10.1. Гарантии местного самоуправления
Гарантии местного самоуправления - система средств и институтов, обеспечивающих реальную возможность реализации гражданами права на местное самоуправление. Гарантии местного самоуправления, по сути, являются механизмом ограничения государственной власти и одновременно носят государственный характер, так как обеспечиваются государством.
В отличие от ранее действовавшего закона, в Законе 2003 года не содержится специальной главы о гарантиях местного самоуправления. Однако это не означает, что федеральный законодатель отказался от установления законом таких гарантий. Правовые гарантии местного самоуправления закреплены в различных статьях данного закона, а также в иных федеральных законах.
Гарантии могут быть объединены в две основные группы: общие гарантии местного самоуправления и специальные (юридические) гарантии местного самоуправления.
К общим гарантиям относятся:
- экономические: общие принципы рыночной экономики, равноправие форм собственности, свобода предпринимательства. Основа экономических гарантий - это муниципальная собственность;
- политические: общественно-политические институты, закрепленные в первой главе Конституции РФ. К ним относятся народовластие, политический и идеологический плюрализм, социальное государство, приоритет прав и свобод человека и др.;
- социальные: формирование в России гражданского общества как главного условия самоорганизации населения;
- духовно-культурные гарантии: осознание гражданами, что местное самоуправление является демократической ценностью.
Под специальными (юридическими) гарантиями местного самоуправления понимается система правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективно реализовывать права местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной.
Важнейшей юридической гарантией является запрет на ограничение прав местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных ст. 133 Конституции РФ. Норма имеет универсальный характер, она адресована неопределенному кругу субъектов.
В ч. 3 ст. 3 Закона 2003 года закреплено, что установленные Конституцией РФ и Законом 2003 года права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует норме п. 3 ст. 55 Конституции РФ, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление.
Согласно ч. 2 ст. 4 Закона 2003 года изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных этим Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Следовательно, субъекты РФ должны рассматривать федеральные нормы как муниципально-правовой минимум, ниже которого не может опускаться региональное законодательство.
Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления. Законом 2003 года установлено, что муниципальные правовые акты, принятые в пределах компетенции муниципального образования, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Особое внимание в федеральном и региональном законодательстве уделено праву законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» называет представительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия государственных и местных интересов.
Судебная защита местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления - как указано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, - должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления». Конституция РФ в ст. 133 закрепляет, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.
Ст. 46 Закона 1995 года предусматривала судебную защиту местного самоуправления. Так, граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления имели право предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. В названной статье было указание на субъект обращения. В суд могли обращаться граждане, проживающие на территории муниципального образования; органы местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления. В законе содержалось указание на широкий перечень органов и организаций, акты которых могли быть оспорены в судебном порядке: органы государственной власти и государственные должностные лица; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; предприятия, учреждения и организации; общественные объединения. В ст. 4 предусматривалось, что регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также установление порядка судебной защиты и судебную защиту местного самоуправления относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления. В ст. 5 были закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, причем этим органам вменялась в обязанность защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
В Законе 2003 года отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите. Однако Закон 2003 года содержит большое количество процедур, которые могут быть реализованы только при наличии судебного решения, а в некоторых случаях возможно прямое обращение в суд.
На основании Закона 2003 года в судебном порядке возможно:
- признание несоответствий федеральных и региональных нормативных правовых актов по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 7);
- признание несоответствий федеральных и региональных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Законом 2003 года (ст. 19), что является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий (ст. 20); оспаривание письменных предписаний государственных органов по устранению нарушений законов при исполнении отдельных государственных полномочий (ст. 21);
- подтверждение наличия оснований для прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установление неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе со сложением депутатами своих полномочий; установление неспособности по состоянию здоровья главы муниципального образования, главы местной администрации осуществлять полномочия; признание главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования, главы местной администрации недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим (ст. 24, 36, 37, 40);
- обжалование решений и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, принятых в отношении органов и должностных лиц муниципального образования (ст. 21, 73 - 74);
- обжалование органами местного самоуправления решения о проведении местного референдума, а также решения, принятого на местном референдуме; назначение местного референдума на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора, если референдум не назначен представительным органом (ст. 22);
- обжалование органами местного самоуправления отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав (ст. 44);
- обжалование решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78);
- обжалование решения органов государственной власти субъектов РФ о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75).
Порядок судебной защиты местного самоуправления конкретизирован в процессуальном законодательстве.
В ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ установлено, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться, в том числе, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Возможность судебной защиты местного самоуправления существенно расширяется за счет того, что дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и конституционным правосудием. Конституционный Суд РФ вынес ряд решений по жалобам граждан, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. По вопросу о возможности обращения в Конституционный Суд РФ муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц отсутствует единое мнение. Ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления и их должностных лиц в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд РФ. Однако в ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается, что правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
В Определении от 19 марта 1997 года № 20-О Конституционный Суд РФ указал, что органы местного самоуправления имеют иные, чем объединения граждан признаки. Органы местного самоуправления и объединения граждан являются самостоятельными субъектами права. Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не рассматривал органы местного самоуправления и их должностных лиц в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд РФ.
Однако в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П Конституционный Суд РФ признал муниципальные образования территориальными объединениями граждан, коллективно реализующих право на осуществление местного самоуправления, хотя и не назвал органы местного самоуправления и их должностных лиц субъектами обращения в Конституционный Суд РФ.
В Конституционный Суд РФ, начиная с 2002 года, неоднократно обращались органы местного самоуправления (администрация г. Волгограда, Льговский городской совет депутатов Курской области, администрация муниципального образования «Город Новодвинск» и др.). Но по большинству жалоб были приняты определения. Однако в марте 2006 года слушалось дело по жалобе Тверской городской Думы и главы г. Твери, по итогам которого было вынесено постановление. Таким образом, Конституционный Суд РФ признал за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления право на обращение в Конституционный Суд РФ.
Е.С. Шугрина полагает, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обладают при определенных условиях:
- обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд РФ возможно только при наличии предшествующего решения суда;
- право органа обращаться в суды от имени муниципального образования должно быть указано в уставе муниципального образования;
- предметом оспаривания в Конституционный Суд РФ органом местного самоуправления от имени муниципального образования может быть акт, нарушающий права муниципального образования.