Формирование демографической политики: роль институциональной структуры общества
Клупт М.А.
(Кафедра статистики и эконометрики ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов», Санкт-Петербург)
1. Межстрановый анализ. Формирование демографической политики в значительной степени определяется институциональной структурой общества. Важную роль при этом играют:
- фундаментальные институциональные структуры, играющие в обществе интегрирующую роль. Часто такие структуры называют институциональными матрицами [1] или - метафорически - геномом общества [2];
- господствующая в обществе модель социального государства (часто называемого также «государством благосостояния»);
- развитие институтов гражданского общества.
1.1. Роль «генома» общества. Яркой иллюстрацией роли «генома» общества служит сравнение демографической политики КНР и латиноамериканских государств. Хотя «вызовом» в обоих случаях являлся демографический взрыв, поглощавший социальные инвестиции, способы «ответа» оказались различными и определялись специфическими «геномами» китайского и латиноамериканских обществ.
В КНР была выстроена институциональная структура, обеспечивающая реализацию демографической политики силами государственных служащих. На микроуровне большую роль играл контроль в производственных коллективах. Весьма значительной оказалась роль административного принуждения, которое, тем не менее, не воспринималось населением как нарушение вековых традиций в отношениях правителей и управляемых.
В Латинской Америке основную роль в проведении демографической политики играли неправительственные организации, ассоциированные с Международной ассоциацией планируемого родительства, такие как бразильская BEMFAM и колумбийская PROFAMILIA. Правительства занимали по отношению к вопросам регулирования рождаемости позицию нейтралитета, впрочем весьма благожелательного к неправительственным организациям. Огромную роль, как и во всей латиноамериканской истории, сыграл импорт инноваций, в данном случае - контрацептивных технологий. Принуждение, если и имело место, то носило экономический характер и не было государственным. Попытка использовать насильственные методы контроля над рождаемостью, предпринятая в Перу во второй половине 1990-х гг. режимом А.Фукимори, оказалась политически проигрышной, вызвала волну обвинений в геноциде и после вынужденной отставки Фукимори в 2000 г. была прекращена.
1.2. Роль национальной модели социального государства. Наряду с базовыми культурно-политическими структурами, значительную роль играют институты, действующие «на поверхности» общественной жизни. Особое значение имеет при этом национальная модель социального государства. Очевидна, например, связь, «щедрости» семейной политики в скандинавских странах с североевропейской моделью социального государства и «скупости» такой политики в США с господством в них либеральной модели государства благосостояния.
1.3. Роль институтов гражданского общества. В семейной политике ФРГ велика роль неправительственных организаций и региональных органов власти Германии, что напрямую вытекает из принципа субсидиарности, положенного в основу послевоенного устройства ФРГ [3]. Вряд ли подобную модель семейной политики можно просто импортировать. Она может функционировать лишь в условиях развитого гражданского общества.
1.4. Выводы. Универсального способа решения демографических проблем не существует. Перед каждой страной открывается коридор возможностей формирования демографической политики. Границы этого коридора определяются рядом факторов, среди которых важную роль играет институциональная структура общества, ресурсная база демографической политики и т.д.
Формирование демографической политики проходит под сильным воздействием сложившейся институциональной структуры. Это существенно ограничивает возможности «импорта» модели демографической политики, понравившейся той или иной группе разработчиков. Хотя на бумаге демографическая политика и может быть сформулирована в полном соответствии с их представлениями о должном, на деле такая политика скорее всего выстроится в границах коридора возможностей, определяемых институциональной структурой общества.
2. О долговременных принципах стратегии демографического развития России. В настоящее время споры вокруг демографической политики носят характер дискуссии вокруг дихотомий (демографическая политика versus семейная политика; стимулирование рождаемости versus политика невмешательства; иммиграционный произвол versus жесткое административное регулирование и т.д.). Подобное «черно-белое» видение необходимо в когнитивном плане и политически неизбежно; не следует, однако, забывать и о его дефектах. Ключевые для формирования демографической политики институты (социальное государство, институты гражданского общества и т.д.) в современной России находятся в стадии формирования; существует высокая степень неопределенности в отношении того, что выкристаллизуется в результате. Поэтому «радикальные» решения, жестко привязанные к одному из полюсов названных дихотомий, с высокой степенью вероятности будут приводить к последующим столь же радикальным пересмотрам таких решений. Между тем, страна нуждается в последовательной стратегии демографического развития, не меняющейся на 180° каждые 4-5 лет. С этой точки зрения, уместной альтернативой радикальным решениям, могут выступать широко очерченные долговременные принципы, основанные на широком общественно-политическом консенсусе. Отметим три таких принципа (список не претендует на исчерпывающий характер):
- государственно-общественный принцип разработки и реализации демографической политики;
- семейно-демографический принцип;
- принцип адресности.
На основе общественно-государственного принципа разработки и реализации демографической политики возможно параллельное, хотя и не обязательно равноскоростное, продвижение сразу в нескольких плоскостях - на макроуровне (федеральные органы управления и общероссийские неправительственные организации), мезоуровне (регионы), микроуровне (микроячейки гражданского общества - группы взаимопомощи в трудных жизненных ситуациях, организации по месту жительства и т. п.).
Государственно-общественный принцип разработки и реализации демографической политики предусматривает, что:
- демографическая политика осуществляется на основе широкого общественного консенсуса и уважения к традициям населения России и его отдельных этнических и конфессиональных групп;
- основная ответственность за проведение демографической политики ложится на органы государственного управления, наделяемые соответствующими властными полномочиями и бюджетными ресурсами;
- при проведении демографической политики необходимо стремиться к максимально широкому использованию потенциала неправительственных организаций, формировать возможно более широкие объединения участников отдельных проектов и программ, относящихся к сфере демографической политики;
- органы государственного управления учитывают мнения неправительственных организаций по вопросам демографического развития города и в необходимых случаях оказывают ресурсную поддержку неправительственным организациям, предоставляющим социально значимые услуги, имеющие важное значение для реализации целей и задач демографической политики;
- при проведении демографической политики используются институты социального партнерства, поощряется и пропагандируется опыт работодателей, проводящих на своих предприятиях политику человеческих ресурсов, благоприятную для работников, имеющих детей;
- государство создает благоприятные условия для благотворительной деятельности в сфере защиты семьи, родительства и детства.
Семейно-демографический принцип означает, что демографическая политика, наряду с мерами помощи семье, должна включать и собственно демографические цели - повышение рождаемости и снижение смертности.
Принцип адресности, предполагает, что демографическая политика должна разрабатываться с учетом специфики потребностей различных групп общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кирдина C. Институциональные матрицы и развитие России. - Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН , 2001
2. Рашковский Е. Восточное в глобальном: заметки с конференции российских востоковедов// Мировая экономика и международные отношения. 2005, №1
3. Bahle T. Family Policy in Germany: Towards a Macro-sociological Frame for Analysis. - http://www. mzes. uni-mannheim. de/eurodata/ newsletter/no7/familypolicy. html