1.2.1.2. Концепция пенсионной реформы
Впервые на официальном уровне, в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, были отражены анализ состояния действующей системы пенсионного обеспечения, цели и принципы пенсионной реформы, а также основные черты будущей пенсионной системы. Концепция была одобрена постановлением Правительства РФ от 07.08.95 № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации".
Концепцией предусматривается не разрушение, а сохранение и укрепление оправдавшей себя государственной пенсионной системы с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения. С введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой пенсионной системы.
Концепция предусматривает создание трехуровневой пенсионной системы:
Первый уровень - базовая пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам при наступлении инвалидности или достижении установленного возраста независимо от трудового стажа, назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособности. Работающим гражданам эта пенсия не должна назначаться и выплачиваться.
Второй уровень - трудовая пенсия, размер которой должен зависеть от трудового (страхового) стажа и заработка. Все будущие пенсионеры должны иметь одинаковые обязанности по ее финансированию и одинаковые права относительно условий ее назначения и размеров - без каких-либо исключений и льгот. Стаж должен влиять на величину трудовой пенсии только в связи с продолжительностью уплаты страховых взносов.
Третий уровень - негосударственная пенсия (как дополнительная по отношению к первым двум) в форме профессиональных пенсионных систем организаций, отраслей или территорий, а также личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях.
Переход к новым принципам пенсионного обеспечения предполагался быть не революционным, а носить плавный характер - с сохранением всех пенсионных прав, приобретенных по действующей системе. Концепция определила поэтапную реализацию пенсионной реформы. Она направлена на улучшение пенсионного обеспечения, его надежности и стабильности, на повышение уровня жизни пенсионера.
Часть мероприятий, намеченных в этой концепции, реализована (введен персонифицированный учет в государственном пенсионном страховании), хотя трехуровневая система и центральное ее ядро в форме государственного страхования пенсий так и не были созданы.
В первом полугодии 1997 г. была подготовлена «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурную дискуссию, но официально так и не была утверждена. В ней три уровня смешанной (распределительно-накопительной) пенсионной системы сохранились, однако они были модифицированы и конкретизированы.
Первый уровень - социальная пенсия. Она должна быть унифицирована по размерам и условиям, и предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования.
Второй уровень (ядро пенсионной системы) - обязательная накопительная пенсия, выплачиваемая всем работавшим по найму. Она должна финансироваться за счет отчислений самого работника от зарплаты, а также за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полученного на протяжении трудовой жизни.
Третий уровень - дополнительные пенсионные системы, которые должны включать обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников, чтобы достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.
Разработчики этой трехуровневой системы со значительным накопительным элементом понимали, что переход на нее за счет дополнительных добровольных взносов граждан и работодателей, уплачиваемых сверх взносов в ПФ, был бы слишком медленным и затронул бы в обозримой перспективе лишь незначительную часть россиян. Поэтому они предложили частично перераспределить существующие страховые взносы в ПФ (чтобы появился второй уровень), предоставив работникам выбор: направить часть этих взносов на их индивидуальные накопительные пенсионные счета и отказаться от получения пенсии распределительного типа или оставить все, как есть.
В соответствии с данной концепцией люди, которые не смогли бы обеспечить себе пенсию второго уровня, должны были получать минимальную гарантированную государственную пенсию первого уровня (социальную), которая позволила бы удовлетворять лишь жизненные минимальные потребности. Для тех же, кто претендовал бы на получение социальной пенсии, имея накопления на индивидуальных счетах, необходимо было установить специальный режим закрытия пенсионных счетов. Считалось бы, что средств, накопленных на именном счете, в рамках второго уровня системы достаточно, если на них можно приобрести аннуитет (пожизненную пенсию) в размере не ниже установленной законом минимальной трудовой пенсии.
Наряду с обязательным накопительным уровнем практиковались бы индивидуальные пенсионные схемы, реализуемые через негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, финансируемые за счет средств самих застрахованных либо совместно работодателями и наемными работниками в рамках коллективных договоров и индивидуальных контрактов. Однако, чтобы третий уровень пенсий стал реальностью, потребовалось бы предоставить налоговые льготы и преференции участникам добровольных пенсионных планов.
