§ 3. Реформа избирательной власти в центре и на местах

  В 1985-1988 гг. в структуре и механизме функционирования высших и местных органов государственной власти - Советов - изменений практически не произошло. По-прежнему формально высшим органом власти был Верховный Совет СССР, регулярно собиравшийся на свои сессии, на которых он утверждал решения партии и правительства. Со 2 июля 1985 г. председателем Президиума Верховного Совета был А. А. Громыко.
  Реально деятельность всех руководящих органов контролировалась комитетами партии различного уровня, власть оставалась в руках партии. Изменилась в этой системе лишь терминология. Модно стало говорить о борьбе с бюрократизмом, о демократизации и гласности.
  Перестройка была задумана и осуществлялась «сверху», командно­авторитарными методами, но постепенно в преобразовательный процесс втягивались широкие массы, и это делало Перестройку непредсказуемой.
  Перемены в структуре центральной власти. Реальные изменения в структуре власти начались после 1988 г., когда были созданы новые высшие органы власти. 1 октября 1988 г. председателем Президиума Верховного
  Совета СССР вместо А. А. Громыко был избран М. С. Горбачев. В декабре того же года 12-я внеочередная сессия Верховного Совета СССР приняла закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», главным содержанием которого стало изменение избирательной системы в СССР и принципов функционирования государственных органов.
  Государственно-правовые реформы начались с создания органов народного представительства (Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР). Эта двухзвенная система на первом этапе имела прогрессивное значение, ибо позволила создать начала свободного парламентаризма.
  С 1989 г. изменилась сама структура выборов в органы власти. Прежде всего, был отменен обязательный «нерушимый блок коммунистов и беспартийных» при одном кандидате на одно депутатское место. Выборы стали альтернативными и состязательными. Это означало, что на одно депутатское место претендовало несколько кандидатов.
  Выборы 26 марта 1989 г. На основе этих изменений весной 1989 г. были проведены выборы народных депутатов СССР, а весной 1990 г.- народных депутатов союзных, автономных республик и местных Советов. Депутаты избирались сроком на 5 лет. Народными депутатами СССР были избраны 2250 человек: из них рабочих и колхозников менее 24 %, интеллигенции более 27 %. Представительство партийных работников и военнослужащих осталось практически без изменений.
  Выборы 26 марта 1989 г. были первыми альтернативными выборами за много десятилетий советской истории.
  Однако, кроме выборов депутатов по территориальным округам в 1989 г. проводились также выборы от так называемых «общественных организаций» - КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС, Союза журналистов СССР, Академии наук и ряда других. От них получили свои мандаты треть депутатов (750 из 2250, в том числе 100 - от КПСС). Причем позиции кандидатов во многом совпадали. Как консерваторы, так и демократы обещали скорейшее повышение жизненного уровня и решение местных и общегосударственных проблем (одни на основе сохранения принципов социализма, другие на основе перехода к рыночным отношениям).
  Это привело к тому, что значительная часть партийных функционеров без труда вновь попала в высший орган государственной власти. Таким образом, съезд по своей структуре оказался организацией корпоративного типа, в нем по заранее утвержденной квоте были представлены «общественные организации». Но все же он выявил демократический потенциал страны, выдвинул плеяду решительных борцов за демократические перемены (А. Д. Сахаров, Б. Н. Ельцин, Г. X. Попов, А. А. Собчак, Ю. А. Афанасьев и др.).
  В результате выборов на I съезде народных депутатов СССР образовалось два основных блока, которые сохранились практически без изменений на последующих съездах: блок коммунистов и блок демократов. Стабильное большинство на съездах народных депутатов СССР имел блок коммунистов и поддерживавших его депутатов.
  Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР. Съезды народных депутатов СССР в период Перестройки стали новой чертой политической жизни страны. Несомненно, они сыграли определенную позитивную роль в становлении представительной демократии. На съездах выявлялись и в той или иной мере согласовывались различные социальные, национальные, политические и иные интересы. Работа съездов отражала продвижение общества по пути демократизации и, в свою очередь, стимулировала этот процесс; их решениями были внесены существенные изменения в государственную и правовую системы страны.
