§ 3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: порядок формирования, состав, компетенция, организация работы
Совет Федерации - это палата Федерального Собрания Российской Федерации, которая отражает федеративное устройство российского государства и призвана выражать интересы субъектов Российской Федерации.
I. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; состав Совета Федерации.
В части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации установлено, что в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственно власти.
Порядок формирования Совета Федерации в соответствии с части 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации определяется федеральным законом.
Однако, первый состав Совета Федерации был сформирован в 1993 году, и избирался он в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года. В Положении предусматривалось, что выборы депутатов Совета Федерации проводились гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе по двухмандатным избирательным округам. В соответствии с п. 7 раздела II Конституции Российской Федерации - «Заключительные и переходные положения» - Совет Федерации первого созыва, сформированный 12 декабря 1993 г., был избран сроком на два года.
Накануне истечения срока полномочий депутатского состава Совета Федерации, а именно 5 декабря 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации», в котором было установлено, что в Совет Федерации входят глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации по должности. Срок их полномочий в Совете Федерации был увязан со сроком их полномочий по основной должности.
Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции Федерального закона 14 февраля 2009 года.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет.
Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной влап- сти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в десятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.
Требования Конституции Российской Федерации о том, что в Совете Федерации Федерального Собрания должны быть по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, реализуются Федеральным законом следующим образом.
Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. Кандидатуры для избрания представителя в Совет
Федерации Федерального Собрания выносятся на рассмотрение этого органа его Председателем. Решение об избрании законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации своего представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа.
Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети депутатов не проголосуют против назначения (!) данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня его избрания (назначения) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к исполнению своих полномочий со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, подтверждающих факт сложения (досрочного прекращения) полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо депутата представительного органа муниципального образования. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня избрания (назначения) нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации означает, что палата не имеет конституционно установленного срока своей деятельности. А это одновременно означает, что не существует никаких законных оснований для прекращения деятельности Совета Федерации; его деятельность не 402 связана со сроком легислатуры, и никто не вправе его распустить. Такая устойчивость одной из палат парламента довольно редко встречается в мировой конституционно-правовой практике, например, Палата лордов в Великобритании.
II. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Текстуально компетенция Совета Федерации Федерального Собрания закреплена в статье 102 Конституции Российской Федерации. В соответствии с требованиями этой статьи к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Полномочия, содержащиеся в статье 102 Конституции Российской Федерации, являются специальными полномочиями Совета Федерации, а это означает, что только Совет Федерации имеет право принимать по ним решения в полном объеме и окончательно.
Есть еще одна группа специальных полномочий Совета Федерации, которые он решает совместно с органами как исполнительной, так и законодательной и судебной властей. Разделение полномочий по решению того или иного круга вопросов призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа государственной власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнения различных органов государственной власти. Например, при решении вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности участвуют также, но каждый со своими полномочиями: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации. Окончательное решение вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности принадлежит Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
К ведению Совета Федерации Федерального Собрания относится также назначение выборов Президента Российской Федерации.
III. Организация работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В п. 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации установлено: «Каждая из палат принимает свои регламенты и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Работа Совета Федерации урегулирована Регламентом Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, который принят Советом Федерации 30 января 2002 г. (в последней редакции от 20 февраля 2008 г.).
В статье 1 Регламента Совета Федерации закреплено положение о том, что Совет Федерации является палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - представительного и законодательного органа Российской Федерации. В Регламенте подчеркивается, что деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата может проводить закрытые заседания.
Чтобы обеспечить бесперебойность работы Совета Федерации, палата учреждает свои руководящие органы, тем самым обеспечивая свое право на самостоятельность и независимость. Несмотря на специфический характер формирования и особенности правового положения, Совет Федерации представляет собой собрание людей, которые, подобно любой другой организации, нуждаются в руководстве со стороны какого-либо органа или органов.
Органами Совета Федерации являются:
Совет палаты;
комитеты Совета Федерации;
комиссии Совета Федерации.
Должностными лицами Совета Федерации являются:
Председатель Совета Федерации;
заместитель Председателя Совета Федерации;
председатель комитета, комиссии Совета Федерации; первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; члены комитета, комиссии Совета Федерации.
Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок их полномочий в качестве членов Совета Федерации - представителей от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Председатель Совета Федерации, являясь официальным представителем палаты:
- созывает заседания Совета Федерации;
- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты;
- ведет заседание палаты (то есть руководит прениями, деятельностью должностных лиц палаты и др. вопросами, возникающими в ходе заседания палаты);
- подписывает постановления Совета Федерации;
- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;
- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;
- направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации для рассмотрения;
- направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств.
Председатель Совета Федерации осуществляет и иные полномочия, предусмотренные Регламентом Совета Федерации; он также издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его ведению.
Заместители Председателя Совета Федерации: замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие; по поручению Председателя Совета Федерации представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы законодательной работы; по поручению Председателя Совета Федерации осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.
Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты вводят: Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и комиссии Совета Федерации; все они обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет палаты: утверждает графики заседании Совета Федерации; обсуждает степень подготовки вопросов, выносимых на заседание Совета Федерации; принимает решения о проведении парламентских слушаний: рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации; заслушивает информацию комитетов и комиссий Совета Федерации о ходе рассмотрения и реализации постановлений Совета Федерации; решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.
Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в состав Совета палаты, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Федерации.
В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений (пункт 3 статьи 3 Регламента).
Сессии Совета Федерации. Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю - с 25 января по 15 июля; на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федера- 406 ции, парламентские слушания; Дни Совета Федерации Федерального Собрания в субъектах Российской Федерации; ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
На открытом и закрытом заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Конституционного Суда Российской Федерации; судьи Верховного Суда Российской Федерации, судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По решению Совета Федерации на заседание приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации. На заседаниях Совета Федерации запрещается использование средств телефонной и радиосвязи.
Заседания Совета Федерации ведет председательствующий, которым может быть Председатель Совета Федерации, один из заместителей Председателя Совета Федерации или старейший по возрасту член Совета Федерации из числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Председательствующий на заседании Совета Федерации представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации.
Решения Совета Федерации принимаются открытым или закрытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным.
По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решения не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.