2. Административно-правовое регулирование выезда граждан Российской Федерации за границу
Абсолютным правом гражданина РФ является право свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться. Данное право закреплено ч. 2 ст. 12 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., и ч. 2 ст. 27 Конституции РФ 1993 г.
В соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О выезде из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию» граждане могут осуществить это право при соблюдении установленного порядка получения разрешения на выезд и оформления необходимых документов.
Основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане осуществляют выезд из России и въезд в нее, признаются: паспорт (заграничный), дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка. Эти документы были определены Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации».
Во исполнение данного Указа принято постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 298 «Об утверждении образцов и описания бланков основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» утверждены образцы всех четырех основных документов.
Вместе с тем переход европейских стран на новую систему документирования своих граждан с использованием электронных носителей информации обусловил издание Президентом РФ Указа от 19 ноября 2005 г. № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, содержащие электронные носители информации». В Указе отражено, что он:
а) принят в целях обеспечения конституционных прав граждан РФ, общественного порядка и национальной безопасности;
б) действует до принятия соответствующего федерального закона, проект которого должен быть внесен Правительством РФ в Государственную думу в 3-месячный срок;
в) распространяется только на три вида документов: паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический и служебный паспорт;
г) предписывает МИДу России, Федеральной миграционной службе и их территориальным органам, находящимся на территории Калининградской области, а также дипломатическим представительствам и консульствам Российской Федерации в Федеративной Республике Германии и Литовской Республике осуществлять с 1 января 2006 г. по желанию граждан РФ выдачу паспортов нового образца.
При этом паспорта образца 1997 г., выданные в установленном порядке, остаются действительными до их замены паспортами нового образца;
д) уполномочивает Правительство РФ утвердить образцы бланков и описание паспортов нового поколения.
Для реализации данного полномочия постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2005 г. № 687 «Об утверждении образцов и описания бланков паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта гражданина Российской Федерации и служебного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители ин- формации» утверждены образцы бланков указанных паспортов и описание самих бланков.
В связи с тем, поскольку в Указе Президента РФ от 19 октября 2005 г. № 1222 вопрос о замене паспорта моряка не затрагивается , то в отношении его продолжает действовать постановление Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. № 1508 «Об утверждении Положения о паспорте моряка», которым предписано Министерству транспорта РФ, Минсельхозу РФ по согласованию с МИДом, МВД, ФСБ России утвердить инструкцию о порядке применения Положения о паспорте моряка.
Для получения заграничного паспорта гражданин обращается в паспортно-визовую службу органа внутренних дел по месту жительства или временного пребывания. Сотрудники данной службы действуют в соответствии с Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам РФ для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 1997 г. № 310 (зарегистрирована в Минюсте России 19 июня 1997 г. № 1330).
При оформлении паспорта для пребывания за границей гражданин, достигший 18-летнего возраста, представляет:
— заявление по установленной форме;
— свидетельства о рождении его детей, не достигших 14-летнего возраста, их копии, а также вкладыши, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (в случаях, если заявитель просит выдать им паспорта или внести сведения о них в свой паспорт);
— квитанции об уплате государственной пошлины и оплате стоимости бланка паспорта;
— четыре личные фотографии установленного образца.
Одновременно с заявлением гражданином заполняется учетная карточка о выдаче паспорта.
Если заявление о выдаче паспорта подается по месту жительства гражданина, срок его оформления не должен превышать одного месяца, если — по месту пребывания — срок оформления паспорта не должен превышать четырех месяцев со дня подачи заявления.
При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника, супруга (супруги), требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта гражданину и сопровождающим его лицам, указанным в его заявлении, не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления при отсутствии оснований для временного ограничения в праве на выезд за границу.
До принятия решения о выдаче паспорта орган внутренних дел проводит проверку для выяснения возможных оснований, которые могут повлечь временное ограничение в праве гражданина на выезд из России.
При проверке по учетам информационных центров выявляются лица:
— в отношении которых возбуждены уголовные дела;
— осужденные за совершенные преступления;
— находящиеся в местном, федеральном (межгосударственном) розыске;
— уклоняющиеся от исполнения обязательств, наложенных судом;
— направленные по решению суда на лечение в психиатрические больницы общего или специального типа.
Право гражданина на выезд из России может быть временно ограничено на основании ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в случаях, если он:
1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать 5 лет со дня последнего ознакомления лица с такими сведениями, — до истечения срока ограничения, установленного контрактом или указанным Федеральным законом.