Продолжающиеся в России изменения в экономике и социальной сфере (переход к рынку, старение населения, уменьшение относительной доли занятых в народном хозяйстве и т.д.) потребовали уточнения ряда положений в концепции и подготовки на ее базе новой программы пенсионной реформы.
Долгие дебаты и согласования на правительственном уровне вылились в появление еще одной модификации двух изложенных концепций, менее радикальной, с более осторожным и длительным внедрением накопительного пенсионного страхования, - «Программы пенсионной реформы в Российской Федерации», которую правительство одобрило 20 мая 1998 г. В ней была приведена своя градация уровней смешанной системы:
1. Государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию. Оно должно финансироваться из федерального бюджета;
2. Государственное пенсионное страхование (ведущий элемент системы), в рамках которого пенсии должны выплачиваться всем (за исключением категорий, попавших в первый уровень) в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и величины дохода, полученного от инвестирования части обязательных страховых взносов, направленных на накопление. Финансироваться этот уровень должен за счет текущих поступлений в ПФ, средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, а также за счет инвестиционного дохода от размещения накапливаемых средств;
3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение) - этот уровень предусмотрен сверх государственного пенсионного страхования и будет доступен не всем россиянам, а только тем, кто сам или работодатели добровольно отчисляли за него дополнительные взносы в негосударственные пенсионные фонды. А в случаях, установленных законодательством (например, в профессиональных пенсионных системах), работодатели обязаны делать определенные страховые взносы.
Предложенная модель формирования государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением в нее накопительных элементов должна обеспечить сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда в течение переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в этот фонд.
Чтобы обеспечить стабилизацию финансового положения пенсионной системы в этот переходный период, было предложено:
- досрочный выход на пенсию заменить профессиональными пенсионными системами;
- размер пенсионных выплат поставить в зависимость от величины поступлений в ПФ;
- стимулировать более поздний выход на пенсию, используя условно-накопительные и именные накопительные пенсионные счета;
- четко разграничить обязательства по финансированию пенсий между ПФ, федеральным бюджетом и внебюджетными фондами;
- законодательно закрепить перечень не страховых периодов, включаемых в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, определить принципы и размеры финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет федерального бюджета;
- повысить сбор страховых взносов благодаря условно-накопительным и именным накопительным пенсионным счетам;
- с 2005 г. (позднее был назван 2006 г.) начать частично финансировать вновь назначаемые трудовые пенсии на накопительной основе.
Таким образом, если Концепцией предполагалась трехуровневая пенсионная система, построенная по видам пенсий, то Программой - тоже трехуровневая, но построенная по организационно-правовым формам пенсионного обеспечения.
Основным отличием Концепции 1995 года от Программы реформы 1998 года является внедрение накопительных элементов в систему государственного пенсионного страхования.
В 1999-2000 гг. все профильные министерства и Пенсионный фонд в той или иной мере использовали принципы этой программы, хотя аналитики обращали внимание на многочисленные ее недоработки. В частности, она не была увязана с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения», в ней толком не были сформулированы цели и задачи пенсионной реформы, не определены пенсионные модели, институциональные механизмы социальных гарантий и ответственности за обеспечение прав будущих пенсионеров. Финансовые механизмы пенсионной системы остались не привязанными к системам зарплаты, налогообложения и прогнозным оценкам развития экономики и рынка труда. Не были охарактеризованы пенсионные технологии: простого их перечисления, указания на формы индивидуальных и условно-накопительных счетов, профессиональных пенсионных систем явно недостаточно. Не обоснованы выбираемые пенсионные схемы, режимы страхования и перестрахования, статус страховых организаций. Не указано место в накопительной системе пенсий по инвалидности и при потере кормильца. Не учтено место самодеятельного населения (фермеров, индивидуальных предпринимателей и т. п.).
