10.3. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 года указал, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль при решении ими вопросов местного значения. Но формы и способы такого контроля не могут нарушать самостоятельности местного самоуправления. Не допустимо произвольное расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:
- государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
- возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти и их должностных лиц;
- не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.
Однако, при осуществлении контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля была прямо предусмотрена нормами Закона 1995 года. Закон 2003 года закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы и формы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве (федеральном или субъектов РФ). Например, дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий; направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий; заслушивание отчетов органов местного самоуправления; проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления.
Согласно положениям Закона 2003 года органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Закон 2003 года допускает и возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75). Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств, либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномо- чий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, ставших основанием для временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
В случае образования просроченной задолженности муниципального образования в муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования.
При установлении факта нецелевого расходования субвенций решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Помимо административного контроля, государство сохранило во взаимоотношениях с местным самоуправлением две другие основные формы государственного контроля за его деятельностью — прокурорский надзор и судебный контроль.
Вопросы для самоконтроля
1. Перечислите гарантии местного самоуправления. Какие из них, на Ваш взгляд, являются наиболее эффективными?
2. В чем выражается ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами?
3. В чем выражается ответственность органов местного самоуправления перед государством?
4. Существуют ли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления?
5. В каких случаях для привлечения к ответственности главы муниципального образования или главы местной администрации требуется судебное решение?