В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что такие сведения сохраняют соответствующую степень секретности на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, то указанный в контракте срок может быть продлен комиссией. При этом общий срок ограничения права на выезд не должен превышать 10 лет;
2) призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, — до окончания этих видов службы;
3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) осужден за совершение преступления, — до отбытия наказания или до освобождения от наказания;
5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) сообщил о себе заведомо ложные сведения, — до решения вопроса в срок не более одного месяца паспортно-визовой службой.
При установлении оснований для временного ограничения права гражданина на выезд паспорт не оформляется, а заявителю выдается письменное уведомление, в котором указываются основания и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес органа, принявшего на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации. Такое решение может быть обжаловано в административном или в судебном порядке.
После осуществления проверок и принятия положительного решения гражданину оформляется паспорт.
В случае, если деятельность гражданина связана с регулярными (не реже чем один раз в течение месяца) выездами за пределы территории Российской Федерации, а данный гражданин не имеет права на получение дипломатического или служебного паспорта, ему по ходатайству организации, направляющей его за пределы территории Российской Федерации, может быть выдан второй паспорт, при этом во втором паспорте днем окончания срока действия паспорта указывается день окончания срока действия ранее выданного паспорта.
Для подтверждения указанного обстоятельства гражданин предъявляет имеющийся у него паспорт (копии соответствующих его страниц прилагаются к заявлению о выдаче второго паспорта) с не менее чем одной отметкой о пересечении Государственной границы РФ в течение каждого из последних трех месяцев.
Паспорт выдается на 5 лет и при этом гражданину разъясняется, что он самостоятельно должен обратиться в дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств за получением иностранной въездной визы и ознакомиться с иммиграционными требованиями государства, куда он намерен выехать.
По вопросам, связанным с защитой и покровительством Российской Федерации, условий оплаты медицинской помощи и получения помощи по страховым случаям во время пребывания за границей, гражданину рекомендуется ознакомиться со ст. 4, 5 и 14 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». По прибытии к месту пребывания или проживания за границей ему разъясняется необходимость регистрации в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации, которые обязаны обеспечивать меры по защите граждан РФ и оказывать им покровительство.
Граждане обязаны бережно хранить паспорта. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в орган внутренних дел, который для оформления нового паспорта выдает по его просьбе соответствующую справку.
До истечения 5 лет производится обмен паспорта при его порче или утрате, изменении гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, а также при значительном изменении внешности владельца паспорта.
В случае утраты паспорта вне пределов Российской Федерации гражданин должен обратиться в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, где ему выдается временный документ — свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. Порядок выдачи такого свидетельства, а также форма этого документа утверждены постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию».
Этим же постановлением утверждено Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства и другие положения. Кроме того, этот вопрос регулируется постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. № 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящимся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации».
Дипломатические и служебные паспорта выдаются МИДом России лицам, замещающим государственные должности категории «А», государственным служащим, замещающим государственные должности категорий «Б» и «В» и членам их семей.
В пунктах пропуска через Государственную границу РФ, открытых для международного сообщения, при осуществлении паспортного контроля в паспорте гражданина производится отметка о дате и месте пересечения границы.
В соответствии со ст. 11-1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» при осуществлении пограничного контроля взимается сбор за пограничное оформление.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. ст. 27 ч. 2, 71, 80, 86, 106, 114.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//СЗ РФ. № 51. Ст. 5712.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ»//Там же. 1995. № 29. Ст. 2757.
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»//Там же. 1999. № 22. Ст. 2670.
Положение о Посольстве Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 28 октября 1996 г. № 1497//Там же. 1996. № 45. Ст. 5090.
Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1039 «Об Управлении президента Российской Федерации по внешней политике»//Там же. 1997. № 38. Ст. 4358.
Положение о Консульском учреждении. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 1330//Там же. 1998. № 45. Ст. 5509.
Положение о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве. Утв. Указом Президента РФ от 7 сентября 1999 г. № 1180//Там же. 2000. № 1. Ч. 1. Ст. 101.
Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371//Там же. 1999. № 42. Ст. 5012.
Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865// Там же. 2004. № 28. Ст. 2880.
Концепция внешней политики Российской Федерации//Рос. газета. 2000. 11 июля.
«Мы от рода русского...»: Рождение русской дипломатии. Л.: Ле- низдат, 1986.
Правовые основы деятельности органов внутренних дел: Сб. нор- мат. актов: В 3 т./Под общ. ред. Б. В. Грызлова. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003.