В октябре 2000 г. правительство внесло коррективы в «Программу пенсионной реформы в Российской Федерации» от 20 мая 1998 г., продолжая прорабатывать детали, решать правовые вопросы, а также назначило новую дату запуска накопительной системы - 2002 г.
Реалистичность этого срока объяснили тем, что,
- во-первых, по основным показателям развитие экономики страны в 2000 г. оказалось относительно высоким за последние 30 лет;
- во-вторых, прогнозы экономического развития страны на ближайшие 10 лет оптимистичны;
- в-третьих, сложилась благоприятная демографическая ситуация: в ближайшие 5 лет на пенсию будут выходить граждане, родившиеся во время Великой Отечественной войны. То есть самая малочисленная доля в структуре населения, тогда как в 2007 г. наступит пенсионный возраст у граждан послевоенного бума рождаемости, и число уходящих на пенсию вырастет в полтора раза, прокормить их сокращающимся работающим поколениям будет не по силам;
- в-четвертых, существенно улучшилось финансовое положение самого Пенсионного фонда, поступления в него выросли, в последние два года профицит ПФ достигал 1-2 млрд. рублей в месяц, за 1999-2000 гг. Пенсионный фонд справился с много миллиардными долгами перед пенсионерами, пенсии стали регулярно индексироваться (только за 2000 г. - на 32%).
Планировалось, что с 2002 г. пенсия будет состоять из трех частей:
- базовой, которая будет гарантироваться государством всем в одинаковом размере, по величине она будет равна прожиточному минимуму пенсионера, и будет индексироваться в зависимости от уровня инфляции;
- страховой, или условно-накопительной, которая будет зачисляться на именные счета будущих пенсионеров, и индексироваться в зависимости от роста средней зарплаты по стране;
- чисто накопительной, на которую из 28% пенсионного взноса будут идти от 3 до 6% у лиц до 35 лет, 2% - от 35 до 50 лет, 0% - старше 50 лет.
К этим частям надо добавить профессиональные пенсии вместо льготных пенсий у тех, кто имеет на них право, а также добровольные накопления в негосударственных пенсионных фондах, но лишь у граждан, которые сами или совместно с работодателями вносили средства в эти фонды.
По расчетам Пенсионного фонда, тариф пенсионных отчислений в 28% фонда оплаты труда следует распределять поровну: 14% направлять на финансирование базовой пенсии и 14% закреплять в виде финансовых обязательств пенсионной системы за конкретным человеком.
Предложено установить единую для всех работодателей ставку накопительных взносов, которая будет постепенно повышаться - с 2% фонда зарплаты в 2002 г. до 9% в 2010 г. Эти средства работодатели должны вносить в обязательном порядке в пользу всех своих работников. Чтобы общий размер выплат в Пенсионный фонд остался неизменным, по мере увеличения доли накопительных взносов долю взносов в распределительную систему следует снижать.
Предлагается снять ограничение размера заработка, который учитывается при назначении пенсии: сколько человек перечислил взносов со всех заработанных денег, столько и должен получить, выйдя на пенсию.
Заработок должен учитываться за весь период трудовой деятельности, а не за последние два года перед выходом на пенсию или какие-то пять лет.
Стартовые условия перехода на новую систему должны быть равны для всех возрастов. Чтобы и у тех, кто уже находится в зрелом возрасте, появилась перспектива улучшить свое материальное положение в старости, необходимо заработанные ими в действующей пенсионной системе права сохранить и конвертировать в новой системе. По отношению к нынешним пенсионерам следует в полном объеме сохранить все обязательства, принятые на себя государством в соответствии законодательством, действующим до 01.01.2002 г.
Неблагоприятный демографический прогноз сокращения в течение ближайших десятилетий числа работающих в расчете на одного пенсионера требует формирования накоплений, которые позволили бы справиться с обязательствами перед людьми в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Эти сбережения (резервы) должны быть персонифицированы, т. е. учитываться на лицевом счете конкретного работника, и использоваться исключительно на выплату пенсии тому, в отношении кого работодатель в свое время уплатил взносы в пенсионную систему.
