2.1. Основные научные концепции местного самоуправления

  В настоящее время в научной литературе дискуссионным является вопрос о том, какая модель местного самоуправления закреплена в Конституции РФ и реализуется на практике. По мнению Н.Л. Пешина, в современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации, хотя этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью.
  Как отмечает А.Н. Дементьев, в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 года.
  Исторически сложилось несколько теорий местного самоуправления, лежащих в основе организации власти на местах и по-разному трактующих существо института местного самоуправления, особенности его взаимоотношения с государством.
  Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории. Появление теории свободной общины относят к концу XVIII - началу XIX вв. В числе ее создателей - представители французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиль, Гербер и др. Л. А. Велихов, излагая существо теории свободной общины, полагал, что она возникла в XIX в. как реакция чиновному управлению.
  В основе этой теории лежат идеи естественного права. Ее сущность отражена в формуле «Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе». Самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Эту характерную черту общины выделял Г. Еллинек.
  Теория свободной общины должна была обосновать самостоятельность общинной жизни, основываясь на положении о местном самоуправлении как о естественном праве общин. Именно поэтому право государства на вмешательство в дела общины должно быть ограничено. Теория свободной общины обращала внимание на наличие у местных общин особых интересов, негосударственных по природе. Для реализации этих интересов общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Органы государственной власти не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин, а вправе только следить за тем, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.
  Некоторые принципы теории свободной общины реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права.
  Особенностью этой теории является признание существования не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Но тогда возникает вопрос - муниципальная власть - это ветвь государственной власти или это самостоятельная власть, независимая от государства?
  В группу общественных теорий местного самоуправления входит хозяйственная (общественная) теория местного самоуправления. Основателями общественной теории являлись О. Ресслер, Р. Моль. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Л. А. Велихов считал, что теория базируется не только на том, что признает общину самостоятельным субъектом прав, но и на том, что выделяет в качестве особого предмета содержание коммунальной деятельности. Он указывал: «Цели и задачи деятельности общины являются сугубо хозяйственными, а не государственными. В рамках этой теории самоуправляющиеся единицы отождествляются одними авторами с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам».
  Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения находится основание для самостоятельности местного самоуправления. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовые. К этим вопросам государство безразлично и не имеет собственного общегосударственного интереса.
  Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами».
  Государственная теория местного самоуправления была разработана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А. Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Местное самоуправление осуществляет задачи государственного управления, возложенные на местное сообщество. Это децентрализованное государственное управление.
  Согласно этой теории местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством.
  Государственная теория представляет местное самоуправление как вид государственной деятельности, когда на органы самоуправления возлагаются государственные задачи, среди которых и решение вопросов местной жизни. Таким образом, согласно государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения общин и каждого его члена в государственную деятельность. Однако специфика органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются местными общинами и не являются государственными органами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов.
  В рамках государственной теории сложилось две ее разновидности. Первая разновидность (политическая теория местного самоуправления) связана с наличием в местном самоуправлении выборных начал. Вторая разновидность (юридическая) исходит из того, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач.
  H. М. Коркунов сформулировал основные признаки государственной теории местного самоуправления:
  1. Местные общения осуществляют... функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства.
  2. Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям.
  По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
  Таким образом, общественная теория самоуправления и теория свободной общины во многом основываются на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственной теории местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины.
  К концу XIX века государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России.