§ 2. Развитие правового положения космодрома «Байконур»
С момента создания и до недавнего времени космодром «Байконур» являлся режимным военным объектом. Его правовое положение определялось правовыми актами, закрытыми грифом секретности. Все вопросы, связанные с обеспечением жизнедеятельности объектов космодрома и города Ленинска, решались на ведомственном уровне, в основном в рамках Министерства обороны.
Проблемы, связанные с обеспечением жизнедеятельности объектов космической инфраструктуры, в настоящее время решаются на качественно новом уровне — на уровне международно-правового согласования интересов Независимых Государств путем заключения многосторонних и двусторонних соглашений.
Как уже об этом говорилось в одной из предыдущих глав, 30 декабря 1991 г. в Минске было заключено Соглашение о совместной космической деятельности по исследованию и использованию космического пространства. Участниками этого договора стали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республики Узбекистан, Республика Украина данный договор не подписала.
В Соглашении была выражена воля подписавших его государств осуществлять совместную деятельность по исследованию и использованию космического пространства на основе межгосударственных программ. В целях координации совместной деятельности был создан Межгосударственный совет по космосу, формируемый из полномочных представителей государств-участников Соглашения. Было принято решение, что межгосударственные программы исследования и использования космического пространства будут финансироваться за счет долевых вкладов государств-участников Соглашения и осуществляться на основе существующих и вновь создаваемых космических комплексов и объектов космической инфраструктуры. В состав космических комплексов и объектов космической инфраструктуры были включены в том числе и космодромы «Байконур» и «Плесецк». Предполагалось, что затраты на эксплуатация существующих и создание новых космических систем, содержание уникальной испытательной базы, равно как и полученная прибыль от космических полетов и запусков космических аппаратов, осуществляемых на коммерческой основе, будут распределяться в соответствии с долевым участием государств-участ- ников Соглашения.
При этом в ст. 10 этого Соглашения государства-участники взяли на себя обязательство не принимать решений и не производить действий, приводящих к нарушению (затруднению) нормального функционирования размещенных на их территориях космических комплексов и объектов космической инфраструктуры. Они обязывались сохранять и развивать имеющийся научно-технический и производственный потенциал по проектированию, созданию, испытаниям и обработке ракетно-космической техники в рамках принятых межгосударственных программ. Но реалии жизни СНГ показали, что эти добрые намерения не были выполнены.
Процессы суверенизации и дезынтеграции оказались сильнее заключенных соглашений.
Одновременно с названным договором от 30 декабря 1991 г. было заключено Соглашение между государствами-учас- тниками Содружества Независимых Государств по Стратегическим Силам. Согласно данному Соглашению, космодром «Байконур» был включен в круг объектов, передаваемых в ведение Объединенных Вооруженных Сил.
Тем самым, на первом этапе правовое положение космодрома «Байконур» определяется как статус военного объекта, переданного в состав Объединенных Вооруженных Сил и находящегося в совместном использовании всех государств-членов Содружества Независимых Государств.
15 мая 1992 г. на очередной встрече руководителей государств-участников Содружества, проходившей в Ташкенте, было подписано Соглашение о порядке содержания и использования объектов космической инфраструктуры в интересах выполнения космических программ. Данный договор, с одной стороны, развивал основы совместной космической деятельности, заложенные Соглашением от 30 декабря 1991 г., а с другой — изменял принципиальные подходы к осуществлению этой деятельности.
Главным моментом произведенных изменений явилось то, что объекты космической инфраструктуры, расположенные на территориях бывших союзных республик, объявлялись собственностью этих государств. Для космодрома «Байконур» это означало признание его собственностью Республики Казахстан. Отныне за Республикой Казахстан признавалось полное право владеть, пользоваться и распоряжаться объектами и имуществом космодрома. В Соглашении было предусмотрено, что на основании специальных соглашений Стратегическим Силам Содружества Независимых Государств (Управлению Начальника космических средств — УНКС) должно быть предоставлено право пользования недвижимым, пользования и владения движимым имуществом этих объектов.
В соответствии с принятым Соглашением, уже через десять дней, 25 мая 1992 г., в Москве между Российской Федерацией и Республикой Казахстан было заключено двустороннее Соглашение о порядке использования космодрома «Байконур». В этом документе еще раз подчеркнуто, что «объекты космодрома «Байконур», расположенные на территории Республики Казахстан, являются ее собственностью». Россия и Казахстан передают право пользования недвижимым, пользования и владения движимым имуществом космодрома, находящимся на их территории, Стратегическим Силам Содружества Независимых Государств. При этом отмечено, что состав передаваемых объектов и условия их использования, включая объекты социальной сферы, должны быть определены специальным соглашением.
