1. Понятие и правовые основы организации системы образования
Образование — целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удостоверяются соответствующими документами.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 43) общедоступным и бесплатным являются дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование. При этом основное общее образование является обязательным. Право на бесплатное высшее образование может быть реализовано только на конкурсной основе.
Правовыми актами, регламентирующими получение образования, являются Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» и другие федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов, а также органов законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации по различным вопросам.
Общие требования к содержанию образования заключаются в следующем:
1) оно является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества и укрепление и совершенствование правового государства;
2) содержание образования должно обеспечивать адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное общество и мировую культуру; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества;
3) профессиональное образование любого уровня должно обеспечивать получение обучающимися профессии и соответствующей квалификации.
Образовательные учреждения в зависимости от форм собственности подразделяются на государственные, муниципальные и частные, т. е. негосударственные и немуниципальные.
Образовательный процесс осуществляется в учреждениях нескольких типов и видов:
1) дошкольные;
2) общеобразовательные — начальные, средние школы, в том числе с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии;
3) начального профессионального образования — профессиональные училища, профессиональные лицеи — центры непрерывного профессионального образования; учебно-курсовые комбинаты (пункты); учебно-производственные центры, технические школы, вечерние и другие образовательные учреждения данного вида;
4) среднего специального образования — техникумы (училища, школы); колледжи, техникумы — предприятия (учреждения);
5) высшего профессионального образования — университеты, академии, институты.
6) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс (дополнительного образования для взрослых и детей, специальные для лиц с отклонениями в развитии и др.)
Различия между видами общеобразовательных учреждений и учреждений начального и среднего профессионального образования определены в типовых положениях, а между видами высших учебных заведений — в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Учредителями государственных образовательных учреждений являются органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и государственные органы управления образованием: Министерство образования и науки Российской Федерации, другие федеральные органы исполнительной власти, государственные органы управления субъектов Федерации.
Учредителями муниципального образовательного учреждения являются органы местного самоуправления.
Учредителями образовательных учреждений могут быть также отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации, союзы); общественные и религиозные организации (объединения), граждане РФ и иностранные граждане.
Учредителями образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы и программы правоохранительных органов может быть только Правительство Российской Федерации, а учреждений закрытого типа для детей и подростков с общественно опасным (девиантным) поведением — могут быть только федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Основой государственной политики Российской Федерации в области образования является, согласно Закону об образовании, Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ.
В ней отмечается, что в начале 1998/99 учебного года в России функционировали: 2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования, в которых обучались 2052 тысячи человек, в том числе 935 государственных и 60 негосударственных колледжей; 587 государственных вузов, в которых обучались более 3,3 миллиона человек и 334 негосударственных вузов, в которых обучались 250,7 тысяч человек.
Однако назначенный министром образования А. Фурсенко отмечал в 2004 году, что количество вузов «непомерно возросло и достигло 3200».
В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным программам; лицензированию, аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм их собственности.
Государственные образовательные стандарты. В соответствии с Правилами разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов ГОС начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 ГОС начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального утверждаются не реже одного раза в 10 лет.
Государственные образовательные стандарты профессионального образования разрабатываются с учетом актуальных и перспективных потребностей развития науки, культуры, техники и технологий, экономики и социальной сферы с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственнообщественных объединений, действующих в системе профессионального образования, и при участии работодателей или объединений работодателей, а также представителей научных сообществ.
Министерство образования и науки Российской Федерации:
а) устанавливает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соотношение федерального компонента, регионального (национально-регионального) компонента и компонента образовательного учреждения (организации) ГОС профессионального образования с учетом уровня и профиля основных образовательных программ профессионального образования;
б) организует разработку федеральных компонентов ГОС профессионального образования и согласовывает их с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
в) утверждает и вводит в действие федеральные компоненты ГОС профессионального образования;
г) устанавливает порядок внесения изменений в федеральные компоненты ГОС профессионального образования.
Региональные (национально-региональные) компоненты ГОС профессионального образования:
— разрабатываются образовательными учреждениями (организациями) по инициативе органа исполнительной власти субъекта Федерации и отражаются в основных образовательных программах профессионального образования;
— утверждаются и вводятся в действие образовательными учреждениями (организациями).
Компоненты образовательного учреждения (организации) ГОС профессионального образования разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие образовательными учреждениями (организациями) и отражаются в основных образовательных программах профессионального образования.
Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются: а) на общеобразовательные и б) профессиональные, которые в свою очередь делятся на основные и дополнительные.
Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, создание основы для сознательного выбора и освоения профессиональных программ. Они формируются применительно к дошкольному и видам общего образования: начального общего, среднего общего образования.
Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного приобретения профессионального и повышения общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К ним относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.
Основные образовательные программы высшего профессионального образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням.
Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определено, что в Российской Федерации устанавливаются следующие ступени высшего профессионального образования:
1) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр» со сроком обучения не менее чем 4 года;
2) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист» со сроком обучения не менее чем 5 лет;
3) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «магистр» со сроком обучения не менее чем 6 лет.
Образовательные программы осваиваются в образовательных учреждениях в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования и экстерната.
Лицензирование, т. е. выдача лицензии на право ведения образовательной деятельности, осуществляется государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствующих условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, отвечающая установленным государственным и местным требованиям. Эти требования относятся к материально-технической базе, санитарно-гигиеническим нормам, укомплектованности необходимыми научно-педагогическими кадрами и др.
Важно подчеркнуть, что при определении таких требований предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796,229 определены органы и порядок лицензирования поименованных в нем образовательных учреждений. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет лицензирование образовательной деятельности:
а) образовательных учреждений высшего профессионального образования по всем реализуемым ими программам, кроме общеобразовательных;
б) военных образовательных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;
в) образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти;
г) научных организаций по программам послевузовского профессионального образования и других образовательных учреждений.
Государственные органы управления образованием субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют лицензирование образовательной деятельности соискателей лицензий на своей территории, за исключением учреждений, лицензирование деятельности которых отнесено к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
Важное значение имеет приложение к лицензии, в котором указываются:
— перечень образовательных программ, направлений и специальностей подготовки, по которым предоставляется право ведения образовательной деятельности, их уровень (ступени) и направленность, нормативные сроки освоения;
— квалификация, которая будет присваиваться по завершении образования выпускникам;
— контрольные нормативы и предельная численность обучающихся.
Лицензия выдается на три года и без приложения считается недействительной.
Аттестация образовательных учреждений имеет целью установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям ГОС. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее половины его выпускников в течение трех последних лет.
По общему правилу, аттестация проводится один раз в пять лет Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в соответствии с Положением о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденной приказом Министерства образования Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 1327 (в ред. приказа от 11 августа 2000 г. № 2439).
Условием аттестации образовательного учреждения, выдающего документ об образовании, являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет, предшествующих аттестации.
Первая аттестация вновь созданного образовательного учреждения может проводиться по его заявлению после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии при условии положительных результатов итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников.
Основными принципами аттестации образовательного учреждения являются объективность, гласность, компетентность, соблюдение норм педагогической этики.
Аттестация проводится по заявлению образовательного учреждения один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом.
До создания государственной аттестационной службы аттестация проводится:
а) Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки — образовательных учреждений, за исключением учреждений начального профессионального образования, а также российских образовательных учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации;
б) государственными органами управления образованием субъектов Федерации либо по их поручению или доверенности органами местного самоуправления, либо государственными аттестационными службами субъектов Федерации — учреждений начального профессионального образования и других образовательных учреждений всех типов и видов, расположенных на территории данных субъектов Федерации.
Затраты на проведение аттестации оплачиваются образовательным учреждением.
Для аттестации образовательного учреждения решением органа (службы), проводящего аттестацию, создается аттестационная комиссия.
В состав аттестационной комиссии, как правило, включаются представители образовательных учреждений, научных организаций, методических служб, профессиональных общественных организаций и объединений, кроме лиц, находящихся на оплачиваемой работе в аттестуемом образовательном учреждении.
Порядок работы аттестационной комиссии регламентируется положением, утверждаемым органом (службой), проводящим аттестацию.
Сроки проведения аттестации образовательного учреждения и ее продолжительность устанавливаются органом (службой), проводящим аттестацию.
Для проведения аттестации образовательное учреждение представляет следующие документы:
а) заявление с приложением информационной карты (паспорта) образовательного учреждения;
б) копию устава образовательного учреждения;
в) копию лицензии на образовательную деятельность;
г) учебный план образовательного учреждения;
д) гарантийное письмо об оплате затрат, связанных с проведением аттестации;
е) данные о результатах итоговых аттестаций выпускников в течение трех последних лет;
ж) материалы, отражающие специфику образовательной деятельности, представляются дополнительно по желанию образовательного учреждения.
