1.3. Источники муниципального права

  На природу и содержание источников муниципального права оказывает влияние:
  1) комплексный характер муниципального права (совпадение источников муниципального права с источниками отраслей частного и публичного права);
  2) высокий уровень юридической децентрализации (без активного развития нормотворческой деятельности на местном уровне невозможно было бы существование этой отрасли права).
  К источниками муниципального права относятся: нормативные правовые акты, международные правовые акты, правовые обычаи.
  Система правовых актов, являющихся источниками муниципального права, в общем виде представлена в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон 2003 года): «Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской
  Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты».
  Международные правовые акты. К источникам муниципального права относятся универсальные акты в области прав человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и др.) и специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления.
  Универсальные акты в области прав человека оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное значение заключается в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление. Термин «местное самоуправление» в данных международных актах не употребляется.
  Наиболее значимым из международных актов является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года. Ее политико-правовое значение определяется тем, что в ней дается понятие местного самоуправления, демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закреплен принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые им предоставляются, право местных сообществ на объединение. Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХРЖХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления.
  Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицировала 1 1 апреля 1 998 года; для России Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года.
  Определенную роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.
  Другим важным актом в области местного самоуправления является Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - членов СНГ в 1994 году.
  Хотя международные акты имеют верховенство над национальными правовыми актами, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 30 ноября 2000 года. Конституционный Суд РФ указал, что хотя Устав Курской области воспроизводит положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, но эта хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты не вправе занижать или игнорировать.
  Нормативно-правовые акты. Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками муниципального права, имеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, региональный уровень, местный уровень. На каждом уровне имеется главный для данного уровня акт. Особое место занимает Конституция РФ. В ней закреплены:
  - институт местного самоуправления как основа конституционного строя РФ, как одна из форм народовластия (статьи 8, 9, 12);
  - институт правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (статьи 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 60);
  - институт организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. 130 - 133);
  - институт разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления.
  Все эти статьи содержат нормы прямого действия. Конституция РФ является основой всей системы норм муниципального права. Поэтому большое значение имеет толкование этих норм, даваемое Конституционным Судом РФ.
  Федеральное законодательство о местном самоуправлении. В настоящее время этот уровень является основным (ранее, до принятия Закона 2003 года, основным был уровень субъекта РФ). Федеральный законодатель резко сузил сферу регионального законодательства, стремясь урегулировать как можно больше отношений местного уровня.
  Системообразующим актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначально предполагалось, что он полностью вступит в силу с 1 января 2006 года. К этому моменту субъекты РФ должны были полностью перестроить организацию местного самоуправления в соответствии с новым законом. Однако не все субъекты РФ успели перестроить систему местного самоуправления в соответствии с новым законодательством. Поэтому окончательное введение в действие Закона 2003 года было отложено до 1 января 2009 года (до окончании я переходного периода). Парадокс заключался в том, что все нормы закона практически вступили в силу. И при этом продолжали действовать Закон РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РФ», ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1 995 года), ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправлении в РФ», которые к настоящему времени утратили силу.
  Закон 2003 года имеет особенности действия в пространстве. В Чеченской республике и Республике Ингушетия выборы в органы местного самоуправления прошли только в 2010 году, поскольку в этих субъектах большие проблемы возникли при определении границ муниципальных образований. Был принят специальный Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике», который установил порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях этих республик, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения. Положения Закона 2003 года на этих территориях применяются в части, не урегулированной законом № 207-ФЗ. До 1 января 2010 года на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики был установлен переходный период.
  Имеется множество специальных федеральных законов, содержащих нормы муниципального права: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.
  Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего: Налоговый Кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др.
  Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных законах: Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе от 14 ноября 2002 года «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ; Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральном законе от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.
  Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 года № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2004 года № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований»; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 года № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ от 24 августа 2005 года № 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и др.
  Региональное законодательство о местном самоуправлении. Особое место среди источников муниципального права на этом уровне занимают конституции и уставы субъектов РФ.
  Главным источникам являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении, это системообразующие акты муниципального права субъектов РФ (например, Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»).
  Большой массив нормативно-правовых актов составляют законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте РФ, о местном референдуме, о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др. Например, в Ростовской области имеется обширное законодательство о местном самоуправлении: Областной закон Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 19 декабря 2005 года № 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 27 февраля 2007 года № 633-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов», Областной закон Ростовской области от 13 октября 2008 года № 103-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области» и др.
  Нормативные правовые акты муниципальных образований. Муниципальные образования принимают акты и правоприменительные и нормативные. Система муниципальных правовых актов закреплена в ст. 43 Закона 2003 года. В систему муниципальных правовых актов входят:
  1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
  2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
  3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
  Ст. 7 Закона 2003 года устанавливает обязательность муниципальных правовых актов и пределы их действия в пространстве. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными полномочиями. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
  Закон 2003 года устанавливает наименования правовых актов (в том числе и нормативных), принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Представительный орган принимает решения; глава муниципального образования - постановления и распоряжения, глава местной администрации - постановления и распоряжения, местной администрации по вопросам организации работы местной администрации, иные должностные лица - распоряжения и приказы.
  Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону 2003 года, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
  Ч. 5 ст. 7 Закона 2003 года регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизии между различными нормативно-правовыми актами Российской Федерации или субъекта РФ. Если правовая коллизия имеет место, то местное правотворчество по данному вопросу невозможно до разрешения вопроса судом, так как муниципальный акт не будет соответствовать ни одному из двух.
  Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты муниципальных образований. В соответствии со ст. 43.1 Закона 2003 года все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ, в порядке, установленном законом субъекта РФ.
  Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
  Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
  Устав муниципального образования (ст. 44 Закона 2003 года) имеет конституирующее значение для местного самоуправления соответствующей территории:
  - обладает признаками учредительного документа, определяет систему местного самоуправления, структуру его органов (в настоящее время - только в рамках федерального закона);
  - обладает повышенной легитимностью;
  - является актом всеобъемлющего характера, регламентирует все области жизнедеятельности местного сообщества;
  - является основой для дальнейшего нормотворчества;
  - должен быть самодостаточным, т.е. включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.
  Закон 2003 года устанавливает обязательные положения устава, без которых он не может пройти государственную регистрацию.
  Уставом муниципального образования должны определяться:
  1) наименование муниципального образования;
  2) перечень вопросов местного значения;
  3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
  4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
  5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
  6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
  7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
  8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
  9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
  10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
  В отличие от старого закона, в Законе 2003 года отсутствуют положения об обязательном закреплении в уставе условий и порядка организации муниципальной службы, общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
  Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления, но в рамках федерального и регионального законодательства.
  Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.
  Поскольку в настоящее время принятие устава муниципального образования путем прямого волеизъявления населения невозможно, постольку в целях выявления мнения населения муниципального образования по содержанию устава проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Аналогичный порядок установлен и для случаев внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
  Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
  Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции (территориальные органы Министерства юстиции РФ) в порядке, установленном федеральным законом от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 1 5 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:
  1) устав муниципального образования;
  2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
  3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.
  Регистрирующий орган:
  1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
  2) проверяет соблюдение установленного порядка принятия устава муниципального образования;
  3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
  4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
  5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
  Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
  Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
  Правовые обычаи. Правовой обычай как источник муниципального права не упомянут в ст. 4 Закона 2003 года. Однако в законе он неоднократно упоминается (например, в ст. 1, ч. 3 ст. 34) как «исторические и местные традиции». Например, специфической формой казачьего самоуправления являются станичные казачьи общества.