1. Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов
Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право реализуется главным образом через административное законодательство.
Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности).
Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.
Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благоприятную окружающую природную среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Это право обеспечивается:
— планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
— социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
— предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;
— возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
— государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.
Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные права граждан:
— создавать общественные объединения, фонды и иные общественные формирования, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
— требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
— требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;
— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.
Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.
Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.
Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязанности граждан в области охраны окружающей природной среды.
Граждане обязаны: охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства.
В последние годы государством, его исполнительными властными структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ владели этой информацией.
Ее анализ позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью правоохранительных органов.
Следует различать использование и охрану природных ресурсов.
В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).
Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и утверждение федеральных программ экологического развития России. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий и др.
Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятельности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. принят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 марта 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая 1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.
На Правительство РФ возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному природопользованию, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мониторинга и др.
Не менее важная компетенция отводится органам власти субъектов Федерации: определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов; разработка и издание законов и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ведение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.
Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.