2. Виды контроля в государственном управлении
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, и характера их полномочий различают следующие виды контроля:
1) контроль, осуществляемый Президентом РФ;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти;
3) контроль органов судебной власти за деятельностью органов исполнительной власти;
4) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Рассмотрим эти виды контроля.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:
— непосредственный контроль Президента РФ;
— президентский контроль через его структуры.
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должность заместителей Председателя, министров, руководителей федеральных служб, высшее командование Вооруженных сил и других руководителей федеральных органов исполнительной власти .
В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитываются перед Президентом РФ при их личных встречах с ним и представлении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и ведомств.
Президент вправе не только присутствовать, но и председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непосредственно контролировать правильность и необходимость решений Правительством по важнейшим вопросам управления страной.
Кроме того, Президент РФ вправе отменять постановления или распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ, а также принимать решения об отставке самого Правительства РФ.
Существенную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента РФ, которая действует на основе Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.186 В пределах своих полномочий Администрация также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Что касается других президентских структур, то помощь Президенту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а также Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, которые готовят предложения по подбору и назначению лиц на ведущие должности в системе органов исполнительной власти.
Следующей структурой является Контрольное управление Президента РФ, которое осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. На него возложен контроль и проверка исполнения поручений Президента, руководителя его Администрации, а также контроль за деятельностью подразделений Администрации Президента.
Для реализации своих полномочий Контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться правоохранительные, контролирующие органы и другие специалисты федеральных органов исполнительной власти.
При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и других органов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно данное управление может направить соответствующим руководителям предписание об устранении выявленных нарушений, которое подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный срок (или более сокращенный) должны быть приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное управление.
При обнаружении признаков состава преступления Контрольное управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения вопроса по ним.
К числу президентских структур следует отнести также полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые действуют на основе Положения о них, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, решений федеральных органов исполнительной власти, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.
Он вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в федеральные органы исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения или неисполнения подчиненными им органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Такие же представления полномочный представитель может вносить в законодательный орган субъекта Федерации в случае противоречия принятых им нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства РФ.
Контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные полномочия палат Федерального собрания небольшие по объему и принадлежат в основном Государственной думе. Ее контрольные полномочия заключаются в том, что она:
— дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
— решает вопрос о доверии к Правительству РФ;
— назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ;
— контролирует деятельность Правительства по разработке федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ).
Контроль же за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению Совета Федерации и Государственной думы, для чего они образуют Счетную палату как орган финансового контроля (ст. 101 Конституции РФ).
В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О счетной палате Российской Федерации» на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета; контроль за законностью и своевременностью средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и другие функции.
Контрольные полномочия Федерального собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального собрания (ст. 83 п. «м» Конституции РФ).
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации» и от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» закреплены полномочия Федерального собрания по осуществлению контроля за деятельностью этих федеральных органов исполнительной власти.
Формой контроля является также запрос депутата или депутатов.
В субъектах Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не одинаков.
Так, согласно конституциям республик Татарстана и Башкортостана их представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами государственной власти.
Согласно п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет следующие контрольные функции:
1) контроль за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт- Петербурга;
2) последующий контроль за исполнением бюджета города, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, расходованием средств и валютных фондов города;
3) контроль за выполнением программ и планов социально-экономического развития города;
4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга;
5) контроль за своевременным приведением в соответствие с законодательством РФ правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга;
6) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Депутат или группа депутатов Законодательного собрания на основании ст. 58 Устава Санкт-Петербурга вправе обратиться с депутатским запросом к губернатору города по вопросам, входящим в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга. Губернатор обязан дать письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со дня его получения.
Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Этот вид контроля осуществляется органами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Субъектами контроля являются Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
Конституционный суд РФ, является судебным органом конституционного контроля и разрешает вопросы исключительно права.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, обеих палат Федерального собрания, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации.
Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конституционном суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в этот суд Президента РФ, обеих палат Федерального собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, другой нормативный акт или не соответствует.