Координация научно-производственной деятельности по подготовке и реализации космических программ, а также использование космических технологий в интересах науки и народного хозяйства возлагаются на Российское космическое агентство и Агентство космических исследований Республики Казахстан.
Финансирование расходов на содержание и эксплуатацию космодрома «Байконур» предполагалось осуществлять из расчета, что долевое участие Республики Казахстан «не превышает 6% от объемов финансирования, выделяемых Российской Федерацией на эти цели». Другими словами, Россия почти полностью должна была оплачивать содержание космодрома.
При этом было предусмотрено, что распределение прибыли от коммерческой деятельности должно осуществляться из расчета, что не менее 15 % от полученной коммерческой прибыли должны отчисляться на развитие социальной сферы космодрома и города Ленинска.
Мы констатируем, что на втором этапе правовое положение космодрома «Байконур» характеризуется тем, что он признан собственностью Республики Казахстан. Последняя обязалась передать объекты космодрома в пользование Стратегических Сил СНГ, а именно Управления Начальника космических средств, которые также назывались Военно-космическими силами (ВКС).
Во исполнение этого 2 октября 1992 г. представителями Российской Федерации и Республики Казахстан было подписано межправительственное Соглашение о составе объектов космодрома «Байконур», передаваемых Стратегическим Силам Содружества Независимых Государств (Военно-космическим силам), условиях их использования и обеспечения. В приложении к этому Соглашению дан перечень объектов космодрома, передаваемых Военно-космическим силам. Все объекты в перечне были подразделены на три группы:
1. Объекты, находящиеся в эксплуатации ВКС.
2. Объекты, находящиеся на балансе или арендуемые предприятиями и организациями, привлекаемыми ВКС к выполнению космических программ.
3. Здания и сооружения объектов космодрома «Байконур», расположенные в городе Ленинске.
При этом предусмотрено, что часть объектов космодрома «Байконур» может быть использована в интересах Республики Казахстан и города Ленинска.
Таким образом, было произведено определенное разграничение отношений пользования собственностью и согласованы интересы российской и казахской сторон. Это позволило на некоторое время стабилизировать обстановку и предоставить персоналу космодрома в относительно спокойных условиях выполнять поставленные задачи.
Однако в нарушение норм, предусмотренных заключенными соглашениями, Республикой Казахстан был принят ряд решений и нормативных актов, противоречащих действующим договоренностям. К их числу относятся:
— введение на космодроме таможенного контроля в отношении грузов и товаров, необходимых для его жизнеобеспечения (противоречит ст. 10 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от порядке использования космодрома «Байконур» от 25 мая 1992 г.);
— создание и размещение в городе Ленинске специальных частей внутренних войск для охраны города и объектов космодрома (противоречит ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о составе объектов космодрома «Байконур» от 2 октября 1992 г.);
— инвентаризация и передача в ведение администрации города Ленинска ряда объектов, находящихся в эксплуатации Министерства обороны Российской Федерации в соответствии с межправительственным Соглашением о составе объектов космодрома «Байконур» от 2 октября 1992 г.;
— проведение в одностороннем порядке экспертизы объектов оборонного назначения с целью определения необходимости их дальнейшего функционирования (нарушает ст. 7 Договора о дружбе и взаимопомощи от 25 мая 1992 г.);
— передача прав пользования и управления объектами космодрома, находящимися в эксплуатации Министерства обороны России, Национальному аэрокосмическому агентству Республики Казахстан.
Эти и другие решения и шаги Казахстана ставили под угрозу возможность нормального функционирования космодрома. Возникла ситуация фактического двоевластия. Сложившееся положение настойчиво требовало разрешения накопившихся противоречий.
Все это побудило Россию и Казахстан приступить к новому этапу консультаций. Речь шла о поиске взаимоприемлемых форм сотрудничества государств для осуществления совместной космической деятельности. В связи с этим обсуждалось несколько возможных вариантов: один из них предполагал создание Международной космической компании «Байконур». Другие варианты предусматривали различные виды аренды Россией объектов космодрома.
В 1993 г. разрабатывается концепция действенного механизма двустороннего взаимодействия по вопросам жизнеобеспечения космодрома, его долгосрочного статуса, прежде всего по таким ключевым для функционирования Байконура аспектам, как правовой статус российских воинских формирований, финансирование, обеспечение правопорядка и безопасности.