  Однако со временем становилось все более ясно, что у съезда народных депутатов нет будущего. Он проявил все негативные черты чрезмерно многочисленной структуры. Трудно представить себе деловую и хорошо организованную работу одновременно более чем 2 тыс. человек. Временами съезд напоминал митинг. Тяжеловесность формы сопровождалась дороговизной проведения съездов. Поэтому этот орган не стал, да и не мог стать эффективно работающим учреждением.
  В период между съездами его функции в стране осуществлял Верховный Совет. Двухуровневая система «Съезд - Верховный Совет» не компенсировала минусы съездовской структуры. Значительная часть народных депутатов ограничивала свои обязанности пребыванием на съездах, а в комитетах и комиссиях Верховного Совета по-настоящему не работала. Сложилась не очень логичная ситуация - существовало два законодательных и представительных органа, один из которых занимал подчиненную позицию по отношению к другому. Верховенство съезда определялось как тем, что он избирал членов Верховного Совета СССР, так и поручениями, которые он давал Верховному Совету.
  Все то же самое можно сказать и о системе «Съезд народных депутатов РСФСР (с 25.12.1991 г. - РФ) - Верховный Совет РСФСР (РФ)».
  I съезд народных депутатов СССР. На I съезде народных депутатов СССР (25 мая - 9 июня 1989 г.) М. С. Горбачев был избран председателем Верховного Совета СССР. Его заместителем стал А. И. Лукьянов. На нем же были избраны депутаты Верховного Совета (всего 542 человека) - постоянно действующего законодательного и контролирующего органа государственной власти, образован ряд комиссий. Председателем Совета Министров СССР был вновь утвержден Н. И. Рыжков, впервые назначенный на этот пост указом Президиума Верховного Совета СССР 27 сентября 1985 г. Съезд рассмотрел основные направления внешней и внутренней политики СССР, программу предстоящей деятельности правительства.
  Став народным депутатом СССР на первых альтернативных выборах в марте 1989 г., Б. Н. Ельцин оказался избранным в Верховный Совет СССР благодаря тому, что депутат А. И. Казанник уступил ему свое место. На съезде сформировалась Межрегиональная группа депутатов в составе А. Д. Сахарова, Г. X. Попова, А. А. Собчака, Б. Н. Ельцина и др. Она стала первой организационно оформленной оппозицией в высшем органе государственной власти СССР за многие десятилетия советской власти. Эта группа не имела программы, но критиковала многие аспекты горбачевского курса с демократических позиций. Ее бесспорным лидером был академик А. Д. Сахаров.
  I съезд народных депутатов СССР стал открытым уроком политической демократии. Впервые за много лет во время предвыборной кампании шла открытая политическая борьба, в печати развернулись острые дискуссии. Появился целый ряд депутатов, направивших работу съезда в совершенно иное русло, а не строго по регламенту, как было на всех предыдущих съездах. Впервые дебаты на нем полностью транслировались и по радио, и по телевидению. За его работой с напряжением следила вся страна.
  II съезд народных депутатов СССР состоялся 12-24 декабря 1989 г. На нем были приняты постановления о работе Верховного Совета СССР, сформирован Совет Министров СССР, избраны и утверждены члены различных комиссий и комитетов. Было принято также постановление, осуждавшее пакт Молотова - Риббентропа (пакт о ненападении), заключенный 23 августа 1939 г. между СССР и фашистской Германией.
  На этом съезде демократы выдвинули программу, требовавшую: отмены 6-й статьи Конституции о руководящей роли КПСС; немедленного введения рыночных принципов и создания смешанной экономики с различными формами собственности.
  Во время работы II съезда народных депутатов СССР скоропостижно скончался академик А. Д. Сахаров, лидером Межрегиональной группы стал Б. Н. Ельцин.
  Съезды народных депутатов собирались не реже чем два раза в год (в 1990 г. их было три).
  III внеочередной съезд народных депутатов СССР работал 12-15 марта 1990 г. На нем был поставлен вопрос о введении должности президента СССР, которым 14 марта 1990 г. был избран М. С. Горбачев, ставший первым и последним президентом СССР. (Чтобы выборы были альтернативными, в качестве другого кандидата на пост президента СССР выдвинул себя депутат Александр Оболенский.) Председателем Президиума Верховного Совета СССР стал А. И. Лукьянов, должность первого заместителя председателя Президиума ВС была упразднена.