При аттестации образовательного учреждения устанавливаются:
1) исполнение образовательным учреждением требований ГОС при организации обучения по образовательным программам соответствующего уровня и направленности в части обязательного минимума содержания основных образовательных программ; максимального объема учебной нагрузки обучающихся; полноты выполнения основных образовательных программ — на основе экспертизы учебных планов, образовательных программ, реализуемых образовательным учреждением, расписания учебных занятий, классных (групповых) журналов;
2) соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям ГОС — на основе результатов итоговых аттестаций и (или) выполнения специализированных тестовых заданий, контрольных и других квалификационных работ, рекомендованных к применению государственным органом управления образованием соответствующего уровня.
Форма и процедура проведения аттестации, аттестационные технологии, критерии аттестации определяются органом (службой), осуществляющим аттестацию.
По итогам работы аттестационная комиссия составляет заключение, которое подписывается всеми ее членами и доводится до сведения коллектива образовательного учреждения. Член комиссии, имеющий особое мнение, может изложить его в письменной форме.
В случае, если образовательное учреждение реализует образовательные программы разных уровней, заключение аттестационной комиссии должно содержать выводы об аттестации образовательного учреждения по образовательной программе каждого уровня. Отрицательное заключение по одной из реализуемых образовательных программ является основанием для признания образовательного учреждения не аттестованным по этой образовательной программе.
Заключение аттестационной комиссии является основанием для издания в 2-недельный срок с момента оформления заключения проводящим аттестацию органом (службой) приказа о признании образовательного учреждения аттестованным или не аттестованным по соответствующим образовательным программам.
Приказ и копия заключения аттестационной комиссии в 2-недельный срок со дня издания приказа выдаются (высылаются) образовательному учреждению и его учредителю (учредителям).
Повторная аттестация может проводиться по требованию образовательного учреждения не ранее чем через 12 месяцев с момента отказа ему в государственной аккредитации.
Отрицательное заключение аттестационной комиссии может быть обжаловано в судебном порядке только в части процедуры аттестации.
На каждое образовательное учреждение, проходящее аттестацию, формируется аттестационное дело, состоящее из: документов, представляемых образовательным учреждением на аттестацию; приказа органа (службы), проводящего аттестацию, о создании аттестационной комиссии; заключения аттестационной комиссии; приказа органа (службы), проводящего аттестацию, о признании образовательного учреждения аттестованным или неаттестованным и других документов, связанных с проведением аттестации.
Аттестационное дело хранится в органе (службе), проводившем аттестацию, до следующего срока прохождения аттестации образовательным учреждением.
Положительное заключение аттестационной комиссии является условием для получения образовательным учреждением государственной аккредитации.
Аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанной нормы. Целью аккредитации образовательного учреждения является установление (подтверждение на очередной срок) его аккредитационного статуса по типу (например, вуз) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ, по которым учреждение имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца.
И только с момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации (с приложением), образовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании государственного образца.
Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет с выдачей свидетельства о государственной аккредитации и приложения к нему. Сведения о вузах, получивших свидетельства об аккредитации, вносятся в реестр аккредитованных вузов.
Аккредитацию вуза проводит федеральный орган управления высшим профессиональным образованием — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее: аккредитационнй орган) на основании заключения об аттестации, результатов экспертизы показателей вуза и критериев аккредитации для вузов различных видов, утверждаемых аккредитационным органом.
С целью информационно-методического сопровождения аккредитации, обеспечения объективности принимаемых решений формируется центральный банк данных по вузам России, включающий показатели деятельности вузов, учитываемые при принятии решения об аккредитации. Затраты на информационно-методическое сопровождение аккредитации оплачиваются вузом по договору, который заключается им с организацией, осуществляющей информационно-методическое сопровождение. Форма примерного договора утверждается аккредитационным органом.
Вопросы аккредитации рассматриваются коллегиальным органом аккредитационного органа, в состав которого включаются представители федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем ведении вузы, общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего профессионального образования, руководители вузов.
Решение об аккредитации вуза утверждается распорядительным документом аккредитационного органа, на основании которого вузу выдается свидетельство о государственной аккредитации (далее: свидетельство).
Свидетельство является документом, подтверждающим статус вуза, соответствие содержания и качества подготовки выпускников по аккредитованным программам требованиям ГОС, право вуза на выдачу своим выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Свидетельство подписывается руководителем аккредитационного органа и заверяется печатью этого органа.