Чтобы не допустить чрезмерной дифференциации пенсий, назначаемых на основе условнонакопительных счетов и именных накопительных пенсионных счетов, и стимулировать работников к уплате страховых взносов, некоторые специалисты считают целесообразным ввести максимальный уровень индивидуальных доходов, выше которого не должны уплачиваться (приниматься) обязательные страховые взносы. Председатель правления ПФ М. Зурабов назвал такую шкалу: при годовой зарплате до 100 тыс. рублей на персональный накопительный счет может быть зачислено 14% заработка, от 100 до 300 тыс. - 7,9%, от 300 до 600 тыс. - 4%, свыше 600 тыс. - 1%. При этом дифференциация пенсий должна оставаться в пределах 1:4,5.
В развитых странах давно практикуется право наследования средств, имеющихся на именных накопительных счетах, пережившим супругом и (или) лицами, находящимися на иждивении застрахованного, что значительно повышает у будущих пенсионеров желание своевременно и полно уплачивать страховые взносы. В России немало сторонников такого подхода. Но председатель правления Пенсионного фонда против и предлагает за счет средств тех, кто ушел из жизни раньше, финансировать накопительную часть тем, кто пережил нормативный срок выплаты пенсии. Если эта точка зрения восторжествует, шансов воспользоваться пенсионными деньгами у ПФ будет больше, чем у пенсионеров и членов их семьи. Ведь сегодня период дожития (срок, который отводится человеку после выхода на пенсию и берется за основу при соответствующих расчетах) определен в 19 лет, а средняя продолжительность жизни мужчины - 58 лет.
Правительство России высказало намерение ввести для самозанятого населения обязательный фиксированный платеж в Пенсионный фонд, оставив возможность выбора лишь величины платежа, от которой будет зависеть размер будущей пенсии. Дело в том, что многие мелкие предприниматели, платя налог на вмененный доход, сейчас практически не вносят средства в ПФ. В результате он недополучает крупные суммы. Так, в течение 2000 г. работодатели за 50 млн. работников по найму внесли в ПФ более 400 млрд. рублей. Самозанятого населения в России примерно 13 млн. человек, т. е. в 4,6 раза меньше, а денег от них поступило в ПФ в 10 раз меньше.
Таким образом, в соответствии с Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 года, а далее Программой пенсионной реформы в Российской Федерации 1998 года основными целями реформы являются:
- реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение;
- финансовая стабильность пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения, адаптации системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.
Переход (с 2002 года) от всеобщей распределительной к комбинированной системе пенсионного обеспечения усилит роль накопительных механизмов. И, тем самым, снизит финансовую зависимость от неблагоприятного демографического соотношения между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами. В будущем это позволит молодым дать шанс «накопить», а пожилым - достойное обеспечение в старости.
В настоящее время порядок финансирования определяется Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Источниками финансового обеспечения пенсионной системы являются:
- федеральный бюджет - в отношении пенсий федеральным государственным служащим, военнослужащим, участникам Великой Отечественной войны, гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, социальных пенсий, а также базовой части трудовых пенсий;
Пенсионный фонд России - в отношении страховой части трудовых пенсий граждан, работавшим по трудовому договору, по договорам гражданско-правового характера, предметом которых являются выполнение работ и оказание услуг, индивидуальным предпринимателям и др.
Средства Пенсионного фонда России формируются главным образом за счет страховых взносов работодателей, а так же средств из федерального бюджета, сумм пеней и иных финансовых санкций.
Назначение пенсий по Законам: «О трудовых пенсиях в РФ» от 17.12.2001г., «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15.12.2001г., осуществляется Пенсионным фондом, а где нет единой пенсионной системы - органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, финансируемых на эти цели Пенсионным фондом РФ.
Назначение пенсий отдельным категориям пенсионеров осуществляется органами Минобороны России, МВД России, ФСБ России, СВР России, Госналогслужбы России, ФСНП России, Генеральной прокуратуры России и другими государственными органами с выделением средств федерального бюджета по соответствующим министерствам и ведомствам.
Выплата и доставка пенсий осуществляется органами федеральной почтовой связи Минсвязи России, отделениями Сбербанка России.