2. Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды и способы их реализации

  Под административно-правовой нормой понимают правила поведения, установленные государством в целях закрепления и развития общественных отношений в сфере государственного управления, за нарушение которых может наступать административная ответственность.
  В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, которая проявляется в следующем:
  — во-первых, они преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
  — во-вторых, определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (губернатор города, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане, общественные объединения);
  — в-третьих, предназначены для исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации и законов ее субъектов. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
  — в-четвертых, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе управленческой деятельности;
  — в-пятых, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая в административном порядке;
  — в-шестых, могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается регулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; определяется порядок взимания налогов, сборов; осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства; устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.
  Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:
  1) они устанавливаются органами исполнительной власти и всегда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку законы первичны и обладают большей юридической силой;
  2) нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведения, поэтому для их реализации принимаются правовые акты федеральными органами исполнительной власти, а также нормативные акты законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации;
  3) административно-правовые нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти;
  4) административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданско-правовые, семейноправовые и другие нормы, не носящие характер властности, присущий административно-правовым нормам.
  Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей элементов нормы. Согласно наиболее распространенному мнению административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
  Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те факты, которые порождают административно-правовые отношения (достижение определенного возраста, совершение правонарушения и т. п.). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.
  Диспозиция — правило поведения, предписываемое нормой. Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов (запрещена продажа вино-водочных изделий без кассового аппарата) и дозволений (посещение определенных местностей иностранными гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).
  Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.
  Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация по следующим основаниям:
  — по предмету регулирования (содержанию);
  — по методу воздействия на поведение субъектов административного права;
  — по форме предписания;
  — по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
  По предмету регулирования (содержанию) административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.
  Материальные нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус.
  Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, применения права, т. е. направлены на проведение в жизнь материальных норм.
  По методу воздействия на поведение субъектов административного права нормы подразделяются на обязывающие (регистрация по месту пребывания или жительства), уполномочивающие (право на обжалование неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти), запретительные (переход перекрестка на красный сигнал светофора), поощрительные (стимулирующие).
  По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.
  Категорические нормы содержат правила строгого поведения участников административных правоотношений (указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).
  Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Федерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государственного управления.
  Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его структуры, должностных обязанностей служащих).
  По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
  Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граждан России). Соответственно территориальным масштабам различают нормы:
  — общероссийские;
  — действующие в пределах территорий субъектов Федерации;
  — межтерриториальные.
  По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессрочные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.
  Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.
  Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения их в жизнь.
  В теории права принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.
  Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
  Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.
  Использование как форма реализации административноправовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
  Сущность применения административно-правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).