В конце 1993 — начале 1994 г. главы правительств России и Казахстана подписывают Меморандум, по которому казахстанская сторона согласилась передать космодром «Байконур» России в аренду. Вопрос о статусе космодрома переходит в плоскость разработки принципиально нового соглашения относительно аренды. Снимаются с повестки дня различные инициативы относительно учреждения на космодроме «Байконур» международной компании.
Начало третьего этапа в изменении правового положения космодрома «Байконур» было положено 28 марта 1994 г. В этот день было заключено Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур».
В ст. 2 этого Соглашения сказано следующее: «С целью обеспечения дальнейшего использования космодрома в интересах космической деятельности Российской Федерации объекты комплекса «Байконур» передаются Республикой Казахстан в аренду Российской Федерации». В качестве арендодателя выступает Правительство Республики Казахстан, в качестве арендатора — Правительство Российской Федерации. Республика Казахстан сохраняет за Российской Федерацией право пользования земельными участками, занятыми объектами комплекса «Байконур», и землями, отведенными под районы падения отделяющихся частей-носителей.
При этом стороны договорились о том, что права собственности на недвижимое и движимое имущество, создаваемое, приобретаемое и поставляемое после 31 августа 1991 г., принадлежат стороне, осуществившей финансирование его создания, приобретения и поставки (без учета затрат на содержание и эксплуатацию, текущий ремонт объектов комплекса «Байконур»). Таким образом, на все движимое и недвижимое имущество, создаваемое на объектах космодрома до 31 августа 1991 г., признается право собственности Республики Казахстан. Все, что после этой даты было создано на средства Российской Федерации, должно принадлежать России.
Стороны договорились, что за пользование объектами комплекса «Байконур» Российская Федерация будет выплачивать Республике Казахстан арендную плату в размере 115 млн долл. США (п. 2 ст. 4). При этом часть арендной платы может выплачиваться на компенсационной основе по согласованию между правительствами двух стран.
Это Соглашение заключено сроком на 20 лет (п. 6 ст. 4). Предусмотрено, что его действие будет автоматически продлено на следующие десять лет, если ни одна сторона не заявит путем письменного уведомления о своем желании денонсировать его не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия данного Соглашения (ст. 7).
Важным является урегулирование сторонами статуса воинских формирований, обеспечивающих выполнение космических программ с использованием объектов космодрома «Байконур». В п. 5 ст. 4 Соглашения определено, что они «имеют статус российских воинских формирований, временно расположенных на территории Республики Казахстан». Права и обязанности, установленные для Управления Начальника космических средств Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств в рамках Соглашения от 25 мая 1992 г., возлагаются на Военно-космические силы Российской Федерации и сохраняются на сроки, необходимые для оформления договора аренды объектов космодрома «Байконур».
Большое значение для нормализации жизнедеятельности космодрома имеет разграничение сфер юрисдикции российского и казахского законодательства. Так, в п. 5 ст. 4 сказано: «На территории комплекса «Байконур» в отношении военнослужащих, лиц из гражданского персонала Российской Федерации и членов их семей применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее компетентные органы».
Другими словами, граждане Российской Федерации, находящиеся на «Байконуре», живут и действуют по российским законам. Вместе с тем Соглашением предусмотрено, что во всех иных случаях применяется законодательство Республики Казахстан и действуют компетентные органы Республики.
В ст. 5 Соглашения установлен порядок финансирования деятельности российских организаций, расположенных на космодроме и в городе Ленинске. Согласно его положениям, финансирование деятельности российских юридических лиц будет осуществляться Российской Федерацией через Центральный банк России и его полевые учреждения, расположенные в городе Ленинске и на территории космодрома «Байконур», в порядке и на условиях, действующих в банках Российской Федерации. При этом все налично-денежное обращение на территории космодрома и в городе Ленинске должно осуществляться только в национальной валюте Казахстана.
10 декабря 1994 г. в Москве подписывается Договор аренды комплекса «Байконур» между правительством Российской Федерации и правительством Республики Казахстан (ратифицирован обеими сторонами).
С точки зрения международно-правовых аспектов режима использования космодрома «Байконур» представляют интерес параметры и основные положения Договора аренды и соответствующих других соглашений, относящиеся к использованию космодрома в рамках международных кооперационных проектов.
1. Понятия и термины.
— Комплекс «Байконур» — испытательные, технологические, производственные, научно-технические, социальные и обеспечивающие объекты космодрома Байконур и город Ленинск с их движимым и недвижимым имуществом.
— Космодром Байконур — территория с размещенными на ней технологическими, техническими, обеспечивающими и административно-служебными объектами, входящими в комплекс «Байконур» и предназначенными для выполнения космических программ.