Аккредитационный орган утверждает форму бланка свидетельства и форму приложения к нему, обеспечивает изготовление, учет и хранение бланков. Бланк свидетельства является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, учетную серию и номер. Приложение к свидетельству оформляется на специальной бумаге, сшивается и заверяется печатью.
В свидетельстве указываются регистрационный номер, дата выдачи и срок действия свидетельства, местонахождение (юридический адрес) вуза и его полное наименование, включающее название (в том числе специальное, например, консерватория), вид вуза (институт, академия, университет), организационно-правовая форма.
Если при аккредитации устанавливается, что статус вуза отличается от указанного в его наименовании, вузу выдается на срок не более 6 месяцев временное свидетельство с указанием его наименования. Такое свидетельство дает вузу на соответствующий срок все права высшего учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию. Постоянное свидетельство выдается вузу на основании заявления и учредительных документов с наименованием вуза, приведенным в соответствие с установленным при аккредитации статусом.
В приложении к свидетельству указываются аккредитованные программы всех уровней образования, реализуемые вузом, а также ступени образования, квалификации (степени), которые будут присваиваться выпускникам, наименование и местонахождение филиалов, перечень аккредитованных программ, реализуемых в каждом филиале.
Свидетельство без приложения недействительно.
Свидетельство действительно в течение срока аккредитации, по истечении которого оно утрачивает силу.
Возобновление действия свидетельства осуществляется в том же порядке, что и его получение.
Внесение в свидетельство дополнений, касающихся аккредитованных программ вуза и филиалов, оформляется соответствующим приложением к свидетельству.
Для проведения аккредитации руководитель вуза направляет в аккредитационный орган заявление, заверенное подписью и печатью учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, с приложением к нему показателей вуза по формам, утверждаемым аккредитационным органом, копию заключения об аттестации вуза.
Все документы, представленные для аккредитации, регистрируются аккредитационным органом и хранятся в течение срока действия свидетельства. Порядок рассмотрения документов при проведении аккредитации устанавливается аккредитационным органом. Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.
Наличие в представленных документах недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа вузу в приеме документов.
Филиалы вуза, прошедшие аттестацию, проходят аккредитацию в составе высшего учебного заведения, структурным подразделением которого они являются.
Вуз имеет право на отзыв заявления об аккредитации до принятия решения аккредитационным органом.
Отрицательное заключение по результатам аттестации является основанием для отказа вузу в аккредитации.
Аккредитационный орган своим распорядительным документом может приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство (лишить вуз аккредитации) полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству образовательным программам в случае:
а) представления учредителем (учредителями) или органом, осуществляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления;
б) обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для аккредитации;
в) нарушения вузом требований законодательства РФ в области образования;
г) приостановления действия лицензии либо аннулирования ее;
д) получения отрицательного заключения по результатам аттестации, проведенной в период действия свидетельства;
е) предъявления рекламации государственного органа, проводившего аттестацию вуза.
В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа может быть возобновлено.
Соответствующие распорядительные документы аккредитационного органа доводятся до сведения вуза, учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, и органа управления образованием субъекта Федерации, на территории которого находится вуз.
Распорядительный документ аккредитационного органа об аннулировании свидетельства является основанием для исключения вуза из реестра аккредитованных вузов.
Повторная в течение двух лет рекламация государственного органа, осуществляющего аттестацию вузов, на качество образования и (или) несоответствие его требованиям соответствующего ГОС влечет за собой лишение вуза аккредитации, оформляемое распорядительным документом аккредитационного органа. Возобновление действия свидетельства в этом случае осуществляется в порядке, установленном для его получения.
В случае ликвидации или реорганизации вуза (слияния, присоединения, разделения, выделения), изменения его организационноправовой формы, статуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных вузов.
При проведении в период действия свидетельства реорганизации, ликвидации вуза он обязан представить в аккредитационный орган соответствующую информацию и вернуть свидетельство.
При утрате свидетельства, изменении наименования, юридического адреса, частичном изменении состава учредителей вуза допускается переоформление свидетельства, которое осуществляется аккредитационным органом на основе заявления вуза и документов, подтверждающих эти изменения.
Решение об аккредитации вуза или об отказе в его аккредитации может быть обжаловано в суд в установленном законодательством РФ порядке.
Сведения о вузах, прошедших аккредитацию и получивших свидетельства, с перечнем аккредитованных программ, а также сведения о вузах, действие свидетельства которых приостановлено или аннулировано, вносятся аккредитационным органом в реестр аккредитованных вузов и публикуются в периодических изданиях этого органа.