  Тогда же, 14 марта 1990 г., была отменена 6-я статья Конституции СССР о руководящей роли коммунистической партии в обществе, законодательно закреплявшая однопартийную систему и монополию КПСС на власть, а затем и соответствующая статья Конституции РСФСР.
  Разрушение монополии КПСС на руководство обществом и государством - наиболее важный конституционно-правовой шаг периода Перестройки.
  Основные законодательные акты принимались Верховным Советом СССР, который работал практически непрерывно (в среднем 8-9 месяцев в году), за исключением непродолжительных каникул. В промежутке между сессиями работал Президиум Верховного Совета и постоянные комиссии палат и комитетов.
  Деятельность народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР прекратилась фактически в конце августа - начале сентября 1991 г., значительно ранее завершения срока их пятилетних полномочий. После попытки государственного переворота 19-21 августа 1991 г. усилились центробежные силы в бывших советских республиках, депутаты Верховного Совета СССР и народные депутаты были обвинены в пособничестве Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП) либо в бездеятельности. Под давлением общественного мнения как в центре, так и в республиках депутаты заявили о самороспуске и ликвидации Верховного Совета СССР в том составе, в каком он был избран в 1989 г.
  Рост самостоятельности союзных республик. Начался процесс расширения прав союзных республик. В Верховных Советах РСФСР и других республик, в местных Советах имела место несколько иная ситуация. В ряде Верховных Советов союзных и автономных республик в 1990 г. к власти пришли оппозиционные КПСС силы, в том числе и националистические. Большинство республик провозгласили суверенитет, а отдельные республики заявили о стремлении приобрести независимость в ближайшем будущем. Наиболее интенсивно этот процесс шел в республиках Прибалтики (Литва, Латвия, Эстония) и Закавказья (Армения и Грузия), а также в Молдавии. В том же направлении, хотя и значительно медленнее, развивались события на Украине, в Белоруссии и РСФСР.
  После выборов марта-мая 1990 г. в Верховных Советах Литвы, Латвии, Эстонии, Грузии, Армении и Молдавии стабильное большинство получили националистические силы, оппозиционные КПСС. В среднеазиатских республиках и Азербайджане - силы, поддерживавшие КПСС. На Украине, в Белоруссии и РСФСР друг другу противостояли близкие по численности блоки коммунистов и демократов. Именно в Советах этих последних республик работа была затруднена в наибольшей степени, так как принятие любого, даже малозначащего документа требовало много времени на обсуждение и голосование (как тогда говорили, «демократия, это, прежде всего, процедура»).
  Съезд народных депутатов РСФСР (с 25.12.1991 г. - РФ). Съезд народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (затем - Российской Федерации) - высший орган государственной власти республики с 16 мая 1990 по 21 сентября (4 октября) 1993 г. Избран 4 марта 1990 г. на пятилетний срок, распущен указом президента России от 21 сентября и разогнан 4 октября 1993 г.
  Съезд был наделен большими полномочиями: принимать Конституцию РФ, утверждать главу правительства и руководителей высших государственных органов (суда и арбитража, прокуратуры, народного контроля), избирать членов Комитета конституционного надзора (судей Конституционного суда), назначать референдум, с 1991 г. - отрешать от должности президента.
  Постановления Съезда народных депутатов РСФСР (с 25.12.1991 г. - РФ), принимаемые простым большинством голосов депутатов имели высшую юридическую силу по отношению к законам, принятым Верховным Советом республики.
  Состав съезда по штату - 1068 народных депутатов РСФСР. К началу работы I съезда депутатов РСФСР были избраны 1059 депутатов, из них 920 депутатов (86 %) состояли в КПСС, остальные числились беспартийными. Число депутатов к 21 сентября 1993 г. - 1037, к 4 октября 1993 г. - 938. Кворум составлял 2/3 от общего числа фактически избранных депутатов.
  Заседания съезда по Конституции должны были состояться ежегодно, фактически проводились 2-3 раза в год.