— Город Ленинск (Байконур) — административно-территориальная единица Республики Казахстан, функционирующая в условиях аренды, с размещенными на ее территории объектами космодрома «Байконур», а также другими объектами, создающими необходимые условия для персонала космодрома «Байконур», членов их семей и других жителей города.
— Объекты космодрома «Байконур» — технические, стартовые, посадочный и измерительный комплексы, объекты поисково-спасательной службы, хранилища, заправочные станции, жилые и административные здания и помещения, а также другие объекты с соответствующим имуществом, земельными участками и необходимыми санитарно-защитными зонами, включая земельные участки, отведенные под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей, расположенные на территории Республики Казахстан.
— Персонал космодрома — военнослужащие из состава воинских формирований Российской Федерации, гражданские лица, работающие на постоянной и временной основе на объектах космодрома и обеспечивающие объекты комплекса «Байконур» и командированные на эти объекты предприятиями, организациями, учреждениями, органами государственной власти и управления Российской Федерации и Республики Казахстан.
— Воинские формирования Российской Федерации — воинские части, военные представительства, учреждения и иные воинские подразделения Российской Федерации, обеспечивающие функционирование объектов комплекса «Байконур», связанных с выполнением ракетно-космических программ в рамках Договора.
2. Руководящие структуры.
— Командир (начальник) космодрома «Байконур» назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по согласованию с Президентом Республики Казахстан.
— Глава администрации города Байконур назначается совместно Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Казахстан по представлению российской Стороны. На период действия Договора по представлению главы администрации арендатор формирует администрацию города Байконур.
— В состав Координационного совета комплекса «Байконур» входят командир космодрома «Байконур» (председатель), глава администрации города Байконур, специальный представитель Президента Республики Казахстан на космодроме «Байконур», представитель Российского космического агентства, представитель Национального аэрокосмического агентства Республики Казахстан, представитель Военно-космических сил Министерства обороны Российской Федерации.
— Ежедневную координацию работ, связанных с осуществлением Договора, осуществляют: РКА — со стороны арендатора и Национальное аэрокосмическое агентство Республики Казахстан — со стороны арендодателя.
3. Посещение объектов комплекса «Байконур» представителями третьих стран.
В соответствии с Договором при осуществлении программ международного сотрудничества с третьими странами их юридические и физические лица могут привлекаться к работам, проводимым на космодроме. Это положение распространяется и на представителей международных организаций. Стороны предпринимают согласованные действия, позволяющие в рамках национальных законов и правил в возможно полной мере упрощать процедуры, связанные с въездом на космодром граждан третьих стран и ввозом имущества, принадлежащего третьим странам или их юридическим лицам и, соответственно, с их выездом и вывозом такого имущества.
В соответствии со ст. 2 Договора, Арендодатель сдает, а Арендатор принимает в аренду комплекс «Байконур». Здесь же оговариваются и цели аренды (ст. 3). Комплекс «Байконур» используется Арендатором для осуществления:
— гражданских и оборонных ракетно-космических программ Российской Федерации;
— совместных космических проектов Российской Федерации, Республики Казахстан и других государств-участников Содружества Независимых Государств;
— международных космических программ и коммерческих космических проектов.
Данный Договор полностью подтвердил все положения Соглашения от 28 марта 1994 г., определяющие срок Договора, условия аренды, размер арендной платы и порядок продления срока Договора.
Важную часть Договора аренды представляет установленный перечень прав и обязанностей договаривающихся Сторон.
Так, по Договору Арендодатель имеет право:
а) осуществлять контроль за сохранностью и условиями эксплуатации объектов комплекса «Байконур»;
б) на преимущественное участие в выполнении совместных космических проектов и смежных программ, а также международных космических программ и коммерческих космических проектов с использованием комплекса «Байконур».
Арендодатель обязуется:
а) в течение двух месяцев со дня подписания настоящего Договора передать Арендатору комплекс «Байконур» в соответствии с порядком, определенным ст. 7 настоящего Договора;
б) не препятствовать прямо или косвенно использованию Арендатором объектов комплекса «Байконур» по целевому назначению;
в) обеспечивать поставку необходимых для функционирования комплекса «Байконур» электроэнергии, горючесмазочных и строительных материалов, продовольствия, промышленных товаров, медицинского и другого имущества и материальных средств, оказывать транспортные и иные услуги по действующим в Республике Казахстан расценкам на договорной основе;
г) разрешать ввоз из Российской Федерации и вывоз в Российскую Федерацию без права продажи и использования на другие цели оборудования, топлива и других материалов для обеспечения функционирования комплекса «Байконур» без взимания пошлин, налогов и иных сборов.