Конституционный суд РФ рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или ненадлежащего применения закона в конкретном деле.
Конституционный суд РФ принимает следующие виды решений:
— постановление при рассмотрении вопросов о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации;
— заключение по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
— определение, если в процессе конституционного производства не требуется вынесение постановления.
Контроль судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, заключается в рассмотрении судьями большого количества дел об административных правонру- шениях: о неповиновении законному распоряжению сотрудника милиции (ст. 19.3 КоАП РФ); мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ); о нарушении правил безопасности дорожного движения и другие дела.
К полномочиям федеральных и районных судов общей юрисдикции относится также рассмотрение жалоб граждан на незаконные действия должностных лиц органов исполнительной власти.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также дел, находящихся в производстве по поводу жалоб граждан или протеста прокурора, суд вправе:
— возвратить дело об административном правонарушении для надлежащего оформления;
— отменить постановление и прекратить дело об административном правонарушении;
— отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело;
— вынести частное определение органу или должностному лицу (ст. 226 Гражданско-процессуального кодекса РФ).
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину во всех отраслях государственного управления: в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах.
Различают три вида контроля органов исполнительной власти: общий, ведомственный и надведомственный.
Общий контроль осуществляют Правительство РФ, правительства и главы администраций субъектов Федерации.
Правительство РФ руководит работой подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе приостанавливать или отменять акты этих органов, если они противоречат Конституции РФ, законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
Осуществляя контроль за деятельностью исполнительных органов субъектов Федерации, Правительство РФ правомочно лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов этих органов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека.
Например, Администрация Санкт-Петербурга осуществляет контрольные полномочия через свои отраслевые органы. Так, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры осуществляет контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению сохранности памятников при производстве строительных, мелиоративных, дорожных и других работ.
Комитет по здравоохранению осуществляет контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, качеством фармацевтической продукции и изделий медицинского назначения.
Комитет по науке и высшей школе контролирует соблюдение законов и других правовых актов, определяющих деятельность научно-образовательной сферы, разработку предложений и реализации мероприятий по социально-правовой защите студентов и работников научно-образовательной сферы, а также защиту собственности, закрепленной за учреждениями и организациями.
Аналогичный контроль по своим направлениям деятельности осуществляют другие комитеты Администрации Санкт-Петербурга.
Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами соблюдения и исполнения законов и внутриведомственных нормативных актов. Например, в МВД России контроль организуется по двум направлениям: а) со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими и б) контроль за работой личного состава со стороны начальника и его заместителей на уровне горрай- линорганов внутренних дел.
При осуществлении контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими используются следующие виды контроля:
а) инспектирование или комплексные проверки, когда контролю подвергаются все направления деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности;
б) целевые выезды сотрудников штабов или подразделений собственной безопасности для оказания практической помощи, а также для проверки поступивших жалоб граждан или юридических лиц;
в) линейный контроль, когда, к примеру, сотрудники Департамента охраны общественного порядка МВД России проверяют только патрульно-постовую службу или службу участковых уполномоченных милиции, т. е. одну линию работы горрайорганов внутренних дел;
г) вызов руководителей подчиненных органов внутренних дел с отчетами (докладами) для их заслушивания в вышестоящем органе внутренних дел и другие виды контроля.
Надведомственный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции. К таким органам относятся Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, которые полномочны осуществлять контроль на предприятиях и организациях, независимо от форм собственности, в пределах своих полномочий.
В отдельных случаях контроль проводят органы отраслевой компетенции, наделенные государственно-властными полномочиями над- ведомственного характера. В пределах своих полномочий они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.
Так, Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии, подчиненная Министерству промышленности и энергетики РФ, осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка сертификации, норм и правил предприятиями и организациями, независимо от ведомственной принадлежности, в области технического регулирования и метрологии.
Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляет также Федеральное казначейство Министерства финансов РФ и другие федеральные службы.