  I съезд народных депутатов РСФСР. На I съезде народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 г.) председателем Верховного Совета РСФСР при активной поддержке блока «Демократическая Россия» 29 мая был избран лидер оппозиционной Межрегиональной депутатской группы в Верховном Совете СССР Б. Н. Ельцин (29 мая 1990 г. - 10 июля 1991 г.). Перед депутатами выступил президент СССР М. С. Горбачев, высказавшийся против избрания Ельцина. После этого Ельцин победил в первом же туре голосования, набрав 535 голосов депутатов. Его первым заместителем стал Р. И. Хасбулатов (5 июня 1990 г. - 29 октября 1991 г.; и. о. председателя ВС с 10 июля 1991 г.; председатель ВС с 29 октября 1991 г. по 4 октября 1993 г.), председателем Совета Министров назначен И. С. Силаев.
  Были выбраны постоянные комиссии, во многом аналогичные союзным, утверждены министры и председатели комитетов, принято решение о выработке программы выхода из кризиса. На съезде было принято решение о запрещении совмещать партийные и государственные должности.
  На I съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете России (Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики). Вскоре этот день стал праздничным! В ней съезд торжественно провозглашал государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявлял о «решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР». Принятие этой Декларации привело к началу «войны законов» между РСФСР и СССР и вскоре - к распаду Союза ССР (хотя в Декларации и заявлялось о его сохранении).
  Верховный Совет РСФСР (с 25.12.1991 г. - РФ) - это законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти России (постоянно действующий парламент). Действовал по 21 сентября (4 октября) 1993 г.
  В состав ВС РСФСР (РФ) входили 252 депутата в двух равночисленных и равноправных палатах (Совет Республики и Совет Национальностей). Первоначально обе палаты избирались съездом, позже - формировались съездом путем делегирования по региональным квотам.
  Верховный Совет принимал законы, ратифицировал договоры, назначал членов правительства (до 1991 г.) и судей, объявлял амнистию (была проведена одна амнистия - 18 июня 1992 г.). В 1991-1992 гг. ВС рассматривал (с правом отклонения) указы президента РФ по вопросам экономической реформы, противоречащие действующему законодательству (право издавать такие указы было предоставлено президенту съездом народных депутатов сроком с 1 ноября 1991 г. до 1 декабря 1992 г.).
  Как и Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР (РФ) созывался на две очередные сессии в год, которые продолжались 3-4 месяца. За 4 года состоялись 7 нумерованных и 2 ненумерованные сессии.
  В марте-апреле 1991 г. была созвана чрезвычайная сессия Верховного Совета РСФСР, на которой было принято решение о введении поста президента РСФСР и проведении общереспубликанских выборов в июне 1991 г. До этого срока председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин получил дополнительные права и полномочия. После выборов 12 июня 1991 г. президента РСФСР (Б. Н. Ельцин) и вице­президента (А. В. Руцкой) влияние как Верховного Совета РСФСР, так и Съезда народных депутатов РСФСР стало постепенно снижаться, а власть все в большей степени концентрироваться у президента и институтов исполнительной власти.
  В мае 1990 г. были проведены выборы в автономных республиках и в местные Советы всех уровней. Во многих районах власть перешла к оппозиционным КПСС силам, правда, основные лидеры оппозиции были бывшими партноменклатурными работниками. В результате победы националистических сил в автономных республиках многие из них заявили о своем суверенитете и превращении их в союзные республики. Летом-осенью 1990 г. союзными республиками провозгласили себя Татарстан, Северная Осетия, Дагестан, Якутия и ряд других, хотя в реальности их положение мало изменилось.
  В некоторых местных Советах власть также перешла к силам, оппозиционным КПСС. Наиболее наглядно это было в Москве и Ленинграде, где к власти пришло широкое, но достаточно аморфное движение «Демократическая Россия»1. В Москве председателем городского Совета стал профессор Г. Х. Попов, в Ленинграде - профессор А. А. Собчак. Демократы победили в большинстве районных Советов. Но, несмотря на широкие обещания, новые составы Советов не смогли найти решения старых проблем, а интенсивная политическая борьба в них стала одной из причин того, что эффективность советской власти снизилась.
  Отличительной чертой функционирования новой власти стала так называемая «война суверенитетов» как на республиканском уровне, так и на местном. Каждый Совет стремился стать высшим законодательным и исполнительным органом на своем уровне, сконцентрировав в своих руках максимум полномочий, игнорируя во многих случаях соподчиненность.
  Функционирование государственных выборных органов в 1990-1991 гг. со всей очевидностью показало, что советская система в том виде, в каком она существовала, не приспособлена для выполнения задач исполнительной и законодательной власти.