Арендатор имеет право:
а) вносить отделимые улучшения в арендованные объекты и имущество, а с письменного согласия Арендодателя и неотделимые без вреда для арендуемых объектов и имущества улучшения, осуществлять в соответствии с целями аренды строительство новых объектов на арендуемых земельных участках;
б) на возмещение после окончания срока действия настоящего Договора остаточной стоимости произведенных по согласованию с Арендодателем улучшений, а также вновь построенных объектов, если эти улучшения и объекты передаются в собственность Арендодателя;
в) сдавать объекты комплекса «Байконур» в субаренду третьим лицам по согласованию с Арендодателем. Для согласования Арендатор должен представить Арендодателю информацию о предполагаемом субарендаторе, профиле деятельности субарендатора на арендуемых объектах, а также проект договора субаренды;
г) привлекать иностранных инвесторов для участия в капитальном ремонте и реконструкции объектов комплекса «Байконур» по согласованию с Арендодателем;
д) по согласованию с Арендодателем отказаться от аренды не используемых им объектов, имущества и земельных участков;
е) в течение срока аренды или после его окончания вносить предложения о полном или частичном выкупе в свою собственность объектов комплекса «Байконур».
Арендатор обязуется:
а) использовать арендуемые объекты и земельные участки комплекса «Байконур» в соответствии с целями настоящего Договора;
б) вносить арендные платежи в размерах и в сроки, предусмотренные настоящим Договором;
в) использовать и содержать арендуемые объекты с учетом требований экологической безопасности, правил природопользования, охраны окружающей среды, проводить мероприятия по очистке районов падения от отделяющихся частей ракет-носителей;
г) в случае нанесения ущерба, связанного с деятельностью космодрома «Байконур» при выполнении российских космических программ, Россия несет ответственность как запускающее государство в соответствии с Конвенцией о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. При этом Республика Казахстан не рассматривается в качестве участника совместного запуска либо запускающего государства.
В случае, когда запуск космического объекта осуществляется Россией совместно с Республикой Казахстан, ответственность за ущерб определяется ст. V указанной Конвенции.
В случае, когда запуск космического объекта осуществляется Россией совместно с иными странами, эти страны несут солидарную ответственность за любой причиненный ущерб в соответствии с упомянутой Конвенцией. При этом Республика Казахстан не рассматривается в качестве участника совместного запуска либо запускающего государства;
д) немедленно поставить в известность Арендодателя об обнаружении на арендуемых земельных участках ценностей, представляющих геологический, палеонтологический, археологический и исторический интерес, и принять меры по сохранению и передаче обнаруженных предметов в собственность Арендодателя. В случае нарушения положений настоящего пункта и использования найденных ценностей без надлежащего разрешения Арендодателя, Арендатор возвращает последнему эти ценности и полученную прибыль;
е) не позднее 30 декабря каждого года представлять Арендодателю годовые планы запусков космических аппаратов и планы испытаний ракетно-космической техники на следующий год и уведомлять Арендодателя о каждом предстоящем запуске (пуске) за 5 суток с последующим представлением информации по фактам их проведения в согласованном объеме. Планы испытательных пусков ракет подлежат согласованию с Арендодателем.
Таким образом, на настоящем этапе правовое положение космодрома «Байконур» характеризуется тем, что комплекс «Байконур» является собственностью Республики Казахстан, переданной в аренду Российской Федерации.
В настоящее время территория комплекса «Байконур», находящаяся в аренде у Российской Федерации составляет 6300 квадратных километров.
С 1994 г., т. е. с момента заключения Договора аренды и до 1998 г., практически все объекты комплекса находились в ведении Министерства обороны Российской Федерации, а значит, и всю полноту ответственности за их охрану несло указанное министерство.
В конце 1997 г. выходит Указ Президента РФ, а в мае 1998 г. — постановление Правительства России, в соответствии с которыми более 90 % объектов «Байконура» были отнесены к Российскому авиационно-космическому агентству. Охрану переданных объектов комплекса стали осуществлять подразделения ведомственной охраны РКА.
18 октября 2001 г. Правительство Российской Федерации издает Постановление № 735 «Об организации охраны объектов комплекса «Байконур» органами внутренних дел Российской Федерации». Согласно этому постановлению в 2002 г. будет производиться поэтапный прием подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации по установленному перечню объектов, которые ранее находились под охраной подразделений Министерства обороны РФ и ведомственной охраны Российского авиационнокосмического агентства. Из этого же акта Правительства РФ следует, что в 2002 г. штатная численность милиции общественной безопасности Российской Федерации на комплексе «Байконур» увеличивается на 296 единиц.