в приеме или восстановлении в гражданстве Российской Федерации существенно расширен. Он приведен в соответствие с Европейской конвенцией о гражданстве 1997 года. В частности, могут быть отклонены заявления, поданные лицами, которые: выступают за насильственное изменение или иными действиями создают угрозу национальной безопасности страны, то есть террористы, экстремисты и им подобные элементы; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранных государств; не имеют законного источника средств к существованию на день подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации. Как названные, так и некоторые другие основания определены в статье 16 Федерального закона.
III. Прекращение гражданства Российской Федерации
Право на изменение гражданства является неотъемлемым правом каждого гражданина Российской Федерации. Согласно статьи 6 Конституции Российской Федерации гражданин не может быть лишен права изменять свое гражданство. Европейская конвенция о гражданстве 1997 года предусматривает, что каждое государство-участник разрешает отказ от гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства.
Статья 18 Федерального закона от 31 мая 2002 года предусматривает, что основаниями для прекращения гражданства Российской Федерации являются:
во-первых, выход из гражданства Российской Федерации; во-вторых, иные основания, предусмотренные настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
1. Выход из гражданства Российской Федерации. Выход из гражданства - это добровольная акция, то есть осознанное действие (отказ) правоспособного и дееспособного лица. Выход из гражданства прекращает юридическую связь конкретного лица с государством, их взаимные права, обязанности и ответственность.
Выход из гражданства может быть разрешен лишь по личному ходатайству гражданина Российской Федерации. Однако выход из гражданства не является волевым действием одностороннего порядка. Другой обязательный элемент отношений, связанных с выходом из гражданства - получение на это разрешения государства. Согласно п. «в» части 1 статьи 28 Федерального закона от 31 мая 2002 года, такое разрешение может дать только Президент Российской Федерации.
Порядок выхода из гражданства Российской Федерации установлен в статье 19 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации:
во-первых, выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления каждого лица в общем порядке, за исключением случаев, которые могут послужить основанием для отказа в выходе из гражданства Российской Федерации;
во-вторых, выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением ранее указанных случаев;
в-третьих, выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению 168 единственного родителя. В данном случае согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на прекращение гражданства Российской Федерации не просто обязательно, но оно должно быть оформлено нотариально.
Естественно, что при определенных условиях, и обстоятельствах возникает вопрос о допустимости выхода конкретного лица из гражданства Российской Федерации и связанного с этим выездом за пределы страны. В этих целях статья 20 Федерального закона о гражданстве предусматривает случаи отказа в выходе из гражданства Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненные перед Российской Федерацией обязательства, установленные федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в силу обвинительный приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
2. Иные основания выхода из гражданства Российской Федерации. К числу таких оснований следует отнести:
а) выбор иного гражданства (оптация) при изменении Государственной границы Российской Федерации. В статье 21 Федерального закона о гражданстве установлено, что при территориальных преобразованиях в соответствии с международным договором Российской Федерации границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора;
б) это изменение гражданства детей при изменении гражданства родителей; усыновление (удочерение) ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации, гражданином иностранного государства; опека и попечительство детей или недееспособных лиц, являющихся гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами.
IV. Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации
К числу таких органов относятся:
- Президент Российской Федерации;
- Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;
- Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами Российской Федерации.
К ведению Президента Российской Федерации относится решение следующих вопросов:
- прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
- восстановление в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;
- выход из гражданства Российской Федерации в общем порядке;
- отмена решений по вопросам гражданства Российской Федерации в случаях, когда такое решение было принято Президентом Российской Федерации.
Кроме названных полномочий, Президент Российской Федерации утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Федерации; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Федерального закона о гражданстве. По вопросам гражданства Президент Российской Федерации издает указы.
В качестве совещательного и консультативного органа при Президенте Российской Федерации создается Комиссия по вопросам гражданства, которая призвана обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.
К компетенции Федерального органа, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции и его территориальных органов, Федерального органа исполнительной власти, ведающих вопросами иностранных дел, дипломатических представительств и консульских учреждений относится решение практически идентичных вопросов. Их компетенция по вопросам гражданства аналогична, с тем лишь различием, что органы внутренних дел принимают решения в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а органы, ведающие вопросами иностранных дел, - за пределами Российской Федерации.
Эти органы осуществляют следующие полномочия:
- определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации и, соответственно, проживающих за пределами Российской Федерации;
- принимают от соответствующих лиц заявления о приеме в гражданство Российской Федерации;
- проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
- направляют Президенту Российской Федерации заявления по вопросам приема в гражданство Российской Федерации, а также заключения по данным делам;
- рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации и принимают решения по вопросам приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке;
- отменяют решения по вопросам гражданства, которые приняты, соответственно, органами внутренних дел или органами иностранных дел;
- исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации.
V. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации
Вся процедура, связанная с производством по делам о гражданстве Российской Федерации, начинается с подачи заявления по вопросам гражданства, которое подается по месту жительства заявителя. Если заявитель проживает на территории Российской Федерации, заявление подается в территориальный орган Федерального органа исполнительной власти уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; если заявитель находится за пределами Российской Федерации - в дипломатическое представительство или консульское учреждение. Заявление составляется письменно по установленной форме, а личная подпись заявителя удостоверяется уполноченным на то должностным лицом полномочного органа. При подаче заявления взимается государственная пошлина, а за пределами Российской Федерации - консульский сбор.
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом Российской Федерации. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Решения о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации лиц, проживающих на территории Российской Федерации, в упрощенном порядке принимаются Федеральным органом исполнительной власти и его территориальным органом или соответствующими органами иностранных дел, находящимися за пределами Российской Федерации. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке осуществляется в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Датой приобретения гражданства Российской Федерации является: день рождения ребенка; день усыновления (удочерения) ребенка; день принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве, соответствующего решения.
Гражданство Российской Федерации прекращается со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, соответствующего решения.
Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении заявления по вопросам гражданства может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Виды основных документов, устанавливающих личность гражданина Российской Федерации, определяются в статье 10 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации. Конкретный перечень таких документов определен в части VI Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства от 14 ноября 2002 года. К таким документам Положение относит: паспорт гражданина Российской Федерации; дипломатический паспорт; служебный паспорт; паспорт моряка (удостоверение личности моряка); удостоверение личности военнослужащего (военный билет) с вкладышем, свидетельствующем о наличии гражданства Российской Федерации; свидетельство о рождении с вкладышем, подтверждающим наличие гражданства Российской Федерации. Наличие гражданства у детей может подтверждаться сведениями, которые содержатся в названных документах. При выезде заграницу отметка о гражданстве ребенка делается в свидетельстве о рождении ребенка.